公共利益與公共治理

張成福 李丹婷

維護和實現(xiàn)公共利益是國家和公共權力產(chǎn)生的主要原因。在原始的氏族社會，一開始就存在著一定的共同利益或公共利益，而維護這種共同利益的工作，就是公共權力的萌芽。隨著私有制、私人利益和階級的出現(xiàn)，私人利益與公共利益產(chǎn)生沖突，使公共利益陷入危機。為了維護這種公共利益，特殊的公共權力即國家權力出現(xiàn)了。“正是由于私人利益和公共利益之間的這種矛盾，公共利益才以國家的姿態(tài)而采取一種和實際利益（不論是單個的還是共同的）脫離的獨立形式，也就是說采取一種虛幻的共同體的形式”[1]（P38）。

公共權力產(chǎn)生于社會，又成為凌駕于社會之上的一種獨立的力量，使得公共權力從產(chǎn)生的那一天起，就始終存在著脫離和背離公共利益的傾向。構建官僚機構，不論其實質(zhì)還是目的，都是作為“形式”意義上的國家。即使在近代立憲的國家，國家利益作為人民的利益，也只是在形式上存在?，F(xiàn)代社會亦是如此，就算是自喻為最民主的國家的美國，也不可避免地淪為“為1%所有，由1%所治，為1%所享”①套用林肯名言“民有，民治，民享”的說法（筆者注）。引自Joseph E.Stiglitz.“Of the 1%，by the 1%，for the 1%”.Vanity Fair，2011（3）：31。。因此，如何使公共權力既能充分滿足社會和個人的特殊利益，又能切實保護整個社會的普遍利益或公共利益，從而防止公共權力在普遍物的形式下成為某個特殊階層的統(tǒng)治工具、保護和追逐少數(shù)人的特殊利益，是公共領域的最重要問題。

公共治理既是國家目的的體現(xiàn)，亦是國家目的的執(zhí)行。在當代社會，隨著行政權力的強化、行政職能的擴張、政府規(guī)模的擴大，國家亦成為行政國家。如何確保行政權力服務于公共的利益，防止利益的沖突，也是公共治理的首要議題。本文試圖探討的問題是：我們?nèi)绾卫斫夤怖?，并在公共治理的過程中如何才能更好的體現(xiàn)公共利益。

一、公共利益的重要性

無論是在理論上還是在實踐中，公共利益的衰落甚至喪失都是一個不爭的事實。就理論而言，由于受到邏輯實證論和管理主義的影響，公共行政被簡化為管理技術的應用和實現(xiàn)的過程，使公共行政淪為執(zhí)行與管理的工具，忽視了對公共價值的思考。在公共治理的實踐中，受到功利主義和市場基本教義的影響，對經(jīng)濟效率的崇拜導致了公共行政公共性的喪失，突出表現(xiàn)為在公共行政中追求個體、特殊階層、部門、地方以及短期的利益而忽視甚至極大損害了公共利益。

公共利益對公共治理的重要性，就如同正義對于法律的重要性一樣。公共利益并不是一種“政治迷思”，也不是“政治浪漫”。在公共治理中，公共利益是具有重大功能的。顧塞爾（Goodsell）曾經(jīng)把公共利益在公共行政和公共政策上可以發(fā)揮的功能概括為凝聚功能（unifying）、合法化功能（legitimating）、授權功能（delegating）和代表功能（representing）。[2]（P96－113）就凝聚功能而言，公共利益是團結的象征，可以融合歧見，形成同盟；就合法化功能而言，公共利益向公民確保公共政策所達成的利益平衡是值得期待的，也是值得支持的，從而使公共利益的訴求獲得更大的合法性；就授權功能而言，政府受托于民，被賦予維護和保障公共利益的職責，行政機關能夠運用公權力解決因私利而侵犯公共利益的現(xiàn)象，從而解決公民個體無力應付的社會問題；就代表功能而言，公共利益提醒公共管理者不可忽視弱勢群體的利益，在公共政策上不可在公平正義上有失偏頗。

