政府在農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新中大有所為

文│鄭州大學(xué)法學(xué)院 吳喜梅

目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)正從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，如何加速這一轉(zhuǎn)型并在這一轉(zhuǎn)型過(guò)程中確保農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展？對(duì)此，2012年中央一號(hào)文件指出，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新存在兩大障礙，一是農(nóng)業(yè)科研與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)脫節(jié)，二是農(nóng)業(yè)科技推廣服務(wù)體系不健全，農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化率低。突破這兩大障礙需要政府充分發(fā)揮和切實(shí)履行其法律、制度制定職能，財(cái)政支持職能，引導(dǎo)示范培育職能和國(guó)際合作職能。

政府的法律、制度制定職能

當(dāng)今世界，農(nóng)業(yè)科技以生物技術(shù)、轉(zhuǎn)基因技術(shù)、數(shù)字農(nóng)業(yè)技術(shù)為代表，正孕育著新的革命性突破。如何有效迎接和利用這一突破來(lái)促進(jìn)我國(guó)主要農(nóng)產(chǎn)品的有效供給、農(nóng)民收入的穩(wěn)定增加和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展，需要各級(jí)政府制定與完善一系列相關(guān)法律、制度對(duì)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新予以指引與保障。

一是農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新主體法律地位的確立。農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新主體不僅包括科技人才這一自然人形式，而且包括科技人才與農(nóng)民組建的農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)業(yè)合作社等法人形式。其中，法人形式的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新主體是科技人才以技術(shù)入股或資金入股等方式，依法與農(nóng)民結(jié)成的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的利益共同體。

從理論上講，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型，實(shí)質(zhì)上是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的核心要素從土地、水等自然資源向科技進(jìn)步和人力資本轉(zhuǎn)變的過(guò)程。而這一轉(zhuǎn)變過(guò)程的順利進(jìn)行，一方面需要培育多元的農(nóng)技推廣服務(wù)主體，另一方面，需要農(nóng)場(chǎng)、林場(chǎng)、牧場(chǎng)、漁場(chǎng)、水利工程管理單位和農(nóng)業(yè)科技示范園區(qū)等主體面向社會(huì)開(kāi)展農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)。從實(shí)踐上看，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)技推廣服務(wù)主體已經(jīng)開(kāi)始逐步由政府單一支撐向“政府為主、多元發(fā)展”的方向轉(zhuǎn)變。為適應(yīng)農(nóng)技需求多樣性和供給主體多元化的特點(diǎn)，中央政府應(yīng)該從法律上明確多元化推廣服務(wù)組織的地位和作用，以推動(dòng)公益性推廣組織、社會(huì)化創(chuàng)業(yè)組織和多元化服務(wù)組織“三位一體”的多元化推廣服務(wù)組織的形成。只有這樣，才能更好地理順農(nóng)技推廣管理體制，有效維護(hù)各權(quán)利主體的利益，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)的有效推廣。

二是農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、經(jīng)營(yíng)、管理機(jī)制的法律構(gòu)建。農(nóng)業(yè)科技與生產(chǎn)實(shí)際緊密結(jié)合是農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。為此，在管理體制上，應(yīng)該把農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新納入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品流通的整個(gè)系統(tǒng)之中去評(píng)價(jià)。就農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的管理而言，應(yīng)明確公益性與經(jīng)營(yíng)性分類(lèi)管理機(jī)制，即實(shí)行農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的政府主導(dǎo)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)的“雙輪驅(qū)動(dòng)”機(jī)制。一方面強(qiáng)調(diào)國(guó)家農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)的公益性，實(shí)行無(wú)償服務(wù)；另一方面也必需明確經(jīng)營(yíng)性單位及其科技人員可以實(shí)行有償服務(wù)的權(quán)利。就農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)崗位設(shè)置而言，也應(yīng)該通過(guò)法律明確規(guī)定其專業(yè)技術(shù)人員的資格和結(jié)構(gòu)比例。

