作為民主形式的分權：理論建構、歷史比較與政策選擇

楊光斌

我們談論民主，不僅是因為其有價值，更是因為其有實際效用。一百多年來，中國人一直在高呼民主而現實中民主的制度供給不足，是因為我們一直在價值層面談論民主，從而使民主難以落地，有時甚至出現民主的災難——誰能否定“文化大革命”在某種程度上的民主性質？但是這并不妨礙我們追求民主，說到底還是因為民主有用。既然因為其有用而對其寄予厚望，那么就需要弄清楚民主這個工具能解決什么問題，或者說當下中國什么問題能用民主這個工具來解決，否則依然還是空對空。如果只在價值層面爭論民主，這對當下的中國并沒有多少助益。

轉型社會的問題無疑是多方面的，我們只能就最緊迫的問題而論。第一，社會充滿暴戾之氣。在當下中國，許多人對社會現實不滿，源自社會不公正，社會不公正則根源于官商結合下的權力壟斷所導致的社會結構的利益集團化、集團利益的制度化，由此導致諸多社會矛盾。這是需要解決的當務之急。如果這個判斷準確的話，那么應該用什么樣的民主工具去解決這個難題？第二，腐敗嚴重存在。人們的不滿不僅來自社會利益的等級化和制度化，還因為多方面存在的腐敗，直接侵蝕著政治合法性。在中國，發生腐敗最重要的原因是國家權力部門掌控的資源太多，尋租的空間太大。從披露出來的腐敗案件看，各級、各種規模的腐敗主要產生于行政審批和工程項目。如果腐敗的根源是資源的國家化或集中化，那么又需要用什么樣的民主形式去減少資源的集中化？

無論是社會結構的利益集團化還是資源集中化而導致的腐敗，都源于一個問題，即資源壟斷。如果說改革開放之初的 “總病根”是權力（特別是集中于 “一把手”的權力）過分集中，而改革開放30多年后的中國的 “總病根”則是

一、我們究竟為何談論民主？

市場化積聚的龐大資源又被國家所壟斷，即政府壟斷資源。為此，我們必須就政府壟斷資源問題來尋求民主的解決之道。我們熟悉的民主形式即選舉顯然不能解決這個問題，這是早發達國家和發展中國家的經驗所顯示的，無需過多舉證。不僅如此，在很多轉型國家，已經私有化的資源又有可能由選舉民主產生的政府而重新國有化，比如普京治下的俄羅斯就出現這種情況。而且，協商民主和參與式民主顯然也不能解決政府壟斷資源這個 “總病根”。那么，除此之外，是否還有其他的民主之道能解決這個問題？這就需要對民主形式做進一步的分解和研討。

遺憾的是，盡管中國人追求民主已經有一百年以上的歷史，但中國人對民主的認識和一百年前的民主觀并沒有什么重大突破，甚至依然停留在先輩的遺產里，即主要停留在民主的價值層面。中國近代史的主線是在反對專制、腐敗和外強的斗爭中救亡圖存，從而有了孫中山提出的民有、民治、民享的民主共和國，人們相信一旦推翻了帝制、建立了民主制度，個性解放、國家富強和民族獨立都會實現。從近代早期的魏源、馮桂芬、鄭觀應，到19世紀、20世紀之交的嚴復、康有為、梁啟超、譚嗣同和孫中山，他們對“民主”的思想共識是：（1）民主就是中國之“民本”與 “民貴”理想的再現；（2）民主包括一些新的制度，如政黨、議會、憲法、分權、地方自治等；（3）民主是一個道德上完美的政治社會體系，民主不但可以解放個性，而且官民互動；不但達成團體內部的和諧，而且可以達成社會整體的和諧；（4）民主與科學相聯系，因而可以對世界形成完整而可靠的認識；（5）民主是歷史的潮流，必須順應，最終會實現；（6）民主理想與政治現實有所沖突，因此，實現民主是知識分子的使命感的體現，要用他們所掌握的正確的理論來改造世界。［1］（P367-368）

這是在救亡圖存的特定歷史環境中傳播進來的民主觀，即企圖以民主這個最高價值觀來挽救危亡中的中國。上述作為政治理想的民主觀依然激勵著今天中國的大批知識分子。與此相適應，既因為學術界對民主的研究不夠，也因為觀念傳播中的路徑依賴，官方宣傳 “社會主義的本質是民主”①根據對近代世界民主史的考察，民主是推動社會主義價值的一種重要工具，因此民主在本質上具有社會主義屬性；另一方面，作為一種意識形態或價值體系的社會主義的價值目標是多元的，除了民主以外，還有自由、平等和公正。因此，不能簡單地說什么 “社會主義的本質是民主”，這樣的話就把民主當做社會主義的最高價值甚至唯一目標，這是不符合社會主義的本質規定性的。參見楊光斌：《民主的社會主義之維》，載 《中國社會科學》，2009（4）。、“民主是共和國的生命”②共和制和民主制是兩種不同的政體形式，共和制包含民主的因素，但更多的是權力制衡和法治原則。在歷史上，建國設計者所涉及的共和制往往是為了限制大眾民主。，結果，在中國，除了極少數精英主義者或保守主義者，至少在口頭上并沒有幾個人拒絕民主。但是，若問中國應該走什么樣的民主道路或選擇什么樣的民主形式，分歧立刻出現了。根據 《環球時報》輿情中心2011年的調查，近80%的受訪者認為民主值得追求，當問及是否應該實行西方式民主時，只有20%的人接受，而近80%的人認為中國應該走自己的民主道路。那么，自己的民主道路是什么？一般人又說不清楚，因為在理論上對于民主的形式和民主道路沒有給出答案。

