政府投資項目代建人質量自控及監管機制研究

烏云娜，黃勇，張碩，張艷

（華北電力大學經濟與管理學院，北京，102206）

一、引言

2004年7月，《國務院關于政府投資體制改革的決定》提出加快對政府投資公益項目建設實行代建制。2010年4月，國務院通過《關于2010年深化經濟體制改革重點工作的意見》，明確要出臺《政府投資條例》，制定中央政府投資項目決策責任追究指導意見和代建制管理辦法。代建制作為政府投資工程重要建設管理模式的應用將逐漸納入法制化軌道。代建制是政府通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，建成后移交給使用單位。由于政府投資方與代建單位之間的信息不對稱性[1]和合同的不完備性，往往會導致代建單位的“逆向選擇”和“道德風險”[2]。一般來說，解決這兩類問題的方法主要有兩條：一是在明確各方權利和義務的條件下，通過合同方式，根據剩余索取權和控制權相一致的原則，合理確定代建單位費率，給予其一定的剩余索取權，即設計激勵機制；另一種就是建立監督機制，即政府作為產權主體對代建單位行為進行約束，建立有效的監督機制。在政府投資代建項目中，代建單位作為項目投資方的代理人，擁有招標選擇項目執行層中各方的代理權，為了更好的保障委托人的利益，達到預期項目目標，在建設過程中就需要一個有效的監督管理機制，使項目建設單位與政府的目標保持一致。本文在兩階段代建管理方式[3]的基礎上研究代建人質量管理的監管問題，提出建立代建人縱向自控體系，以及監管主體的橫向監管體系，在尋找共同監控點的基礎上將二者有機融合。

二、文獻綜述

Donme E. Hancher和Seane E. Lamberl提出基于質量的建設主體認證問題，把建設主體建設活動中的質量安全行為納入認證評價中，揭示了“以人為本”的質量監督管理思想[4]。Florence Ling等人指出：亞行、世行以投資人角度對貸款的項目進行監管。在項目前期，派出評估團到現場進行全面評估，以提高項目選擇的準確性；在項目執行階段，派出檢查團對項目的實施過程跟蹤檢查并要求項目單位定期報告，以達到掌握項目建設過程的動態情況，及時研究和采取相應的對策，促進項目順利實施[5]。Sangyoon Chin等基于2000年核定的ISO9000質量標準的基礎上，提出了一種基于流程的質量管理信息系統，該系統涵蓋了 QS檢查和測試，不合格報告以及施工階段的糾正措施[6]。國外學者建立了一個綜合通信系統來監控施工過程中的質量和進度，該系統已經運用到現實項目建設中并得到良好效果[4]。Ahmet Oztas等人利用兩個矩陣模型來衡量質量管理體系(QMS)的效益。第一矩陣是原則矩陣，它給出該公司能否有效的達到質量管理系統的目標；第二個矩陣是目標矩陣，它給出公司能否有效的達到公司規定的質量目標[7]。

可以看出發達國家工程質量管理有以下特點：一是極其注重對人的監管和激勵；二是對施工現場監察和第一手數據的搜集；三是基于流程的管理系統，使監管更易進行；四是運用定量的方法來進行質量評價。很多發達國家對政府投資項目管理的公開透明度極高，任何人對于政府投資項目的實施過程都具有知情權，政府投資項目要接受多方面的監督。對政府投資項目的監督管理體現在以下兩個方面：一是采用嚴格透明的操作程序，從制度上保證工程管理的有效進行。二是制定嚴格的外部監督體制，保證政府投資項目的高質量[8?9]。這一管理理念對我國的政府投資項目管理監督具有重要的借鑒意義。

徐艷在文章中借鑒了美國、英國、德國以及我國香港地區的政府投資項目管理制度，指出在代建制中，政府部門應該承擔審批職責、計劃職責、稽查協調和依法監督職責，代建單位應承擔項目建設階段管理的職責，使用單位應承擔提出使用功能要求、協助配合并參與監管的職責[10]。嚴玲和周國棟指出政府投資項目必須加強政府監督和社會監督，優化代建制的監督機制，政府要從代建市場與代建項目兩個層面優化監督機制，并建立透明的信息披露機制[11]。曾勇總結了我國的工程質量監督管理模式認為我國已形成了比較完善的工程質量監督管理體系，這一體系主要由兩個方面構成：一方面是政府監督管理體系；另一方面是社會監督控制體系，主要包括監理單位、施工圖審查機構、工程質量檢測機構等[12]。肖艷等針對施工過程質量的影響因素，建立施工過程質量評價的指標體系和評價模型。在項目施工過程的某一時間點，由有關評價人員對施工單位的過程質量控制能力進行評價，以判斷施工過程質量是否得到有效的控制[13]。韓潔探討了代建項目管理績效改善的途徑，通過績效改善與評價間形成的“改善—實施—評價—反饋—改善”往復循環，實現對代建項目管理績效的持續改善[14]。楊玲等依據《建筑工程施工質量驗收統一標準》并結合實踐經驗確立了模糊評價的指標體系和評價等級；并開發了建筑工程質量綜合分析評價程序，該程序對評價過程中的權重計算、隸屬度計算、綜合評價分析等全過程進行支持[15]。建設工程質量政府監督管理的研究從實踐研究向理論研究發展，從定性制度研究向量化研究發展，主要是研究建設工程質量政府監督管理評價體系、行為特征、風險分擔和經濟性，重在揭示建設工程質量政府監督管理的內在規律性[16]。

