農(nóng)村住房及宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題調(diào)查與研究

□毛維國(guó) 王廣卷

農(nóng)村住房及宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題調(diào)查與研究

□毛維國(guó) 王廣卷

長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)家對(duì)農(nóng)村住房及宅基地流轉(zhuǎn)主體一直采取嚴(yán)格的限制措施，農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)與宅基地使用等矛盾愈來(lái)愈突出，并逐步成為困擾農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵。因此，放寬農(nóng)村住房及宅基地流轉(zhuǎn)限制，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村住房及宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化，不僅可以緩解當(dāng)前城市商品房市場(chǎng)的緊張局面，還能夠極大地提高農(nóng)村居民的收入水平，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

三農(nóng)問(wèn)題;住房;宅基地;流轉(zhuǎn)

為了深入了解農(nóng)村住房及宅基地問(wèn)題，保證研究工作的順利進(jìn)行，我們通過(guò)走訪、座談和問(wèn)卷調(diào)查等方式，選擇了山東省有代表性的青島、臨沂、德州、濰坊等幾個(gè)地市對(duì)農(nóng)村住房及宅基地有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了調(diào)查，共發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷8000余份，收回有效調(diào)查問(wèn)卷7753份，對(duì)當(dāng)前農(nóng)村住房和宅基地流轉(zhuǎn)、使用①等現(xiàn)狀、問(wèn)題有了充分了解，并針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及問(wèn)題產(chǎn)生的原因，提出了相應(yīng)對(duì)策。現(xiàn)將有關(guān)調(diào)研情況總結(jié)如下。

一、農(nóng)村住房及宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及問(wèn)題

(一)住房及宅基地違規(guī)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍存在

按照國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣(mài)土地的通知》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》的要求，“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門(mén)不得為違法建造和購(gòu)買(mǎi)的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。”“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地。”由此可見(jiàn)，城鎮(zhèn)居民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村住房及宅基地是國(guó)家嚴(yán)格禁止的。然而，隨著改革開(kāi)放的不斷深入，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，以及城市商品房市場(chǎng)的不斷擴(kuò)大和升溫，農(nóng)村住房及宅基地價(jià)值也逐漸凸顯出來(lái)，加之農(nóng)村宅基地取得的無(wú)償性和無(wú)期限性，農(nóng)村住房及宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象越來(lái)越普遍，除在農(nóng)村居民之間發(fā)生宅基地和住房流轉(zhuǎn)外，還有相當(dāng)一部分購(gòu)買(mǎi)主體是城鎮(zhèn)居民，這顯然不符合國(guó)家有關(guān)城鎮(zhèn)居民不得購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村住房和宅基地的規(guī)定。據(jù)我們調(diào)查，大約有40.5%的農(nóng)民出賣(mài)過(guò)或有意出賣(mài)自己的住房，有24.7%的農(nóng)民出租過(guò)或有意出租自己的住房，其中絕大部分集中在近郊農(nóng)村。另外還有近16%的村莊有與城鎮(zhèn)居民合作建房的現(xiàn)象。

(二)市場(chǎng)交易行為不規(guī)范，政府管理失位

農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)的形式多種多樣，有的將自有房屋出租，有的直接出賣(mài)住房或宅基地，有的與城鎮(zhèn)居民合作建房，有的將自有房屋抵押擔(dān)保進(jìn)行融資等等。其交易方式也多種多樣，有的以口頭形式，有的采用書(shū)面形式。書(shū)面形式的格式也不一樣，有的比較規(guī)范、內(nèi)容比較詳細(xì)，有的則非常簡(jiǎn)單，只注明房屋價(jià)格和坐落位置，甚至僅僅幾句話而已。其證明方式也不一樣，有的找中間人證明，有的由村委會(huì)備案，有的通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府登記。

另外，由于缺乏相應(yīng)的管理制度和具體的管理機(jī)構(gòu)，國(guó)家對(duì)于農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)的管理處于失位狀態(tài)。盡管《房地產(chǎn)管理法》規(guī)定“房地產(chǎn)的出讓、轉(zhuǎn)讓和出租必須經(jīng)房地產(chǎn)管理部門(mén)批準(zhǔn)，并由評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估后方可進(jìn)行交易，并依照規(guī)定辦理過(guò)戶(hù)登記手續(xù)”，但這一規(guī)定目前主要在城市居民住房和商品房流轉(zhuǎn)范圍內(nèi)發(fā)揮作用，對(duì)于農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)形同虛設(shè)。大部分農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)都處于暗箱操作狀態(tài)，進(jìn)行房屋買(mǎi)賣(mài)登記的只有極少數(shù)，據(jù)調(diào)查，近60%的農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)不履行登記手續(xù)。而且大部分農(nóng)民也根本不清楚該如何登記，去哪兒登記。