對此，中國的學術界負有一定的責任。學術界一直在推銷西方教科書上的民主概念如 “民主等于競爭性選舉”即多數決民主，而沒有從既有的政治理論中尋求更豐富的其他民主理論資源，以至于今天中國政治已經發生了結構性變化卻依然被西方認為處于 “非民主”甚至專制政治之列。事實上，在西方的憲政理論中，在多數決民主形式的背后，更重要的是作為多數決民主基礎的憲政民主。可見，在中國的語境中，民主的形式依然是一個值得深究的話題。

不僅民主的形式有待探討，民主與其他領域的關系更值得重視。這涉及民主的世界觀問題。民主是一種政治形態，而在當下的中國社會，政府壟斷資源這個 “總病根”告訴我們，政治和經濟是糾纏在一起的，即政治權力對經濟權力的宰制。這就意味著，不能就民主論民主，就政治論政治，不能只限定在政治的領域內談論什么民主形式好，應該實行什么樣的民主，而應該從政治經濟學或政治社會學的視野，看看我們的經濟改革所導致的社會問題的政治根源在哪里，以便對癥下藥，這樣的民主研究才更體現其本性即工具性價值。因此，我們到底為什么追求民主？或者說民主到底能解決什么問題？這是我們討論民主最重要的前提。在比較歷史和政治發展視角下探討不同的民主形式實現的先后順序，可以為中國的民主實踐及道路選擇提供借鑒。

二、民主政治的諸種形式及其“詞典式序列關系”

“民主政治”是籠統的說法。目前幾乎所有國家在憲法中都稱自己為 “民主國家”。但是，“民主國家”之間怎么會差別如此之大？有的 “民主國家”實際上比傳統的專制國家更加專制，而有的實行了西方的民主形式的國家卻屬于 “失敗國家”之列。因此，一個國家是不是擁有民主政治、尤其是不是擁有一個好的民主政治，需要區隔其所實行的具體的民主的形式。在這里，在一定程度上，形式決定了內容，或者說形式決定了本質。

我們熟悉的民主形式有選舉民主 （多數決民主）、協商民主和參與式民主。這些形式固然很重要，但為什么實行了這些形式的民主的國家依然會出現無效治理甚至國家失敗？美國著名的民主理論家英格爾哈特稱之為 “無效的民主”：多數決民主是一種最簡單的民主形式，“我們可以在幾乎任何地方建立選舉民主，但是如果民主不能扎根于使精英回應人民的基礎之中，選舉民主基本上沒有意義”［2］（P151）。它不但在治理意義上無效，還有可能導致國家的分裂和失敗。今天國際社會的一個流行觀念是所謂的 “民族國家”即單一民族基礎上的主權國家以及由此而產生的民族自決。既然如此，誰能阻撓民族自決呢？因為今天的民主公理是多數人的統治而又保護少數人的權利。這樣，在民主政治時代，選舉就成為一種分裂國家的形式或力量，冷戰后很多新興的所謂民族國家就是以全民公決的形式實現的。

但是，這似乎并不妨礙人們追求選舉民主。我們今天之所以推崇選舉民主，這既是因為選舉是一種最古老、最直接、最簡單的民主形式，也因為西方國家推銷的觀念就是選舉式民主。有趣的是，在這個概念出籠的時候，西方國家尤其是美國還沒有實行普選。也就是說，在普選實行之前，西方國家已經自認為是民主國家了，比如托克維爾的 《論美國的民主》所體現的。那么，選舉式民主之前的民主又是什么樣的呢？這里不專門論述人們已經耳熟能詳的民主形式即選舉式民主、協商民主和參與式民主，而是尋求這些民主形式之前就已經存在的民主形式。

（一）“立憲民主”究竟是何物？

應該說，中國人對 “立憲民主”或 “憲政民主”也不陌生，多數憲政史或憲政理論著作對此都有深入的論述。這里只簡單指出兩個問題：第一，立憲民主對應什么樣的民主？第二，立憲與民主相聯系，但立憲民主究竟為何物？

首先，立憲民主的對應物是多數決民主?；蛘哒f，對于西方憲政理論家而言，提到多數決民主，首先必須有立憲民主，只有多數決民主而無立憲民主只能是 “多數人暴政”，民主變成了非民主甚至專制，有了立憲民主的多數決民主才能稱為 “自由民主”?？梢哉J為，把保障自由的憲法說成是 “民主的”，這應該是一種高度智慧的歷史敘事，因為西方歷史上自由和民主具有根本的沖突。

在羅爾斯看來，政治分為憲法政治和日常政治，憲法政治即司法復審制度確保的是基本權利與自由，而日常政治實現的是多數決立法原則，多數決立法當然可能侵犯個人的基本權利和自由。為此，“關鍵是要在兩種民主觀念 （憲法民主和多數決民主）之間做出選擇”。一方面，“民主的憲法應確保某些基本的權利和自由不受日常政治 （與憲法政治相對）之立法多數決的影響”，另一方面，“即使那些支持司法復審制度的人也必須假定，在日常政治中，立法的多數決原則必須得到遵守”［3］（P4-5）。