三是農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新財(cái)政支持行為的嚴(yán)格規(guī)范。基于農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新及其推廣對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引領(lǐng)與支撐作用，我們不僅要重視農(nóng)業(yè)科技研發(fā)投入，更要高度重視農(nóng)業(yè)科技推廣的投入，讓大量的科技成果通過(guò)推廣切實(shí)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力。然而，目前我國(guó)農(nóng)業(yè)科技投入的現(xiàn)狀是，投入少、投入結(jié)構(gòu)不合理、投入資金不到位或被截留，這迫切需要通過(guò)健全農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新財(cái)政投入法律制度體系，以法律形式對(duì)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的經(jīng)費(fèi)投入加以規(guī)范，明確農(nóng)業(yè)科技投入的資金來(lái)源、投入方向、投入比例、投入方式、使用條件和相關(guān)法律責(zé)任，來(lái)規(guī)范財(cái)政投入行為，保障財(cái)政投入資金的有效使用，為農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新事業(yè)較快發(fā)展提供有力保障。

西方發(fā)達(dá)國(guó)家制定的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新法規(guī)以及相關(guān)配套制度，具有針對(duì)性和系統(tǒng)性，值得借鑒。例如，為保障農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新財(cái)政投入的有效運(yùn)行，美國(guó)通過(guò)一系列農(nóng)業(yè)法，嚴(yán)格規(guī)范每個(gè)州教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和農(nóng)業(yè)技術(shù)合作推廣站所獲得的財(cái)政支持，即通過(guò)立法保證農(nóng)村人力資源的開(kāi)發(fā)有充分的財(cái)政支持。結(jié)合我國(guó)的國(guó)情，借鑒國(guó)外農(nóng)業(yè)科技財(cái)政投入的立法，制定與完善我國(guó)的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新財(cái)政投入法律制度，對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)科技水平提高和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著重要的實(shí)踐意義。

政府的財(cái)政支持職能

發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)科技貢獻(xiàn)率一般在70%以上，而我國(guó)的農(nóng)業(yè)科技貢獻(xiàn)率僅為53%，可見(jiàn)，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)農(nóng)業(yè)科技的整體水平差距較大。其重要原因之一是政府的財(cái)政投入水平不高、結(jié)構(gòu)不合理、管理不科學(xué)。多年來(lái)，我國(guó)農(nóng)技推廣服務(wù)體系隊(duì)伍不穩(wěn)，其表面原因是機(jī)制不活、工作條件不佳、待遇不高，但深層原因在于明確各類(lèi)社會(huì)化服務(wù)組織地位的法律缺失，政府扶持力度不夠。

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)性和弱質(zhì)性，決定了農(nóng)業(yè)科技的公益性，而農(nóng)業(yè)科技的公共產(chǎn)品性質(zhì)，又決定了農(nóng)業(yè)科技投入的政府主導(dǎo)性。基于農(nóng)業(yè)是產(chǎn)業(yè)鏈條較長(zhǎng)的自然再生產(chǎn)以及農(nóng)業(yè)科技具有區(qū)域性明顯和研發(fā)周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，各級(jí)政府應(yīng)該根據(jù)各地具體情況增加農(nóng)業(yè)科技投入，并保證農(nóng)業(yè)科技的財(cái)政投入增幅高于財(cái)政經(jīng)常性收入增幅。具體來(lái)說(shuō)，各級(jí)財(cái)政應(yīng)該保障國(guó)家農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)所需的試驗(yàn)示范基地、辦公場(chǎng)所、推廣和培訓(xùn)設(shè)施設(shè)備等工作條件；國(guó)家鼓勵(lì)和支持高等院校畢業(yè)生和科技人員到基層從事農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣工作；對(duì)各類(lèi)經(jīng)營(yíng)性組織和個(gè)人開(kāi)展農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)的，國(guó)家在稅收、信貸等方面給予優(yōu)惠；政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式引導(dǎo)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)。此外，財(cái)政資金支持的具體的科技創(chuàng)新領(lǐng)域應(yīng)該包括對(duì)技術(shù)含量高、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度大的龍頭企業(yè)技術(shù)改造給予支持；對(duì)生產(chǎn)技術(shù)工藝研發(fā)、產(chǎn)品升級(jí)換代、品牌塑造等方面的支持；對(duì)企業(yè)新品種選育并產(chǎn)業(yè)化的支持；對(duì)企業(yè)開(kāi)展廢棄物處理等循環(huán)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的支持；對(duì)改善農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)條件，使農(nóng)產(chǎn)品流通設(shè)施與農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)相匹配的支持等等。