(三)房屋買(mǎi)賣(mài)糾紛日漸增多

隨著城市化進(jìn)程的加快和房地產(chǎn)市場(chǎng)的不斷升溫，農(nóng)村房屋的價(jià)格也步步攀升，農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)日趨活躍，農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)糾紛案件也呈明顯上升趨勢(shì)。當(dāng)初以較低價(jià)格賣(mài)掉自有住房的農(nóng)民，如今看到自己賣(mài)掉的住房?jī)r(jià)格大幅度上升，受利益驅(qū)使，產(chǎn)生悔意。紛紛向法院起訴要求買(mǎi)主退還房屋，導(dǎo)致這類(lèi)糾紛案件劇增。

(四)住房及宅基地大量閑置，土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)

調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，目前農(nóng)村住房及宅基地閑置情況普遍存在，特別是在遠(yuǎn)離城市的地區(qū)。據(jù)調(diào)查，目前大約有近59.2%的農(nóng)戶(hù)有多余的住房或宅基地，大都處于閑置不用的狀態(tài)，約占全部農(nóng)村住房及宅基地的39.9%，土地資源和住房資源浪費(fèi)極其嚴(yán)重。究其原因，主要有以下幾點(diǎn)：

1.亂占亂建，超標(biāo)準(zhǔn)審批、舊房不拆，另建新房

隨著社會(huì)的發(fā)展和農(nóng)民收入的不斷增加，農(nóng)民對(duì)居住環(huán)境、居住條件的要求也隨之提高，由于大部分農(nóng)村住房缺乏統(tǒng)一的建設(shè)規(guī)劃，政府對(duì)農(nóng)村宅基地審批監(jiān)督管理形同虛設(shè)。受傳統(tǒng)思想意識(shí)的影響，部分農(nóng)民無(wú)視國(guó)家政策和法律，在沒(méi)有拆除原來(lái)住房的情況下私自違規(guī)占地建房。另外，部分政府管理人員以權(quán)謀私、權(quán)錢(qián)交易，為他人超標(biāo)準(zhǔn)審批宅基地，也是導(dǎo)致農(nóng)村住房閑置的重要原因。據(jù)我們調(diào)查，有近50%的房屋閑置是因建新不拆舊造成的。

2.農(nóng)民進(jìn)城買(mǎi)房導(dǎo)致農(nóng)村住房閑置

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平的不斷提高，農(nóng)村富余勞動(dòng)力越來(lái)越多，進(jìn)城務(wù)工人員也不斷呈上升趨勢(shì)，許多進(jìn)城農(nóng)民在城鎮(zhèn)購(gòu)買(mǎi)了商品房，并逐步把家庭生活的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，同時(shí)受傳統(tǒng)落葉歸根思想的影響，大部分農(nóng)民進(jìn)城后并沒(méi)有處置自有的農(nóng)村住房及宅基地，這也是導(dǎo)致住房閑置的重要原因之一。據(jù)我們調(diào)查，進(jìn)城買(mǎi)房的農(nóng)村居民平均約占全部農(nóng)戶(hù)的20.5%。

3.農(nóng)民繼承祖輩房屋而導(dǎo)致住房閑置

按照我國(guó)繼承法的規(guī)定，公民死亡，其財(cái)產(chǎn)由其繼承人繼承。農(nóng)村住房是農(nóng)民的重要財(cái)產(chǎn)，因此在房屋所有人死亡后，其繼承人可依法律規(guī)定繼承被繼承人的房屋。按照傳統(tǒng)習(xí)慣，農(nóng)民繼承了其祖輩住房后的同時(shí)也就獲得了對(duì)房屋占有范圍內(nèi)的宅基地的使用權(quán)，其住房面積因繼承而增加，這也是導(dǎo)致農(nóng)村住房閑置的重要原因。