我認為，羅爾斯是在 “詞典式序列”①所謂 “詞典式序列關系”是借用羅爾斯的 “詞典式序列”（loxical order）的比喻。詞典式序列的本意是指編輯詞典時的次序安排，即只有列舉完所有以A為首字母的單詞，才能考慮以B為首字母的單詞。羅爾斯在 《正義論》中，以 “詞典式序列”來分析“作為公平的正義”的兩個原則孰先孰后的問題?！霸~典式序列”要求我們在轉到第二個原則之前必須充分滿足第一個原則，同樣，在充分滿足第二個原則之后才可以考慮第三個原則，如此類推。一個原則要在那些先于它的原則或被充分滿足或不被采用之后才能被考慮，那些在序列中較早的原則相對于較后的原則來說具有毫無例外的絕對重要性。的意義上使用立憲民主和多數決民主的。用他自己的話說，“我傾向于接受司法復審制度”［4］（P4），但又不得不向多數決民主妥協。也就是說，憲法政治是第一位的，日常政治是第二位的，二者的次序不能顛倒。應該看到，薩托利雖然是 “熊彼特式民主”即 “選舉式民主”的理論集大成者，但前提還是確保自由和基本權利的立憲民主，其理論上的多數決民主只不過是對大眾民主政治的妥協和退讓。在這一點上，布坎南和羅爾斯一樣，都把 “立憲時刻”放在第一位。

那么，相對于多數決民主的立憲民主到底是何物？常識告訴我們，立憲民主就是憲政，或者說就是法治。無論是在柏拉圖還是在亞里士多德那里，法治都是一切政體的基礎，法治優于人治。到了近代，從洛克、孟德斯鳩到美國建國者如聯邦黨人，設計的政體都是以貴族為政治主體的憲政體制或法治政體，排斥的是大眾權利或民主政治。就是這樣一個明白無誤的概念，憲政或法治怎么與民主勾連在一起呢？把排斥大眾權利而確保精英權利和自由的憲政說成是所謂的 “憲政民主”，進而變成了一種民主的流行觀念，不能不說是冷戰中西方意識形態建構的成果。用薩托利的話說，第二次世界大戰后西方社會科學的所有努力就是如何使自由與民主相融合［5］（P390），即如何在理論上說得通。

明白了立憲民主其實就是憲政或法治，我們當然能夠接受立憲民主相對于其他民主的第一位的重要性，因為法治是一切政體的基礎。

（二）為什么分權就是民主？

西方學者把憲政稱為一種民主形式，我們更有理由把分權政治與民主聯系在一起，稱之為“分權民主”。這樣說不僅有政治理論上的資源支撐，還因為分權本身最符合民主的本義。

首先，民主的最基本的含義就是人民當家做主或者多數人統治。在現代國家，原始意義上的民主變成了代議制民主或代表制，要么由統治者作為 “代表”，要么由選舉產生的議員或官員作為 “代表”。無論誰是代表，都與原始意義上的民主相去甚遠。但是，分權卻可能找回原始意義上的民主，即讓 “人民”直接行使各種權利。這是因為，對于早發達國家而言，現代國家的形成就是權力集中化或中央化的過程，從而大大削弱既有的地方自治。為此，托克維爾指出，追求民主的大革命卻強化了中央集權而削減了地方自治。就此而言，中央對地方的分權難道不是重新找回 “人民”的過程？因此，中央對地方的分權其實就是一種民主化的過程。關于這一點，專門研究政治抗爭的查爾斯·梯利所說的 “爭取平等權、民族獨立和地方自治的運動都是民主化的一個組成部分”①參見梯利：《民主》，上海，上海世紀出版集團，2009。另外，梯利根據對法國600年民主化的政治發展史研究，把爭議性政治劃分為三種形式：（1）16世紀經常發生的 “競爭性抗議”，即占有差不多同等資源的群體為了爭奪同一資源而發生的沖突，比如村莊或家族之間為土地而發生的沖突；（2）17—18世紀的常態性反應性抗議，諸如抗稅、暴亂或搶糧風暴等現象，這是在資本主義市場力量上升時期農民和城市貧民為保衛被市場力量剝奪的資源的斗爭；（3）19—20世紀發生的 “主動性抗議”，其主體是工人階級，以積極的罷工形式來實現自己的權益。給我們以啟示。

對于中國這樣的后發國家而言，國家建設與早發達國家的次序不同，即早發達國家依次是社會 （自治）、經濟組織、政治權力集中化，而后發國家如中國則是在一盤散沙的基礎上先有政治權力的集中與統一，然后扶植大的經濟組織，再建構社會。也就是說，政治權力淹沒了一切，沒有經濟和社會，一切都政治化了。集中了一切權力并進而壟斷了一切資源的國家又需要大轉型，即培育自主的經濟組織和自主的社會組織。在這一大轉型過程中，中央要向地方分權以形成權力分享與共治的中央—地方關系，政府要向企業分權以形成好的市場經濟，國家向社會分權以形成好的公民社會。這樣，權力和資源集中化或中央化是現代國家建構的第一階段，而去中央化或去集權化的大轉型又成為國家建設的第二階段。后發國家的國家建設中的大轉型，無疑是民主化的一個部分，或者可以稱為 “民主的去集權化”或干脆稱為 “分權民主”。

其次，“分權民主”的理論資源。托克維爾在 《論美國的民主》中，所談論的民主顯然主要是平等、分權和地方自治，而不是選舉。事實上，在托克維爾看來，選舉勢必導致多數人立法所形成的侵害富人的多數暴政，盡管當時的美國還沒有實行普選。而托克維爾談論的平等、分權和地方自治，顯然是為了給集權化的法國尋求出路，呼吁法國向美國學習。他還列舉了大量的公共生活國家化的弊端以及民主化的地方自治的生動活潑的場景。

