淺議煙葉基礎設施建設中的問題及對策

(1 湖南農業大學農學院，長沙 410128； 2 遵義市煙草公司遵義縣分公司，貴州遵義 563100)

2012-08-26

唐 亮(1986—)，男，貴州遵義人， 碩士研究生，Email: 250398115@qq.com。

淺議煙葉基礎設施建設中的問題及對策

唐亮1，2

(1 湖南農業大學農學院，長沙 410128； 2 遵義市煙草公司遵義縣分公司，貴州遵義 563100)

針對煙葉生產基礎設施建設中存在的問題，如補貼標準不高、設計質量偏低、審批時限過長、項目監管不細、工程管護滯后等，提出了一些措施和建議。

煙葉；基礎設施；建設；管理

煙葉生產基礎設施建設(以下稱煙基建設)是現代煙草農業的重要組成部分，是保障煙葉生產可持續穩定發展的物質基礎。近年來煙基工程建設從工程技術規范和質量正在逐年提高，但在一些重點環節依然存在不少問題，在一定上程度影響著煙基建設工作的順利和有效推進。

1 當前煙基建設存在的主要問題

1.1 審批時限過長，補貼標準偏低

目前，煙基建設項目審批一般在3～4月進行計劃批復，5月份之后才下達。煙基建設季節性較強，一般冬春是最佳施工季節，而項目建設周期較長，即使工程當年建完，也很難做到結算、審計工作當年完成，從而導致預算跨年，不符合當前的財務制度。

從2005年至今，煙水工程補貼資金按照12 000元/hm2標準進行，煙路不超過4 500元/hm2，其中：主干砂石路不超過150 000元/km，分支砂石路不超過100 000元/km進行補貼[1]。但是隨著煙基建設的推進和市場價格的上漲，條件相對較好的平壩、山區建設快接近尾聲，今后的建設方向是基礎條件差的山區、半山區，而山區、半山區是真正煙葉生產潛力較大的地區。與壩區相比，山區項目建設施工條件較差，點多、面廣，各種建材運輸遠，二次轉運多，施工難度大，加之各種材料和人工單價不斷上漲，增加了建設成本，一直維持的定額補貼標準明顯偏低，致使質量難以保證。

1.2 設計質量偏低，項目變更較多

項目規劃設計的規范性、合理性、科學性是項目順利實施的前提，也是項目長期發揮效益的保障。一些項目仍存在規劃不到位現象，體現在對“規劃設計煙草為主”的要求貫徹不徹底；一些項目的規劃理念落后，還存在項目布局“零、散、亂”和脫離煙區、脫離水源、脫離實際等現象；在項目設計階段，一些煙水項目實施方案不按煙水工程編制的大綱進行，設計人員對項目的現場勘探不深入、不細致，閉門造車，從而導致項目變更較多，投資難以控制。一些地方選擇的設計單位和設計人員存在濫竽充數現象，一些人員甚至不具備煙基工程的設計能力和資質，致使部分項目設計質量水平偏低，帶來后續一系列的問題[2]。

1.3 隊伍素質不高，監管不細

工程隊伍素質不高，一方面體現在煙草基礎設施建設中標單位資質存在施工隊伍組織不到位，項目經理管理水平不高，施工技術人員素質不高的現象，以上種種導致工程返工，延誤了工期，增加了預算投資，監理履責較差，工程簽證不實。另一方面，監理單位派出的駐點人員有限，且素質高低不等，無法有效監控工程的實時進度和質量；不在工程現場時有發生，簽證資料的及時性、準確性、真實性有待考證。

此外，基礎設施建設高強度的工作節奏導致一些基層管理人員產生了嚴重的消極厭倦思想，造成項目實施中監管不力，對群工矛盾、工程占地、地材取用等方面協調力度削弱；基層對管理制度理解不夠深入，執行不夠到位，主要體現在各縣級單位對項目的督促檢查力度不夠，痕跡資料留存不規范，記錄不完整，上報數據不及時，精確度不高[3]。

1.4 資料歸檔缺漏，工程管護滯后

資料管理不規范，歸檔缺漏，主要表現在：檔案資料收集不及時，程序資料缺失、簽章不規范，歸檔不齊全、不完整，特別是隱蔽工程驗收資料，施工方、監理方、建設單位、設計單位各方人員存在簽字不齊全，甚至出現資料后補現象；項目資料的內在邏輯關系矛盾，編排裝訂凌亂等。

除檔案資料管理存在缺失，相關單位對工程管護也嚴重滯后。按照資產移交協議，對于在煙農田形成的煙水及煙路工程，工程建設完工后，管護工作轉交當地村委會或者村民小組。但現實是，當地村委會或者村民小組即無資金來源，也未制定切實可行的管護措施，沒有配備專人管理，無力對工程進行多方位維修保養，致使部分工程使用效益低下，減少了基礎設施的使用年限[4]。

2 措施及建議

2.1 完善行業相關配套政策

提前項目審批時間，盡量在當年12月底到次年1月初下達來年的計劃、預算，在上半年把工程建完，實現“當年投入、當年使用、當年見效”，下半年集中精力做好審計、驗收和結算工作。此外，建議提高煙水工程補貼標準到20 000元/hm2左右，煙路按照主干砂石路面250 000～300 000元/km、分支砂石路200 000～250 000元/km進行補貼，其余設施也相應提高一定的補貼標準，這樣有利于煙基工程的有效推進，保證工程質量。