上述原因首先是導(dǎo)致了農(nóng)民住房面積的增加，而導(dǎo)致閑置的另外一個(gè)重要原因就是國(guó)家政策法律對(duì)農(nóng)村住房及宅基地流轉(zhuǎn)的限制，因流轉(zhuǎn)限制而導(dǎo)致住房?jī)r(jià)格偏低，據(jù)我們調(diào)查，大約有43.7%的農(nóng)戶(hù)因?yàn)槌鲎夂统鲑u(mài)價(jià)格太低而不愿出賣(mài)或出租自己多余的住房，寧愿任其閑置。

另外，近幾年隨著新農(nóng)村建設(shè)的不斷深入，加之農(nóng)民對(duì)路邊房屋價(jià)值的認(rèn)識(shí)增強(qiáng)，農(nóng)村住房向村外擴(kuò)張現(xiàn)象愈來(lái)愈嚴(yán)重，大量農(nóng)戶(hù)向外搬遷，而原有的住房則保持原狀，這就形成了所謂的“空心村”現(xiàn)象，空心村現(xiàn)象的出現(xiàn)進(jìn)一步加重了土地資源和住房資源的浪費(fèi)。

二、對(duì)現(xiàn)行制度的理解與分析

針對(duì)法律嚴(yán)格禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)宅基地問(wèn)題，眾多農(nóng)村居民感到不公平。在接受調(diào)查的七千多戶(hù)村民中，51.1%的農(nóng)戶(hù)認(rèn)為城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)房屋和宅基地是完全可以的，有50.3%的居民認(rèn)為，如果國(guó)家放寬農(nóng)村住房及宅基地流轉(zhuǎn)限制，可以大大提高農(nóng)村住房的市場(chǎng)價(jià)格，增加農(nóng)民收入。

1.限制農(nóng)村住房及宅基地流轉(zhuǎn)不符合權(quán)利公平原則，違背法律基本精神

《中華人民共和國(guó)憲法》明確規(guī)定，“中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等”。“國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”。《物權(quán)法》第三條第3款也明確規(guī)定，“國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，保障一切市場(chǎng)主體平等法律地位和發(fā)展權(quán)利”，因此，農(nóng)民在處分自有住房及宅基地使用權(quán)方面應(yīng)該和城鎮(zhèn)居民一樣享有平等的法律地位和權(quán)利。②然而，對(duì)于農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)，國(guó)家采取嚴(yán)格的主體限制政策，不允許城鎮(zhèn)居民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村住宅，而城市的私有房屋及房改房，只要符合規(guī)定就可以上市自由交易，這顯然不符合憲法和法律所規(guī)定的權(quán)利平等原則。而且房屋是農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)，限制農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)流轉(zhuǎn)，實(shí)際上是對(duì)農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利的剝奪，這是違背憲法和法律相關(guān)精神的。

2.農(nóng)村住房自由流轉(zhuǎn)與宅基地不得單獨(dú)轉(zhuǎn)讓規(guī)定并不沖突

《中共中央關(guān)于各地對(duì)社員宅基地問(wèn)題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》指出，“社員的宅基地，包括有建筑物和沒(méi)有建筑物的空白宅基地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)集體所有，一律不準(zhǔn)出租和買(mǎi)賣(mài)。”1981年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》強(qiáng)調(diào)，“農(nóng)村社隊(duì)的土地都?xì)w集體所有。分配給社員的宅基地、自留地(自留山)和承包的耕地，社員只有使用權(quán)，即不準(zhǔn)出租、買(mǎi)賣(mài)和擅自轉(zhuǎn)讓。”《土地管理法》第62條規(guī)定“農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。”

可見(jiàn)，國(guó)家為了保護(hù)耕地，防止耕地減少，對(duì)宅基地的轉(zhuǎn)讓采取嚴(yán)格的限制。但國(guó)家法律僅僅規(guī)定宅基地不得單獨(dú)轉(zhuǎn)讓?zhuān)⑽聪拗普氐牡厣细街锏淖杂闪鬓D(zhuǎn)，相反國(guó)家法律是允許地上附著物(包括房屋)自由轉(zhuǎn)讓的。根據(jù)“地隨房走”理論，房屋的流轉(zhuǎn)必然會(huì)引起宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。因此，農(nóng)村房屋自由流轉(zhuǎn)是符合憲法和法律精神的，至于國(guó)務(wù)院及其辦公廳的相關(guān)通知和決定，由于其效力低于憲法和法律，其與憲法和法律相抵觸的部分應(yīng)為無(wú)效。