如果分權和地方自治就是民主，那么資源集中化或中央化的國家直接有違民主的基本原則，而公共權力的中央化是現代國家的一般特征，現代國家的另外一個重要特征則是權力的公共化即民主化，這兩個特征具有內在的張力。中央化實際上是集權化，而民主化又意味著分權化。沒有集權化，現代國家就建立不起來。但是，中央化的弊端是：且不說其行政成本以及部門利益所導致的官僚利益集團 （事實上是一種國家利益集團），中央化必然要求官僚化，而官僚化的泛濫必然導致國家與公民的疏離。在托克維爾看來，“行政集權只能使它治下的人民萎靡不振，因為它在不斷消磨人民的公民精神”，“它可能對一個人的轉瞬即逝的偉大頗有幫助，但卻無補于一個民族的持久繁榮”［6］（P97）。

更重要的是，現代國家是一個不斷強化權力的抽象性的過程，權力歸屬于任何個人、家族、特定團體都會受到越來越強大的質疑，即權力只能屬于最為抽象的人民，因而民主化是現代國家的必然訴求。抽象的人民不會直接掌控或行使權力，要么通過代議制下的代表來行使權力，要么通過分權化而使權力落在職能部門、團體或民眾所在的生活單位。

分權勢在必行。但是僅在中央政府各個組成部門之間的權力分割和制衡不足以對權力進行有效的制約，因為其中的一個部門必然具有最后發言權。為更好的制約權力并防止多數的專權暴政，托克維爾提出必須給予地方以一定的獨立自主權，即實行地方分權。對于地方分權，托克維爾在美國的鄉鎮自治中發現了解決問題的具體方案。美國鄉鎮的權力獨立而又強大，鄉鎮的權力范圍比較明確，在處理自身事務的過程中，任何政府都不得干預。鄉鎮制度的這個特征能使鄉鎮成為有效制約政府的強大力量。

就連建構了嚴密的選舉民主理論的薩托利也認為，分權是一種 “民主方法”。在他看來，自由民主國家也離不開專家治國——對國家進行計劃或規劃，而專家與民主是矛盾的，為此需要找到一種解決政治權力問題的 “民主方法”，這就是分權，用 “抗衡的權力來牽制權力”，“這些制衡的權力應當盡可能具有民主性質，應當把它們明確地交給由自愿的社團、真正參與式的團體組成的多元群體社會”［7］（P441）。在這種結構里，既可以保留民主的政治結構，又可以容納專家，從而解決民主計劃問題。他認為：“只要民主政體被理解為分權機制，我們就有了一個可以服從計劃要求的民主政體?！保?］（P444）

關于多數決民主與分權民主的關系，薩托利事實上主張的是 “詞典式序列”：分權不僅 “是解決政治權力問題的民主方法，它還是整個西方政治傳統絕對優先考慮的問題，因為整個西方傳統一直在不停地關注這一基本要求：權力非個人化，非個人的權力代替個人的權力，在職的個人恪盡職守”［9］（P441）。

總之，現代國家權力的去中央化不僅是地方自治，完整地說，是權力在中央政府、地方各級政府、社區以及其他公共組織中進行合理分配?！懊裰鬟€需要去中央化，特別是當民主作為政治原則，需要在諸多不同層次的生活領域之間形成時，民主權限就要在聯邦、各州以及社區組織之間進行分配?！保?0］（P228）

需要指出，作為民主的分權不是沒有限度的。比如，法律在任何國家都是國家的意志，法律權能不可無限分割，相反，它是 “民主的去中央化”的基礎或前提，否則 “去中央化”就變成了叢林亂象。不僅如此，民族自治也是在憲法的統一主權國家前提下的自治，而不是所謂的一族一國意義上的 “民族國家”?？梢?，法治不但是選舉民主的基礎和前提，也是分權式民主的基礎和前提。

（三）民主形式之間的 “詞典式序列關系”

西方民主理論家對于民主轉型中的成敗進行了大量研究，比如就政治與經濟關系而言的發展主義或新發展主義研究，強調經濟發展與民主政治的必然聯系；文化主義者強調民主的政治文化（阿爾蒙德的公民文化、普特南的社會資本以及英格爾哈特的公民表達權）的重要性；還有關于議會制與總統制的爭論，等等。

我認為，在這個問題上，西方既有的研究存在重大缺陷，比如經濟發展水平與民主的關系不如體現在社會結構與民主中的關系，而社會結構其實是一種階級和階層關系。在城鄉二元化的社會結構中，總體經濟發展水平再高，民主政治也難以鞏固。再比如，民主轉型研究沒有看到，作為政治結構的民主不但與經濟結構、文化結構有直接關系，民主政治結構的子系統即不同形式的民主也決定著民主政治的成敗，如英格爾哈特所說，選舉民主是一種最容易實現的民主形式，但最終卻是 “無效的民主”。這一點和經濟結構的內在關系很相似：20世紀90年代葉利欽推動的休克療法式市場化轉型所以失敗，就在于其銀行系統、土地系統以及交易系統等都還是傳統的體制，新自由主義的三化即自由化、市場化和穩定化最終失敗，形成了 “無效的市場經濟”。

如何實現 “有效的民主”？這里涉及的變量很多，但是以前總是被忽視的民主諸種形式的關系其實是不可忽視的。立憲民主、分權民主、選舉民主、協商民主、參與民主之間到底是什么樣的關系？我們無需在 “無知之幕”中去假設，因為人類已經從正反兩方面提供了大量的經驗。

借用羅爾斯的兩大原則的 “詞典式序列”之說，民主諸種形式之間實際上是 “詞典式序列關系”，即先后順序或位置不能顛倒，否則必然是“無效的民主”。按理想類型，五種民主形式可以歸類為三大順位原則。