2.2 加大圖紙審查和現場工程量核實

項目規劃應放在首位，與現代煙草農業基地單元的推進結合，相關人員應深入項目實地，進行現場勘測，待規劃方案評審同意后，再進入設計階段，應按照“規劃上報、立項審批、委托設計”的程序開展。必須切實解決項目設計深度不夠的問題，項目實施方案要符合編制大綱及相關要求，要適應新的形勢、新的要求，設計理念一定要先進，設計圖紙和現場工程量的會審力度一定要大，運行管護辦法也應納入實施方案，確保項目建設一處，發揮效益一處[5]。

2.3 強化監管，提升工程質量

在項目施工過程中，應嚴格執行“監理、審計、行業、煙農、政府”五方監管機制。監理單位應按照“質量、進度、投資、安全”四控制要求履行監理職責；審計單位應嚴格開展“事前、中、后審計”，參與隱蔽工程的驗收，核定工程量，監督資金撥付，做到同步監管；縣級煙建辦對施工過程全面監管，實行項目掛包責任制，管理人員“一對一”掛靠到每一個工程上，蹲點幫扶、現場監督，并建立責任追究制度；項目區受益煙農代表積極參與，全程監督；質量監督部門對關鍵工序和重要工程進行重點監督，市、縣兩級煙葉基礎設施建設辦公室作為政府實施監管的代表，要成立督查組，不定期檢查督導，督促各方切實履職。

2.4 明確責任，加強監督和考核

應根據項目工期制定并下發工作考核辦法，各地應出臺相應措施，明確責任；對不能按時完成建設目標任務，以及在建設管理中出現嚴重違規、違紀問題的，嚴格獎懲并按上級有關規定實行行業問責。加大對現場施工、監理、駐點等人員的監督和考核，嚴格按照相應的辦法進行考核，打分評價，對不合格的單位采用淘汰制，并列入黑名單，在以后的工程中不得參與投標，如對企業造成嚴重經濟損失的應嚴格按合同規定執行，以保障行業的權益[6]。

2.5 強化培訓，提升水平

隨著煙基建設要求的提高和步伐的加快，在新形勢下，對煙基工作人員也有了新的要求。為了能適應和勝任工作，必須不斷加強交流學習，通過觀摩、借鑒、調研、培訓的方式，全面提升工作人員的辦事能力和綜合素質；及時學習、領會、貫徹并落實好上級文件精神，主動積極地參與各種業務知識和綜合能力拓展培訓，不斷增強工作能力。

2.6 規范流程，統一標準

開展煙基建設工作以來，檔案資料的管理仍是薄弱環節，阻礙著遵義煙基建設整體工作水平的提高。從2011年度起，遵義市就基于“煙葉基礎設施建設和管理系統研究與應用”信息化管理平臺，科學梳理工作流程，針對項目檔案特點，結合《基本煙田水利設施建設工程質量評定與驗收規程》、基礎設施檔案管理辦法及有關規定，編制了遵義市煙葉生產基礎設施建設項目“管理資料”、“綜合資料”、“竣工資料”模板。從2012年起，遵義市所有縣(市)的項目資料實現視覺識別、管理流程、入檔內容“三個統一”，真正做到檔案模塊化、規范化、統一化管理。

2.7 強化管護，創新模式

按照“誰所有、誰負責、誰受益、誰負擔”的原則，根據不同的煙葉生產基礎設施項目，采取不同的管護模式。

首先，“以水養水”管護模式，即對產權屬于村委會、村民小組集體所有的煙水、煙路工程，按農村“一事一議”的做法，組建用水戶協會，制訂用水戶協會章程，按受益面積收取一定的水費，作為項目管護經費，實現“以水養水”；其次，收取一定服務費用的管護模式，即對產權由集體或專業化合作組織所有的密集烤房、育苗大棚和煙草農用機械，經營權外包以后，在煙草企業的監督下制定合理的收費標準，由專業合作社通過盈利提取一定的管護經費進行管護；再次，受益主體自行管護模式，即對產權屬于受益農戶、受益村組的水池、烤房和煙草農用機械等項目，由受益主體自行管護，管護費用由受益主體承擔[7，8]。

[1] 肖衛華.煙葉生產基礎設施建設過程中有關問題的探[J].經濟研究導刊,2010,(12):169-170.

[2] 裴 鈞,趙云波.加強“三基”建設夯實行業基礎[J].河南省煙草學會,2006,(7):248-251.

[3] 陳新聯,陽關云.一項利在千秋的惠農工程—湖南煙區基礎設施建設紀實[J].湖南煙草,2006,(3):9-16.

[4] 蔡曉華.堅持不懈抓好煙葉基礎設施建設[N].涼山日報,2005-5-10(12).

[5] 李萬遠.加強煙葉基礎設施建設 推動現代煙草農業轉變[N].大理日報,2008-10-22(10).

[6] 柏俊林.進一步加快煙葉生產基礎設施建設步伐[N].永州日報,2006-11-9(04).

[7] 王金星,馬長恩.創新基礎設施建設環境打造“惠民工程”[J].河南省煙草學會,2006,(7):202-204.

[8] 龍建平.煙基建設把好五關[J].湖南煙草,2007,(5):56-57.

S572；F303.1

C

1001-5280(2012)07-0117-03

10.3969/j.issn.1001-5280.2012.07.34

責任編輯：黃燕妮