我們認為，公共利益在公共治理中具有的重大作用可以從以下幾個方面體現(xiàn)出來。

（1）政治領域的合法性功能：促使公共政策和政府行為合法化。公共利益是政府合法性的來源。從古至今，盡管政治環(huán)境發(fā)生了巨變，但政府因公共利益而存在的理念是恒久不變的。亞里士多德指出：“凡照顧到公共利益的各種政體就是正當或正宗的政體；而那些只照顧統(tǒng)治者們利益的政體就都是錯誤的政體或正宗政體的變態(tài)（偏離）?！盵3]（P132）休謨認為，自由政府的目的就是為公眾謀利益，即政府作為公共利益的代表者，其任務是服務和促進公共利益。[4]（P222）盧梭也指出：“政府作為全體公民權利的委托行使者，除了公共利益以外，政府在行使公共權力的過程中不會追求任何個人或團體的利益。”[5]（P82－83）在政治領域，合法性通常指政府權威與政府行為為民眾所認可的程度。無論是政府的合法性，還是公共政策和政府行為的合法性，都是基于公共利益的目的而被民眾賦予的。公共利益的價值理念意味著，政府的建立、政府對社會的統(tǒng)治和管理是建立在公共利益的基礎之上的，是經(jīng)由民眾同意和符合民眾利益的；公共利益也向民眾確保，公共政策和政府行為是出于公共性的目的，是與民眾的利益相一致的，理應得到民眾的理解和支持。

（2）經(jīng)濟領域的意識形態(tài)功能：規(guī)范經(jīng)濟行為和降低交易成本。意識形態(tài)在經(jīng)濟發(fā)展中具有重要作用。諾思認為，價值體系是一種節(jié)約機制，人們通過它了解自己所處的環(huán)境，建立起一套指導行為的世界觀，從而使決策過程簡單明了，使執(zhí)行過程的費用或交易費用減少。也就是說，成功的意識形態(tài)必須克服搭便車問題，其基本目的在于促進一些群體不再按有關成本—效益的簡單的共享主義和個人的斤斤計較來行事。[6]（P103）公共利益是一種關于公私利益之間關系、個體與國家之間關系的看法和行為準則的意識形態(tài)。在經(jīng)濟領域，人們基于公共利益的意識形態(tài)，在經(jīng)濟交往中能夠在涉及公共性的問題上減少摩擦、降低交易成本，更好地達成共識。作為一種意識形態(tài)，公共利益還具有“潛規(guī)則式”的軟性制度約束功能，使人們并不完全按照個人主義的成本—收益分析作出行為選擇，而是在一定程度上犧牲私利而自發(fā)地維護社會秩序和公共環(huán)境，從而在整體上有利于經(jīng)濟的良性發(fā)展。

（3）社會領域的凝聚性功能：促進社會資本的形成和增進信任。社會資本是社會或社會的一部分成員之間的信任普及程度，“是由社會或社會的一部分普遍信任所產(chǎn)生的一種力量”[7]（P30）。現(xiàn)代社會中，普遍存在著政府公信力下降、公民對政府的信任度下降的現(xiàn)象，根本的原因是公共行政喪失公共性和背離公共利益。公共利益正是促使任一集體、任一社群、任一社會形成信任的重要因素。英國社會學家麥基弗（MacIver）提出，社群必須建立在成員的共同利益之上，社群的主要特征便是公共善或公共利益，作為最復雜的社群，社會當然也是建立在人們共同追求的價值和利益之上，社會的主要特征便是社會公共利益。[8]（P46）公共利益源于社會成員對美好生活的共同觀念，這種“公共善”的觀念是個體所處的社會中的一種文化傳統(tǒng)，構成了個體選擇的參考標準和自我認同，從中衍生的共同價值和目標對社會成員和社會行動產(chǎn)生凝聚力，使人們之間減少摩擦和沖突，形成信任和合作的關系，有效促進了社會資本的形成。