第一順位民主：立憲民主或法治民主。立憲民主其實就是憲政或法治，而法治旨在保障人的基本權利與自由。這是西方憲政理論中的法治。而鑒于現代國家轉型帶來的結構性解體即國家的解體，法治不僅保障個人權益，還應該保障國家主權，否則原始意義上的民主含義就可以肢解現代國家。法治民主是憲政秩序或制度性秩序的民主，上保證國家主權，下保障個人基本權利和自由，任何形式的民主只能在特定秩序內發生。

法治由法律體系和法律文化構成，如果有完備的法律體系而沒有規則意識的法律文化，法律體系也就形同虛設。在泰國，最高法院可以濫用法律來判決一個在電視上主持美食節目的總理“違法”，因為他主持節目而接受了象征性或榮譽性報酬。這顯然不是法治，而是人治。但是，法律文化具有傳承性，不能因為文化中沒有規則意識而否定法治的第一順位的重要性。一切以法律為準繩的法律文化需要慢慢養成，但法治的制度性框架則可以在 “立憲時刻”確立，即確立合理憲法的最高權威并圍繞憲法而建立權力結構。

第二順位民主：分權民主。一般而言，現代國家建構就是權力中央化的過程。在中央化過程中，大致可以分為三類：第一類是英國美國式的保持傳統的地方自治的弱中央化；第二類是法國德國式的削弱地方自治的中度中央化；第三類則是徹底鏟除地方自治的強中央化。也就是說，除了英美式的弱中央化，幾乎所有后來國家都需要集權后再分權。

分權式民主包括中央向地方分權以讓各級地方政府獲得更多的自主權甚至自治、政府向企業分權以形成多元化產權的市場經濟、國家向社會分權以形成多中心治理。因此，如果說法治民主是保障基礎秩序的民主，而分權式民主則是制度合理化的民主。

在沒有分權化民主的地方，即國家在形式和實質上壟斷所有資源的地方，選舉民主充其量是民眾發泄的渠道，“選舉的民主政體”和 “非選舉的非民主政體”在政治過程中可能并沒有什么實質區別，依然是集權式統治或一元化治理。不僅如此，在有分權的地方，在政治過程意義上，“非選舉的非民主政體”甚至比 “選舉的民主政體”有更多的民主，只不過人們因為沉溺于選舉民主而沒有體認到分權就是一種民主。

分權是有底線的。分權主要是指行政權力的下放，司法權力只能是國家性的，國家主權更不能在地方自治式的分權中被消解。托克維爾觀察到，美國的政治事務是地方性的，注重地方自治，但法律和司法權限是國家性的；各州乃至鄉鎮自治而不侵害國家的統一性，根本就在于司法權的國家性。由此再次顯示了立憲民主的第一順位原則。

第三順位民主：選舉民主及協商民主、參與民主。大多數人既不反對法治民主和分權式民主，也不反對協商民主和參與民主，民主的鼓吹者和警惕者的分歧就在于選舉民主。鼓吹者主要是基于古典的人民主權理念以及選舉民主的普世化，而警惕者則是基于歷史的教訓。確實，普選是從幾個少數國家日益遍及絕大多數國家的民主制度，僅此一點，抗拒選舉民主就似乎失去了道德上的優勢。另一方面，對于一個尚未大規模推行競爭性選舉的國家，尤其是多民族構成的巨大規模國家而言，對未來的不確定性以及基于歷史經驗的擔憂同樣是可以理解的，何況對不確定未來的擔憂有著大量的歷史經驗為基礎。選舉民主的鼓吹者指責警惕者總是舉希特勒的事例，其實這并不極端，最極端的是導致國家解體，而一般性的結果則是 “多數人暴政”下的平庸政治。也就是說，我們不得不面對選舉民主帶來的三種可能性后果：

第一，就是托克維爾早就說過的多數決所導致的 “多數人暴政” （階級立法）和庸人政治。如此并不是不可以接受，因為大眾民主相對于貴族政治和精英民主，就是以平庸和多數人意志為主要特征，既然我們回不到過去，那么我們只能接受。也就是說，表現為 “階級立法”的多數人暴政和庸人政治是時代的必然，我們雖不滿意，卻沒有選擇的余地。

第二，選舉民主導致的非民主甚至專制。由普選產生的希特勒式的人物已經不是一次兩次了，而是在反復重演著。①在美國人看來，無論是普京還是內賈德以及查韋斯，都是選舉產生的 “獨裁者”。魏瑪共和國是人類歷史上一次大冒險，結果以大失敗告終。靠選舉進入國會的后來任納粹宣傳部長的戈培爾早在1928年就對民主有過血淋淋的嘲諷： “我們進入帝國議會，就是要用民主的武器來武裝自己，我們成為帝國議會的議員，是為了借用魏瑪精神的支撐來摧毀魏瑪精神。民主是如此的愚蠢，為我們這些游手好閑之人提供了免費車票和飲食，但這都是民主自己的問題。我們并不用為此費心。我們利用任何合法資源，對現狀發起革命都是正當的……我們要求證明、投入和努力！這些聲音只是我們的工具……我們要用堅定的腳步踏踩議會的地板，將人民大眾的革命意愿帶入議會……我們來此不是作為友人，也不是作為中立者，而是作為敵人。我們進入議會就像狼進入羊群?！保?1］（P291）魏瑪共和國的失敗意味著，在一個缺乏保障個人自由和基本權利的法治國度里，普選可能導致多數人暴政，而暴政直接導致獨裁和對個人權利的大規模侵犯。因而，沒有法治的選舉民主其實就是民主的反面。