另外，農(nóng)村住房轉(zhuǎn)讓后，無(wú)論受讓人戶(hù)籍如何，其擁有的僅僅是房屋的所有權(quán)和宅基地的使用權(quán)，宅基地的公有制性質(zhì)不會(huì)改變，其宅基地的所有權(quán)仍歸原集體經(jīng)濟(jì)組織所有。

3.“一戶(hù)一宅”制度自相矛盾，有關(guān)規(guī)定不夠嚴(yán)謹(jǐn)，不符合現(xiàn)實(shí)

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第62條規(guī)定，“農(nóng)村村民一戶(hù)只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。”1997年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》重申，“農(nóng)村居民建住宅要嚴(yán)格按照所在的省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，依法取得宅基地。農(nóng)村居民每戶(hù)只能有一處不超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的宅基地，多出的宅基地，要依法收歸集體所有。”

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，“一戶(hù)一宅”制度的建立，對(duì)于防止濫占濫用耕地、抑制土地投機(jī)起到了積極作用，符合我國(guó)人口大國(guó)和農(nóng)業(yè)大國(guó)的國(guó)情。然而，這一規(guī)定與現(xiàn)實(shí)中合法存在的“一戶(hù)多宅”現(xiàn)象明顯矛盾。盡管?chē)?guó)家有關(guān)規(guī)定對(duì)農(nóng)村房屋的買(mǎi)賣(mài)主體有所限制，但農(nóng)村居民可以通過(guò)合法的購(gòu)買(mǎi)、受贈(zèng)、繼承等方式取得其他住房與宅基地，這就出現(xiàn)了“一戶(hù)多宅”的現(xiàn)象，而且這種現(xiàn)象由來(lái)已久，且愈積愈多。這與土地管理法“農(nóng)村村民一戶(hù)只能擁有一處宅基地”的規(guī)定顯然不符。因此，對(duì)現(xiàn)行法律規(guī)定應(yīng)作適當(dāng)修改或重新解釋。

4.過(guò)分限制農(nóng)村住房及宅基地流轉(zhuǎn)不利于提高農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)差別

近幾年來(lái)，國(guó)家在增加農(nóng)民收入，減少農(nóng)民負(fù)擔(dān)方面做了大量的工作，在一定程度上提高了農(nóng)民的收入水平和生活標(biāo)準(zhǔn)，然而，由于種種原因，城鄉(xiāng)居民的收入差距仍然在不斷擴(kuò)大。自2006年至2010年間，除2010年外，其余年份城市居民人均可支配收入增長(zhǎng)率都比農(nóng)村居民人均純收入高，其收入差距更是越來(lái)越大，2006年城市居民可支配收入比農(nóng)村居民高出8172元，2007年是 9646元，2008年是 11020元，2009年是12022元，2010年是13190元，差距非常顯著(見(jiàn)圖1、2)③。

另外，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)資料還顯示，城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大的一個(gè)重要原因還在于農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)不合理，財(cái)產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入所占比重太少(表1)。而房屋是農(nóng)民重要的財(cái)產(chǎn)形式，限制流轉(zhuǎn)嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村房屋價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，也直接影響到了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的增加。因此，放寬流轉(zhuǎn)限制對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)，提高房屋買(mǎi)賣(mài)租賃價(jià)格，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益具有重要意義。自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”，以及“城鎮(zhèn)居民不得購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村住宅”的規(guī)定，所以大部分金融機(jī)構(gòu)不敢接受以農(nóng)村住房作為擔(dān)保的貸款的申請(qǐng)，這使得農(nóng)民的融資渠道嚴(yán)重受阻，影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展。

表1 2010年農(nóng)村居民人均純收入及來(lái)源④

三、完善農(nóng)村住房及宅基地流轉(zhuǎn)的對(duì)策與建議

另外，放寬農(nóng)村住房及宅基地流轉(zhuǎn)，允許城鎮(zhèn)居民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村住宅，還能夠提高農(nóng)村的整體購(gòu)買(mǎi)能力，活躍農(nóng)村市場(chǎng)。并且城鎮(zhèn)居民的加入，拓寬了農(nóng)民的視野，增進(jìn)了城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民的交流，有利于農(nóng)民生活方式的轉(zhuǎn)變和生活質(zhì)量的提高。