（4）法律領域的限權和授權功能：合理限制個人權利和賦予自由裁量權限。人是社會的動物，在任一社會，個體利益與個體權利始終是與群體利益和國家利益息息相關的。由于公共利益的伸張，個體利益也得到了更好的保護。法律是作為國家實現(xiàn)其職能的手段和工具而產(chǎn)生的，公共利益一向被視為法律的最高價值之一。阿奎那最早提出，法的目的是公共幸福，法律“不外乎是對于種種有關公共福利的事項的合理安排，由任何負有管理社會之責的人予以公布”[9]（P106）。龐德也指出，19世紀后期以來，法律的重點由個人利益逐漸轉(zhuǎn)向了公共利益，法律的目的就是以最小限度的阻礙和浪費，盡可能地滿足各種社會利益。[10]（P222－223）在法律領域，對個人權利的“限權”和對公共權威的“賦權”，都是出于維護和發(fā)展公共利益的需要。從法哲學的角度看，個人權利是負有公益義務的，公共利益構成了對個人權利的合理限制。而從實踐來看，幾乎各國憲法都有對“因公共利益之需而限制個人權利”的條款規(guī)定，強調(diào)出于公共利益的需要，可以構成對個人權利享有和行使的合理限制。也正是基于因公益而合理限制私利的法理基礎，行政機關被授予在法律規(guī)定范圍內(nèi)自由裁量的權限，從而可以更加靈活、有彈性地處理公共問題，維護和實現(xiàn)公共利益。

二、理解公共利益

何為公共利益，如何界定公共利益，目前在理論界和實務界都尚無定論。從理論層面看，脫離了具體情境，學者們對公共利益的界定本身就是含糊不清的。薩洛夫（Sorauf）認為，公共利益可能是一種倫理的約束，或被視為某種“理性”政治智慧的最高準則，或是大多數(shù)選民的共識或目標；公共利益也可能是某種混合物，是某種狹隘利益的均衡；公共利益的最終產(chǎn)物大多數(shù)時候還體現(xiàn)為“私利”的總和。[11]（P185）哈蒙（Harmon）則從過程的角度，把公共利益界定為“在民主的政治體系中，由個人與團體間的政治活動造成不斷變動的結果”。[12]（P432）從實務層面看，人們對公共利益的討論主要有兩種途徑：一是從實體出發(fā)，厘定公共利益的法律邊界；另一種是從程序出發(fā)，通過民主決策程序確定公益概念，但這兩種途徑都難以精確界定和測量公共利益。

公共利益盡管難以界定，但人們還是認為，公共利益應該是公共行政和公共政策的重要標準。正如薩洛夫所言：“盡管學界在使用此一概念時，在定義方面呈現(xiàn)嚴重分歧。然而，一般而言，仍將其視為公共政策的評估標準；或者，就理想的層次而言，它乃是政策所應達成或追求的目標之一，但究竟應以何種定義標準，則是個難解的問題?！盵13]（P419）也正是由于公共利益沒有統(tǒng)一的說法，人們不斷嘗試從不同視角、用不同方法去描述和分析公共利益。在經(jīng)濟學、政治學、法學和行政學的視角下，公共利益的內(nèi)涵和實現(xiàn)方式都不盡相同。

（1）經(jīng)濟學視角。經(jīng)濟學視野下的公共利益精于計算，體現(xiàn)為具體的物質(zhì)形態(tài)，主要就是公共物品和公共服務。功利主義的代表人物邊沁（Bentham）提出：“最大多數(shù)人的最大幸福是正確與錯誤的衡量標準”，而公共利益就是“最大多數(shù)人的最大的利益和幸?！?。[14]（P92）在公共利益的實現(xiàn)途徑上，庇古（Pigou）提出的兩個基本的福利命題認為，國民收入總量愈大，社會經(jīng)濟福利就愈大；國民收入分配愈是均等化，社會經(jīng)濟福利就愈大。據(jù)此，福利經(jīng)濟學強調(diào)，在生產(chǎn)方面要增大國民收入總量，在分配方面要通過資源優(yōu)化配置和國民收入再分配消除國民收入分配不平等，進而實現(xiàn)社會福利的最大化。

（2）政治學視角。從政治學的視角看，公共利益的本質(zhì)在于政府以超越私人利益范圍的行動所追求的利益。政府同時負有維護公共利益和保護公民個人權利的職能，公共利益的實現(xiàn)重在公私利益之間的平衡。在公私利益的關系及政府作用的問題上，新自由主義主張個人利益本位，強調(diào)個人自由和個人權利的優(yōu)先，認為如果脫離了個人和團體利益，就沒有什么抽象的公共利益；而政府或他人不能以任何名義干涉或侵犯個人的合法權利和利益。與之相反，社群主義主張公共利益本位，認為無數(shù)個人和利益集團追求它們自身利益的過程就是公共利益得以確定的過程；強調(diào)個人作為一種社會的存在，個人的善首先是社群的善的反映，社會的公共的善優(yōu)先于個體的善，政府在公共利益實現(xiàn)中負有積極義務。