第三，選舉民主與國家失敗。民主曾對民族國家的形成起過重要的作用，比如德意志民族國家的形成就受到法國大革命的直接影響，后來很多國家的民族解放運動以及冷戰后的民族獨立運動的復興也是民主運動的產物。所有這些，都與前述的 “民族國家”理論有關。對于一個多民族國家而言，“民族國家”成為內政外交上的雙刃劍。對外，要支持所謂的民族自決和民族獨立基礎上的民族國家；對內，對 “民族國家”的片面理解變成一個巨大的破壞性力量。200年來的民族國家的歷史證明，選舉民主既是民族自決的一種最直接的形式，也是最有力的動員方式。在西方的 “民主和平論者”看來，民主國家無戰爭，但是向民主國家過渡中則最有可能發生戰爭，原因就在于民族分裂分子在普選中動員民族主義進而爆發民族國家之間的戰爭或種族沖突。

因此，對于一個多民族的國家而言，選舉民主的前提是 “國家認同”，即各民族都認同憲法確認的統一的最高主權；沒有這個根本性的認同，多數決民主中的 “保護少數人的權利”就會演變成分裂國家的權利。基本上，西方世界的普選制度發生的前提都是國家認同，多數決民主不會變成一個分裂國家的力量。但是，今天，對外推廣民主的西方國家看重的恰恰是選舉的肢解性功能，盡管也沒有必要否認其對民主價值的信仰。

另外，選舉民主一開始就定位在如何產生政治家的過程，即主要是回答 “代議制民主”，而不能被用于決策過程。在熊彼特、薩托利等自由主義民主者那里，大眾就是勒龐筆下的 “烏合之眾”，最多可以選舉，不能參與決策。但是，時代變了，很多制度性挑戰也出現了，比如與代議制平行的非政府組織的 “有機治理”、互聯網參與，這些都是與代議制民主一樣重要的民主形式。為此，在吉登斯看來，西方國家也需要一個再民主化過程，需要 “對話民主”即解決決策過程中民眾參與問題。［12］（P87）但是，任何領域和任何形式的政治參與，說到底都是利益分配問題，強勢參與者都是那些組織得很好的利益集團，而不是分散的、無組織的選民或 “人民”。因此，參與的前提是合理的制度安排，否則政治參與就變成了強勢利益集團對弱勢利益群體的合法性掠奪。也就是說，參與式民主的前提是法治民主，尤其是分權式民主，即中央向各級地方政府分權、政府向市場而不是簡單地向企業分權；即使向市場分權，也需要遏制市場的力量，因為即使在所謂 “好的市場國家”，資本都是最有組織最有能力的利益集團，資本集團不但可以掠奪社會，也可能掠奪國家。

至此，我們可以總結出，民主形式之間的關系是詞典性關系，不能顛倒的詞典式次序依次是“法治民主—分權民主—選舉民主”。法治民主不但保障個人權利和自由，也保障國家主權，因而是一種基本政治秩序的民主；分權民主則是為了實現民主初衷而去中央化的一種使制度安排更加合理化的民主，但分權不是無度的，既不能形成無政府主義式的分權，也不能在分權的旗幟下分裂國家；選舉民主至少是一種在形式上保障大眾平等權利的民主，但是 “大眾”既可能用選舉來擁護非民主政體，也可能通過選舉而分裂國家。

這些關系恰恰說明，第一順位民主是法治民主，這是一切民主形式的最大公約數。借用馬克思的 “經濟基礎”和 “上層建筑”的比喻，法治民主和分權民主可以并稱為 “基礎性民主”，是好的民主政治的最重要的基礎；而選舉民主、協商民主 （對話民主）和參與民主則是 “上層性民主”，是民主的表面化形式。一個國家可能實行各種形式的 “上層性民主”，但是沒有 “基礎性民主”，“上層性民主”就可能演變為 “無效的民主”，進而導致國家的無效治理甚至國家失敗。

“基礎性民主”和 “上層性民主”的關系并不是單純的理論抽象或哲學知識，而是各種歷史邏輯和現實政治邏輯的經驗化知識。在理想類型意義上的歷史敘事，西方成功國家的經驗就是：民主形式的實現秩序就是最好的歷史邏輯，即先有 “基礎性民主”后有 “上層性民主”，但是它們似乎忘記了自己的國家建設的歷史，對外推廣的總是一套沒有 “基礎”的 “上層性民主”，結果很多國家因此陷于泥淖而難以自拔。①關于英國、法國、美國的民主順序的分析，參見楊光斌：《早發達國家政治發展次序問題》，載 《學海》，2012（2）。

就是早發達國家，也有因先有 “上層性民主”而使政治社會長期處于動蕩之中的國家?！段含攽椃ā肥堑聡鴳饠『筮M行的西方文明史上一次大膽試驗和冒險，它的成功要取決于政治共識前提下的多數原則、法治原則和福利國家的實現，但是，這些條件都不具備。［13］（P236-237）由民主選舉而導致的獨裁政體有一個根本性原因：法治的缺失。德國人對此在理論上的認識最為深刻：“根據法治民主的憲法原則建構起的政治體系，與立基于極端民主的政治體系，是具有不同構造的國家形態。與極端民主模式不同，在法治國中，整體政治程序被制度化；而在極端民主模式下，國家決定常常被那些操控的多數公民直接作出。”［14］（P360）