通過對國內外研究現狀的分析發現，國內外學者是從不同角度來研究項目建設管理的政府監管問題。相較之下，國內研究注重監管體制的完善，更貼近我國國情，但實用性值得商榷；國外研究更注重具體監管問題的處理，比較貼近實踐，卻不一定能為我國直接應用。從以上綜述獲得的啟示如下：首先，由于國情不同，對于國外的項目質量監管方法和研究成果要有選擇的借鑒；其次，對于項目質量的監管研究，要明確監管主客體，根據監管目標和指導原則，提出具體的工作內容，合理實施監管。

三、代建項目質量管理監管體系

代建人質量管理監管體系的監管主體是由政府相關職能部門成員所組成的協同監管委員會，監管對象是以代建人為代表的政府投資項目建設實施參與各方及其質量管理活動。協同監管委員會由發改委、財政部門、建設部門、審計部門成員組成，各成員在委員會中行使其相應的權利，一方面依據其行政權利對代建項目質量進行監督管理，一方面依據代建合同，以委托人的身份對代建人的質量管理工作進行監管。本文首先建立以質量目標為導向的代建人縱向自控體系，在此基礎上建立政府職能部門橫向監管體系，即在縱向，代建人依據代建合同，對工程的可行性研究報告、初步設計、施工圖設計、施工招標及施工階段等實施代理；代建人通過分析本階段工作特點，根據質量要求，設置控制點，以求實現質量目標。在橫向，政府作為監管者，依據代建合同及相關法律基礎，以代建人質量自控體系為基礎，通過對代建人的質量自控點進行分析找出監管點，通過對監管點實施監管，保證項目質量目標的實現。代建人質量管理監管體系如圖1所示。

在政府監管部門監管過程中，如何合理的確定監管點是至關重要的。政府監管部門設立質量監管點應該在代建人質量自控點的基礎上進行，顯然橫向監管的頻率要低于代建人自控的頻率，即監管點的個數應少于或等于自控點的個數，政府在設立監管點時，應以影響項目質量的重要度作為設立監管點的依據。如圖1所示，黑色圓點表示代建人質量自控點，當自控點與政府橫向協同監管重合時，我們就將該點設為政府橫向監管部門對代建人質量管理活動的監管點。

圖1 代建人質量管理監管體系框架

(一) 構建代建人質量自控體系

代建人質量自控體系，是指在滿足代建合同要求的前提下，代建人運用全面質量管理的思想，通過分析各個階段的質量影響因素，制定項目質量計劃，對項目實施過程中影響項目質量的關鍵因素采取一系列的措施來進行嚴格的監督和控制，隨時糾正發生的偏差，總結經驗，以保證代建項目質量控制目標的實現。

1. 代建人自控階段劃分

當前，代建制按代建范圍不同分為兩種形式：一種是全過程代建，一種是兩階段代建。全過程代建是代建人負責從項目前期、實施、直到竣工驗收的全過程管理；兩階段代建根據項目的建設周期，將其分為建設前期和建設實施兩階段。由于全過程代建方式對代建單位能力的要求高，政府承擔的風險大，目前應用較少，而更為穩妥的兩階段代建方式得到了更多的試點。因此，本文以兩階段代建形式為基礎，建立代建人質量管理自控體系。

兩階段代建管理方式按照項目的建設周期，將其分為建設前期代建和建設實施階段代建。兩階段代建管理方式如圖2所示。

2. 代建合同WBS管理

合同管理貫穿于工程實施的全過程和工程實施的各個方面，它作為其他工作的指南，對整個項目的實施起著總體控制和保證作用。合同管理是實現政府投資代建項目質量管理目標的核心，強化合同管理的核心地位是實現代建項目質量管理目標的根本保證。合同是委托人和代建單位關系的基礎，是政府部門、代建單位和使用單位三方在約定的項目中一切活動的依據。在代建項目中，代建人首先與委托人簽訂代建合同，作為“業主”對項目進行專業化的管理，之后通過招投標選擇設計單位、監理單位、采購單位以及施工單位，依據合同對他們的工作進行管理控制和協調。可以說，代建人的質量管理工作都是以合同為最終依據的。