另外，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)械化水平越來(lái)越高，眾多富余農(nóng)民轉(zhuǎn)而從事商品生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)，在擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)時(shí)，經(jīng)常會(huì)遇到資金短缺的問(wèn)題。為了解決資金問(wèn)題，不得不向親朋好友借款或向銀行貸款。但由于《擔(dān)保法》規(guī)定“耕地、宅基地、自留地、

鑒于現(xiàn)行農(nóng)村住房及宅基地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題，有必要突破現(xiàn)行的法律束縛。盡管改革現(xiàn)行制度可能會(huì)帶來(lái)某些問(wèn)題，但絕不能因小失大，因噎廢食。對(duì)于改革可能帶來(lái)的問(wèn)題，我們應(yīng)當(dāng)正視它，并做好充分應(yīng)對(duì)的準(zhǔn)備，要通過(guò)相應(yīng)的法律和政策來(lái)禰補(bǔ)并使之不斷完善。

1.取消農(nóng)村住房及宅基地流轉(zhuǎn)主體限制，有條件地推動(dòng)農(nóng)村住宅流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化

在城市房地產(chǎn)市場(chǎng)化的過(guò)程中，許多城市居民因此獲得了巨大的利益。農(nóng)村房屋作為農(nóng)民的一項(xiàng)重大財(cái)產(chǎn)，通過(guò)出賣(mài)、出租、抵押、入股等方式同樣能夠?yàn)檗r(nóng)民帶來(lái)巨大收益。因此政府應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)民為了個(gè)人發(fā)展的需要，自主轉(zhuǎn)讓自有的房屋，既可以面向本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，也應(yīng)當(dāng)允許其面向其他經(jīng)濟(jì)組織成員或者城鎮(zhèn)居民，而不應(yīng)當(dāng)過(guò)多地加以限制，逐步把農(nóng)民自有房屋推向市場(chǎng)。

另外，城市房地產(chǎn)的市場(chǎng)化使得房地產(chǎn)業(yè)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)了上下游多個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展(如鋼鐵、水泥、裝修等)，支持我國(guó)經(jīng)濟(jì)始終保持了較高的發(fā)展速度，并一度帶動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)走出了亞洲金融危機(jī)之后的滯漲。但是，由于目前城市房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫化現(xiàn)象嚴(yán)重，為防止房地產(chǎn)市場(chǎng)的過(guò)度投機(jī)，避免因房地產(chǎn)泡沫破裂可能引起的新一輪經(jīng)濟(jì)危機(jī)，國(guó)家自2004年起開(kāi)始出臺(tái)一系列房地產(chǎn)調(diào)控措施，但房?jī)r(jià)一直居高不下。相反，農(nóng)村房屋由于各種原因，其價(jià)格一直處于非常低的水平，如果國(guó)家放寬農(nóng)村住房及宅基地流轉(zhuǎn)限制，除可以促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高農(nóng)民收入水平外，還可以改善政府對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控效果，緩解城市居民住房緊張狀況，有效地抑制城市商品房?jī)r(jià)格的上升勢(shì)頭，一舉兩得。

2.建立健全農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)強(qiáng)制登記制度，加強(qiáng)市場(chǎng)管理

目前，農(nóng)村住房及宅基地的管理機(jī)構(gòu)主要是土地管理部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，各地的監(jiān)督管理也不盡相同。由于我國(guó)有關(guān)農(nóng)村住房及宅基地管理制度滯后，很多農(nóng)民取得宅基地建房不履行審批和登記備案程序，導(dǎo)致農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)無(wú)據(jù)可循。明晰產(chǎn)權(quán)是流轉(zhuǎn)的前提，因此，國(guó)家應(yīng)建立健全農(nóng)村房地產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善農(nóng)村住房及宅基地強(qiáng)制登記制度，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)管理，明確農(nóng)村住房和宅基地交易有效性的條件和方式方法。