今天，很多轉型國家在既沒有法治保障更沒有地方自治的基礎上搞起了多數決民主即選舉民主，其實就是德國人所說的 “極端民主模式”。有的選舉民主導致國家分裂 （如前蘇聯等國家），有的加劇了宗教沖突 （如戰后的伊拉克和阿富汗），有的加深了城鄉二元對立 （如泰國和印度）。面對如此亂象，渴求選舉民主的民眾轉而又支持強權領袖。至少在西方人看來，選舉產生希特勒式的人物并不是極端的案例。這是西方人對自己一直信奉的二分法民主觀的否定：競爭性選舉成為劃分民主與非民主的唯一標準。［15］看來，競爭性選舉固然是民主的一種重要形式，但是西方國家所以如此推銷競爭性選舉，更重要的是實行意識形態戰爭的需要；而當競爭性選舉產生一個又一個 “獨裁者”的時候，他們又在自己建構的民主理論中糾結不堪了。其實，道理很簡單，沒有基礎性民主的選舉民主就會變成 “極端民主模式”。由此我們不得不想到聯邦黨人的洞見：靠選舉產生的幾百個議員同樣可以像一個皇帝一樣暴政，為此必須實行權力制衡和分權，不但中央層面的權力要相互制衡，更重要的是實行中央-地方關系中的分權和地方自治。

三、中國的民主實踐與民主選擇

由于對民主理論和民主經驗的認識上的限制，一些聲稱要民主的人沒有意識到中國的民主化進程早已開啟，所要的只不過是競爭性選舉，而不管競爭性選舉的后果；一些反對民主的人事實上也并不了解中國政治中的民主化成就到底在哪里，所反對的也只不過是競爭性選舉，而無視競爭性選舉的普遍意義，不知道如何補救競爭性選舉帶來的負面作用而盲目反對競爭性選舉。提出 “詞典式關系”的民主理論并以比較歷史來檢驗這個理論，就是為了解決中國未來的民主問題。

第一，中國有沒有民主政治？這是一個前提性問題。在我看來，中國不僅已經進入民主化時代和處于民主進程之中，有的民主形式甚至出現“爆炸”現象，比如參與式民主。與國外的網絡參與相比，中國的網民更積極，同時也可能更非理性化甚至非法化；與國外的基層政治相比，在中國作為一種抗爭政治的 “上訪政治”更普遍，很多地方出現了以 “上訪”為職業的 “上訪專業戶”；與國外相比，中國街頭政治發生的頻率更高而且往往以 “把事情鬧大”為取向。所有這些參與形式，誰能否定這也是民主政治？在西方的民主化進程中，各種形式的抗爭起著重要作用。因此，目前各種形式的抗爭其實就是民主化進程的一部分。

因為中國的基礎性民主和間接民主制度不發達，直接民主就成了常態，而且直接民主往往以非制度性參與 “把事情鬧大”的形式表現出來，由此要求 “維穩”。在過去若干年里，一些地方“維穩”的手段是金錢收買即收買 “上訪專業戶”和用錢平息 “群體性事件”，而不是以法治的辦法去 “維穩”。對此，在管理上，地方政府叫苦不迭，因為除了收買沒有他策，他們害怕被 “上訪專業戶”上告。在理論和文化上，有識之士憂心忡忡——靠金錢而不是法治的辦法 “維穩”，不但帶來極高的行政成本，更嚴重的是縱容人們不守法。

為此，我們呼喚法治。法治有三層含義：法律文化意義上的規則意識即規則最大、法律現實意義上的 “依法治國”、保障法律文化和 “依法治國”的法治體系。沒有完備的法治體系，既不可能養成和維護人們的規則意識，也不可能落實“依法治國”，再完備的法律體系也難以得到執行。在中國，構成法治體系的制度是 “一個中心，兩個基本點”，即以人民代表大會制度為中心、司法制度和行政制度為兩個基本點，我稱之為 “以人民代表大會為平臺的法治民主”。“法治民主”不但是公民的行為基礎，也是塑造 “有限政府”的制度條件。對此筆者已有專著論述。［16］

國外很多研究中國政治的專家持法治優先于民主的觀點，比如牛津大學社會法律研究中心裴文睿 （Randall Reerenboom）認為，鑒于第三波民主化的失敗和衰退，中國應該汲取教訓，繼續堅持 “東亞模式”，推遲民主化進程，優先進行法治建設，直到國家變得更加富有和穩定。［17］斯坦福大學教授魏昂德 （Andrew Walder）和普林斯頓大學教授白霖 （Lynn White）所講的行政改革和功能性分權，事實上也與法治有著密切關系。

第二，如何排解社會的暴戾之氣？比較歷史告訴我們，有了競爭性選舉并不能排除 “非民主”；而中國的現實告訴我們，有了如此多元的參與渠道，公民依然很不滿。說嚴重點，上層性民主是表面化民主，其民主的象征意義大于民主的實際意義。為此，必須尋求基礎性民主的解決之道。民眾不滿的重要根源在于政府資源壟斷而導致社會結構的利益集團化和社會不公正。對于這個 “總病根”，民主的藥方就是 “分權民主”。

沒有權力制約和地方自治而形成的力量均衡，不但西方國家的民主政治會嚴重受挫，中國的憲政歷程也證實了這一點。著名學者楊奎松根據憲政歷史總結道：“民主共和政治形成的要件首在分權，而分權的前提是要存在力量均勢和相互制衡的條件與需求?！保?8］這種對民主歷史的規律性總結，同樣也適用于現實和未來的中國。

中國是以分權為起點而開啟經濟體制改革的。中國的 “總病根”也迫切要求進一步功能性分權。有時局外人的觀察值得重視。魏昂德教授指出，當美國19世紀末大規模地反腐敗的時候，人們并沒有說這是因為民主政治的原因，因為這是行政體制和法制的范疇，為何今天的中國把這些問題都歸結于民主 （選舉）問題？白霖教授說，事實上，即使在西方國家，很多領域也不是民主 （選舉）制度，大多數公司、學校、教會和其他的政治網絡都是不民主的；他堅持認為中國的功能性分權應該優先于選舉民主，反對輕率的選舉民主，除非 “在重要的選舉來臨之前產生了嚴肅的功能性分權”。白霖教授主張首先在中國做好橫向的功能性分權，即政府部門之間合理的職能劃分。功能性分權是現代政體的應有之義。外交、司法、檢察、學校、軍隊、銀行和企業各領域，的確需要不同種類的知識和精英人才。但是，中國政府的職能性分權還很不夠，比如擁有交叉管轄權的不同機構追求更多資源，并互相隱瞞信息。這些見解都值得借鑒。畢竟，在比較政治的意義上，他們對自己國家政治發展道路的理解更為深刻，對民主與法治、政治與行政的認識更具歷史性。