分解代建項目是合同管理的首要工作。代建人合同的 WBS分解直接影響代建項目建設目標的實現。所以在招標階段代建人要策劃合同WBS，并分析其合理性和全面性。代建合同的分解如圖3所示。

圖2 兩階段代建管理方式

圖3 代建項目建設管理合同工作結構分解圖

代建項目實施過程是合同體系的實現過程，其不僅關系到代建人能否在規定的時間內圓滿地完成合同約定，而且關系到能否在合同實施過程中最大限度地實現自身利益。代建人要提高合同管理水平，需要從以下三個方面著手：①建立專門的合同管理機構；②建立健全合同管理檔案。代建單位要有專人負責合同訂立的基礎資料和合同履行中形成的所有資料，隨時注意收集和保存，并及時歸檔；③抓好合同管理人員素質培訓。參與合同管理的所有人員，必須具有良好的合同意識，代建單位應配合有關部門做好合同培訓等工作，提高合同管理人員素質，保證實現合同中要求達到的目的。

3. 代建項目質量自控

按照兩階段代建管理方式，在建設前期階段，由投資主管部門委托或招標選擇項目前期工作代理單位，由中標的項目前期工作代理單位負責根據批準的項目建議書，對工程的可行性研究報告、勘察以及初步設計實施階段代理。代建人組織招標投標簽訂設計合同，負責對設計單位的質量管理。在建設實施階段，招標確定建設實施代建人，由中標的建設實施代建人負責根據批準的初步設計及其確定的建設標準和內容、投資概算，對項目施工圖編制、施工、監理直至竣工驗收實行階段代理。代建人通過招投標簽訂施工、采購、安裝等合同，負責對施工單位的質量管理。這主要是代建人對內進行的項目管理。代建人自控階段較為重要的控制內容如表1所示。

（二）基于代建人自控體系的政府質量監管體系

基于自控體系的質量橫向協同監管體系是以政府作為監管的主要主體，以代建人的質量管理工作作為監管的客體，運用科學合理的監管手段對代建人的質量管理工作進行監督管理，以保證項目質量目標的實現。這一層面是在代建人對內進行目標控制的基礎上，政府職能部門在項目各目標的關鍵控制點上對代建人項目實施的監管。政府對代建人的監督有以下幾個方面：①審批審核。審批項目可行性研究報告、初步設計，審核設計規模、標準預算；②計劃監督。下達投資計劃，安排建設資金，按計劃及時撥付建設資金；③監管協調。監管工程規模標準及實施過程中的重大變更和資金調整計劃，協調處理工程建設中的重大問題；④依法監督。對建設過程中的項目管理公司依法監督，查處違規現象。質量橫向協同監管體系如圖 4所示。

表1 代建人質量自控主要內容

圖4 質量橫向協同監管體系

1. 質量協同監管主體

政府監管部門主要包括投資計劃部門、財政部門、建設部門、審計部門等。在政府投資代建項目中，政府對項目質量的監管具有兩重性：一方面，政府作為國家行政主體，依據國家有關法律、法規和強制性標準，對項目質量活動進行系統的監管，監管對象為使用單位、代建單位、勘察設計單位、施工單位等所有項目參與方；另一方面，政府作為代建項目的業主（投資方），與代建單位簽訂代建合同，依據合同對代建人的質量管理工作進行監管。實施對代建項目質量橫向協同監管，要有效整合政府各職能部門的監管權力，明確監管職責，盡可能地減少不必要的監管環節和多頭重復監管的現象，保證代建項目質量目標的實現。政府部門在項目建設全過程的監管工作如表2所示。

2. 質量協同監管客體

對代建人的前期監管工作主要包括以下三部分：

(1)對代建合同的監管，首先要針對代建單位對合同的WBS分解結果進行審核，審查WBS分解的科學性和可行性。第二是監管人對合同實施的監管，要求代建人嚴格執行經政府批準的合同WBS，落實合同實施計劃。最后是對合同變更的監管，要嚴格合同變更程序和變更價格，監管變更指令的正確執行，重大工程變更指令發布前要經政府批準。

(2)對招投標的監管，施工前的招投標質量監督包括四個方面：一是設計招投標的監督，二是施工承包招投標的監督，三是委托監理招投標監督，四是大型設備、材料訂購招投標的監督。