政府的引導(dǎo)示范培育職能

一是各級(jí)政府應(yīng)該積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新示范體系的建立。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系應(yīng)該突破目前的部門(mén)、區(qū)劃、行業(yè)制約，由科技部、農(nóng)業(yè)部、教育部等相關(guān)部門(mén)聯(lián)合地方各級(jí)政府，借鑒高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，參照新型工業(yè)化的方式打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新范例。同時(shí)，科技部、農(nóng)業(yè)部等部委已與教育部聯(lián)合，在農(nóng)林大學(xué)等高校成立新農(nóng)村建設(shè)研究院，推進(jìn)以大學(xué)為依托的農(nóng)業(yè)科技推廣模式試點(diǎn)工作；科技部也已聯(lián)合中組部、工信部等部委整合已有網(wǎng)絡(luò)資源，加快實(shí)施國(guó)家農(nóng)村農(nóng)業(yè)信息化示范省建設(shè)。這些都是政府引導(dǎo)示范培育職能的具體體現(xiàn)，有利于農(nóng)技推廣，有助于帶動(dòng)城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“三化”同步發(fā)展。

二是各級(jí)政府應(yīng)該積極培育商業(yè)化育種模式。良種培育具有國(guó)際戰(zhàn)略性意義。然而，實(shí)踐證明，以高校院所為主體的育種模式，不利于良種的創(chuàng)制與推廣，必須建立以企業(yè)為主體，實(shí)行育繁推一體化的商業(yè)育種模式。為此，各級(jí)政府應(yīng)該通過(guò)創(chuàng)建與扶持種業(yè)科技托管中心，集聚全國(guó)的人才、技術(shù)、資金等要素資源，著力培育種業(yè)發(fā)展所需的科技金融生態(tài)環(huán)境。

三是各級(jí)政府應(yīng)該積極推進(jìn)農(nóng)民教育培訓(xùn)體系的建設(shè)。農(nóng)民的教育培訓(xùn)具有明顯的公益性，政府責(zé)無(wú)旁貸。農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、教育部、發(fā)改委等部門(mén)應(yīng)該圍繞《國(guó)家中長(zhǎng)期科技發(fā)展規(guī)劃綱要(2006~2020)》、《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010~2020年)》和《國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010~2020年)》中關(guān)于農(nóng)民教育培訓(xùn)的重大計(jì)劃，建立政府扶助、面向市場(chǎng)、多元辦學(xué)的農(nóng)民教育培訓(xùn)體系。各級(jí)政府應(yīng)把培訓(xùn)新型農(nóng)民納入工作日程，將農(nóng)民教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，細(xì)化農(nóng)民培訓(xùn)專項(xiàng)，加強(qiáng)農(nóng)民職業(yè)教育培訓(xùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建農(nóng)民終身教育公共服務(wù)平臺(tái)。

政府的國(guó)際合作職能

為進(jìn)一步提升國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力，各級(jí)政府應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)際農(nóng)業(yè)科技合作。首先，各級(jí)農(nóng)業(yè)部門(mén)要高度重視農(nóng)業(yè)科技國(guó)際合作工作，將其納入農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局統(tǒng)籌考慮，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技國(guó)際合作行政主管部門(mén)的綜合協(xié)調(diào)和指導(dǎo)作用，強(qiáng)化行業(yè)主管部門(mén)在專業(yè)領(lǐng)域國(guó)際合作的引領(lǐng)作用，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)國(guó)際合作事業(yè)單位的支撐作用。其次，對(duì)農(nóng)業(yè)部系統(tǒng)、地方農(nóng)業(yè)部門(mén)和國(guó)家駐外機(jī)構(gòu)實(shí)施績(jī)效管理。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)科技國(guó)際合作管理科學(xué)化、信息化，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，努力構(gòu)建國(guó)際合作“一盤(pán)棋”格局。總之，我國(guó)政府應(yīng)該加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技國(guó)際合作新聞宣傳，建立與完善FAO南南合作、亞洲合作對(duì)話、中非合作論壇等合作機(jī)制，努力轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)科技國(guó)際合作發(fā)展方式，使農(nóng)業(yè)科技合作在全球合理布局，進(jìn)而促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的新發(fā)展。

綜上所述，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)科技鏈與產(chǎn)業(yè)鏈嚴(yán)重脫節(jié)，農(nóng)業(yè)科研成果缺乏行之有效的推廣機(jī)制，農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化率偏低。從法律制度的構(gòu)建與保障上、從財(cái)政資金的投入上、從引導(dǎo)示范培育和國(guó)際合作上，推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新是當(dāng)前我國(guó)各級(jí)政府工作中最緊要的任務(wù)和職責(zé)。