如果說當下中國民主的出路在于分權，那么如何分權？思想界討論得很多了，筆者也有一些專門研究。①參見楊光斌：《中國政治發展的戰略選擇》，北京，中國人民大學出版社，2011；楊光斌：《中國的分權化改革》，載楊光斌、寇健文主編：《中國政治變革中的觀念與利益》，北京，中國人民大學出版社，2011。其實，我們有現存的經驗性路線圖：政府體制—政治與市場—社會管理，即實行大部門制并轉變政府的計劃性和部門主義的職能，改革因權力壟斷而形成的資源和市場壟斷，在此基礎上培育多元化的、自治的社會管理體制。沒有政府體制和權力壟斷資源體制的改革，社會管理的創新就困難重重。新型的社會管理是行政改革的自然結果。從中國過去30多年改革開放的歷史看，在某種意義上，新型的社會管理體制不是人為 “制造”的，而是自然 “發生”的。

要改變權力與資本的結盟而形成的權力對資源的壟斷狀況，必然遇到來自利益集團的阻力。但是，今天的這些阻力并沒有鄧小平當初面對的所有領域的計劃經濟的阻力那么大，鄧小平領導著人們依然能 “突圍”成功。今天的阻力也沒有20世紀90年代開放互聯網、建立分稅制、改革銀行體制、軍隊與商業脫鉤、加入WTO時遇到的阻力大，這些已經是中國發展的 “制度紅利”。我相信，不同于有可能牽制經濟發展的 “選舉民主”，“分權民主”將為中國進一步發展帶來 “制度紅利”。

以分權為起點的改革基本上解決了中國老百姓的經濟權利，目前中國政府重點解決的是以社會保障為中心的社會權利。［19］加大社會保障的社會權利的解決之道是國家自上而下的單向行為，我認為還有自下而上的路徑，即通過分權民主而保障經濟權利，并通過增量的經濟權利而促進百姓的社會權利。換句話說，當大多數老百姓的經濟權利更有保障時，就減輕了對國家提供的社會保障的依賴。因此，分權不僅刺激了經濟權利，還有利于社會權利。更重要的是，分權本身就是一種基礎性民主權利。看來，在公民的所有類型的權利中，分權民主成為問題的焦點，因而也是出路——分權能夠同時推進經濟權利、社會權利和政治權利，而且能保障穩定的政治社會秩序。

本文是關于中國政治發展道路的現實問題研究，對于學者而言，這樣的研究在實踐上到底有多大的價值并不是學者自己能把握的，但是學者能把握的是這種現實政治研究的理論蘊含?；诩扔械母拍疃纬傻挠^念嚴重地束縛著我們對現實問題的認知能力和判斷力，從而把我們已經在做的并帶來結構性變化的政治依然斷定為 “非民主”，原因就在于我們所習以為常的并當做常識的理論本身就有問題，至少在中國被認識得不全面。因此，需要花大力氣去研究那些最基礎的概念和理論。

中國今天的國際政治地位，尤其是轉型社會的處境，呼喚學術界注重比較政治研究。比較政治研究的落后表現在，在國家建設和道路選擇上，我們并不清楚別的國家到底是怎么走過來的，總是期望國家盡早變成 “模范國家”，為此總是沉溺于美好的終端性的 “模式”而不問人家的曲折漫長甚至是同樣殘酷的政治發展 “過程”，忽視 “過程”而直奔 “模式”的政治選擇必然會將國家引向歧途。在理論研究上，比較政治研究的匱乏，使我們不問理論和概念的經驗基礎是什么，在理論和觀念上將錯就錯，同樣會誤入歧途。

［1］黃克武：《近代中國轉型時期的民主觀念》，載王汎森等：《中國近代思想史的轉型時代》，臺北：聯經出版公司，2007。

［2］英格爾哈特：《現代化與民主》，載伊諾澤姆采夫主編：《民主與現代化：有關21世紀挑戰的爭論》，北京，中央編譯出版社，2011。

［3］［4］羅爾斯：《政治哲學史講義》，北京，中國社會科學出版社，2011。

［5］［7］［8］［9］薩托利：《民主新論》，北京，東方出版社，1993。

［6］托克維爾：《論美國的民主》，北京，商務印書館，1988。

［10］［11］［14］齊佩利烏斯：《德國國家學》，北京，法律出版社，2011。

［12］吉登斯：《超越左與右：激進政治的未來》，北京，社會科學文獻出版社，2009。

［13］李工真：《德意志道路：現代化進程研究》，武漢，武漢大學出版社，2005。

［15］楊光斌：《政體理論的回歸與超越：建構一種超越左右的民主觀》，載 《中國人民大學學報》，2011（4）。

［16］［19］楊光斌：《中國政治發展的戰略選擇》，北京，中國人民大學出版社，2011。

［17］裴文睿：《法治與民主：中國從亞洲吸取的經驗和教訓》，載 《國外理論動態》，2010（8）。

［18］楊奎松：《中國為什么不易實行民主？》，“中國改革網”，http：／／www.chinareform.net／show.php？id＝6169。