(3)對設計質量的審核監管，第一是對設計過程的監管，檢查項目部是否向設計方真實、準確、齊全地提供了必要資料并及時進行現場勘察；監督代建項目部是否按照設計任務書組織設計方開展設計工作；設計工作是否符合總公司和分公司的設計管理規定等。第二是加強對設計結果的監管，檢查設計內容是否滿足質量目標，檢查設計方案是否經過充分的技術經濟論證，是否符合合同要求和國家有關規定及標準。

代建人施工階段的監管客體包括：

(1)對施工圖設計的審查監管，主要包括地質勘察報告的審查，對涉及公眾利益、安全的強制性標準及規范的內容進行的審查，對代建人的審查過程和審查結果的監督。

(2)對施工質量的監督管理，第一是加強對施工中主體質量行為的監督管理，重點審核施工單位的資質信譽、施工人員的資歷是否符合項目要求；檢查施工單位是否違法分包或轉包工程；審查供貨商的信譽；審查施工監理單位是否依法取得相應等級的資質證書。第二是對實體質量的監督管理，包括地基基礎、主體結構和環境質量的監督管理。地基基礎實體必須經監督檢查后方可進行主體結構施工；主體結構實體必須經監督檢查后方可進行后續工程施工。

(3)對竣工驗收質量的監督管理，重點審核竣工驗收的依據、竣工驗收應具備的條件以及驗收標準是否合相關規定；參與竣工驗收的人員組成是否合理，是否具備相應的資質；工程質量是否達到了合同規定。

3. 質量協同監管流程

政府職能部門作為監管主體，對代建人的質量管理活動進行監管是針對代建人的質量管理工作所做的基于監管權力和職責的外部性階段評價和調控。政府監管部門通過分析代建人的質量自控點，提取出關鍵質量管理監控點，然后分解監管任務至各個部門。在實施質量階段監管的過程中，引入評價流程，將評價方法應運到政府監管中，可以為政府監管部門提供一種監管依據，保證監管的有效性。針對具體的政府投資建設項目，從橫向監管的各部門中抽調一部分人員組成一個協同監管委員會，委員會內各個部門的成員依據其監管權力及職能，相互協作，對代建人的項目管理活動進行監管。質量橫向協同監管流程具體如圖5所示。

表2 監管主體的主要工作

表3 代建人質量自控評價指標體系

圖5 質量橫向協同監管流程

四、代建人質量自控評價模型

代建人質量自控評價指標體系是以代建人的質量管理工作為對象，從代建人的項目管理能力和針對項目質量管理過程兩個方面，對影響項目質量的關鍵要素進行層級劃分。政府作為監管部門，對代建項目的監督不需要像代建人對項目本身的質量控制那樣實時周密，而是應對項目建設過程中具有重大意義的里程碑式的監控點著重實施監管，把握住項目質量的發展方向，避免因代建人的管理疏漏或主觀隱瞞而影響項目質量目標的實現。根據兩階段代建管理方式，項目前期代理的管理內容和中期代建階段管理內容的側重點有很大差距，對投資的影響程度不同，質量控制的內容不同，管理方法不同，代建項目組具體執行管理任務的人員組成結構也會有很多差別。所以，根據兩個階段不同特點建立監管指標體系，是充分考慮了建設前期和建設實施兩個階段的管理特點，旨在使指標體系適用性更強，以滿足政府監管需求。基于粗糙集的數據處理原理，文中提出了一種代建人質量自控評價方法，從代建人質量自控活動的成果大小和質量管理行為的有效性以及代建單位的項目管理能力三個方面，設立了代建人質量自控點，也即評價代建人質量指標體系，建立的指標體系如表3所示。

五、結論

本文研究了政府投資項目的質量管理監管體制，提出以合同監管為核心，建立縱向代建人質量自控體系，并在此基礎上，構建橫向監管人協同質量監管體系。文章首先構建了代建人自控體系，該體系以代建合同為基礎，強調代建人對政府投資項目的全過程監管。接著文章從政府監管主體、監管客體和監管流程三個方面詳細的闡述了政府協同監管體系的構建過程。

為了便于政府部門的監管，研究按照兩階段代建方式，建立了建設前期及建設實施期代建人質量自控評價指標體系。政府投資項目代建人質量自控評價指標體系為我國政府投資項目質量管理的統計和稽查提供必要的信息基礎，同時可以為今后研究涉及質量管理評價在內的政府投資建設項目動態評價指標體系提供相關依據。

最后本文基于粗糙集理論提出構建代建人質量自控評價模型的設想，建立了代建人質量自控及監管模型構建流程，為進一步的模型定量研究提供了參考，監管部門可以依據該評價模型計算結果，針對代建項目質量管理特點，做出質量監管規劃，以保證對代建人質量管理的有效監管，全面提高代建項目工程質量。

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