3.建立農(nóng)村宅基地強(qiáng)制回收利用制度，保障宅基地資源的合理利用

為了提高宅基地資源的利用效率，國(guó)家可參考城市國(guó)有土地使用管理的有關(guān)經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)建立農(nóng)村宅基地強(qiáng)制回收制度。宅基地使用權(quán)人必須在規(guī)定期限內(nèi)按照用途開(kāi)發(fā)使用其已獲得的宅基地，如果不按規(guī)定使用，或閑置宅基地超過(guò)一定期限，宅基地使用權(quán)人需按規(guī)定向村集體經(jīng)濟(jì)組織繳納一定數(shù)額的宅基地閑置費(fèi)，如果宅基地連續(xù)閑置超過(guò)一定期限，村集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)無(wú)償收回該宅基地。

4.保障“一戶(hù)一宅”，建立宅基地有償使用制度

應(yīng)該說(shuō)，“一戶(hù)一宅”制度在某種程度上保護(hù)了耕地的有效利用。但這一制度的規(guī)定不夠嚴(yán)謹(jǐn)，導(dǎo)致許多農(nóng)民因購(gòu)買(mǎi)、受贈(zèng)、繼承等合法方式擁有了多套住房和宅基地，形成“一戶(hù)多宅”現(xiàn)象。實(shí)際上，對(duì)于“一戶(hù)一宅”應(yīng)理解為宅基地的初始取得，而不是擁有。對(duì)于因購(gòu)買(mǎi)、受贈(zèng)、繼承等方式取得的住房及宅基地不應(yīng)受“一戶(hù)一宅”的限制。

另外，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和人民生活水平大幅提高的今天，城市居民的居住條件不斷得到改善，住房面積不斷增大，作為農(nóng)民同樣需要改善生活條件，增大居住面積。因此，我們可以允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在保障“一戶(hù)一宅”基礎(chǔ)上，采取有償出讓等方式，有計(jì)劃，有限度地向任意市場(chǎng)主體拍賣(mài)荒山、荒地、荒灘等廢棄地建造住宅，這樣不僅改善了農(nóng)民的居住條件，也盤(pán)活了農(nóng)村宅基地的融資功能，同時(shí)也有利于加快新農(nóng)村建設(shè)步伐，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

農(nóng)村住房及宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然，是大勢(shì)所趨，要發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)能，順應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律，建立起規(guī)范有序的交易市場(chǎng)。要完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)教育，促進(jìn)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的科學(xué)管理和有序運(yùn)行。

注 釋?zhuān)?/p>

①大部分專(zhuān)家學(xué)者在論及農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)問(wèn)題時(shí)，首先考慮的是宅基地的限制流轉(zhuǎn)，認(rèn)為只要國(guó)家放開(kāi)宅基地的流轉(zhuǎn)限制(國(guó)家規(guī)定宅基地不得單獨(dú)流轉(zhuǎn))，就可以解決房屋流轉(zhuǎn)問(wèn)題。實(shí)際上，只要國(guó)家放開(kāi)農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)限制，嚴(yán)格執(zhí)行宅基地可以隨房屋轉(zhuǎn)讓的規(guī)定，其宅基地不得單獨(dú)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定就無(wú)需多慮。

②國(guó)家對(duì)城鎮(zhèn)居民出賣(mài)住房沒(méi)有任何主體限制，而對(duì)農(nóng)村居民出賣(mài)房屋則設(shè)定了流轉(zhuǎn)主體限制，顯屬不公。城鎮(zhèn)居民住房同樣存在房屋私人所有和房屋占用范圍內(nèi)的土地國(guó)家所有之間的矛盾，城市商品房和城鎮(zhèn)居民住房的轉(zhuǎn)讓?zhuān)D(zhuǎn)讓的同樣是住房所有權(quán)和土地使用權(quán)。

③中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站(http：//www.stats.gov.cn/)：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2010年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展公報(bào)資料。

④中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站(http：//www.stats.gov.cn/)：2011年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》資料。

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F323.211

A

1008-8091(2012)02-0039-05

2012-03-28

2011年山東省軟科學(xué)規(guī)劃研究項(xiàng)目《農(nóng)村住房及宅基地流轉(zhuǎn)制度研究》(2011RKGA1075)課題成果之一;課題主持人：毛維國(guó)。

山東農(nóng)業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，山東泰安，271000

毛維國(guó)(1964- )，男，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授，研究方向：社會(huì)法學(xué)、道德與法制教育;王廣卷(1961- )，男，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，研究方向：思想政治教育。