（3）法學視角。從法理學的角度看，法律的實質(zhì)在于利益關系的調(diào)整，以謀求個體利益與公共利益的妥協(xié)，而公私利益的范圍可以從外延上加以劃分。龐德（Roscoe Pound）認為，社會利益并不是抽象的概念而是嚴格的經(jīng)驗實體，可以在法律中或法律性的社會過程中發(fā)現(xiàn)，也是法律所必須維護的?；趯装俜N法律文件的分析，龐德把社會利益分為一般安全方面的社會利益、保證社會制度安全方面的利益、一般道德方面的社會利益、保護社會資源方面的社會利益、一般進步方面的社會利益、個人生活方面的社會利益六大類以及若干種形式。[15]（P66－69）以上對公共利益（龐德所指的“社會利益”）外延的分類對立法實務有深遠影響。從世界各國對公共利益的立法情況看，多數(shù)都是從公共利益的外延上加以界定的。如日本《土地收用法》第3條列舉了35大類共49種可予以征收的具有公共利益性質(zhì)的事業(yè)。韓國的《土地征收法》第2條、我國臺灣地區(qū)的“土地法”第208條、我國《信托法》第60條，也都有類似的對公共利益外延的界定。

（4）行政學視角。在行政學領域，基于不同的研究途徑，對理解和實現(xiàn)公共利益也存在較大的分歧。舒伯特（Schubert）將公共行政人員區(qū)分為理性論者、理想論者與實際論者，并以他們對公共利益的認知來界定這三種行政類型。[16]第一，行政理性論途徑。行政理性論者強調(diào)效率與理性，認為只要采取理性主義的計劃，便可產(chǎn)生最佳結果。他們認為：“決策過程就是價值中立的技術過程，行政人員的權威就是專家的權威。公共利益可在理性化的決策過程中發(fā)現(xiàn)，因此，在實現(xiàn)公眾愿望的同時便將自動產(chǎn)生?！盵17]（P220）第二，行政理想論途徑。行政理想論者認為，公共利益存在于行政人員的良心之中，他們推崇在決策的過程中極力擴張自主權與裁量權，將行政人員置于定義公共利益的核心地位。舒伯特將其描述為“仁慈官僚的領域”、“極富良知的官僚世界”、“行政柏拉圖主義”。[18]第三，行政實際途徑。行政實際論者認為，公共利益確實存在，但欲將其界定為一種集體統(tǒng)一的利益，則是根本不可能的；行政人員的角色在于維持各利益團體之間的均衡狀態(tài)，而公共利益存在于決策過程的適當結構之中。

盡管公共利益很難界定，但并不意味著公共利益是虛幻的、純粹觀念的東西。在現(xiàn)實社會中，公共利益是一種真實的利益，與社會的個體和群體都密切相關。人們所談的公共利益具有以下基本特性：（1）贈予性。對社會個體而言，公共利益首先是無償享有的，如環(huán)境、河流、山川和文化遺產(chǎn)。（2）共同擁有和共享性。共享意味著原則上人人都可以平等享用，且某些人的享用并不影響他人的享用，因而公共利益的分配應該是公平公正的。（3）難以精確計算和測量。基于公共利益受眾的不確定性、邊界的模糊性以及影響范圍和時間的不確定性，要精確計算和測量公共利益以及公共利益的效用是不可能的。

我們認為，在公共治理領域，公共利益不是個體利益和群體利益的簡單相加，也不是超越于一切利益相關者的利益之上的某種神圣的利益，更不是一成不變的；公共利益所反映的是，在多元社會的治理過程中，政府與利益相關者在利益和利益分配問題上所達成的共識?？梢詮囊韵路矫胬斫夤怖妫?/p>

（1）公共利益首先是一個利益和利益分配的問題。馬克思認為，人們的一切活動都是與自己的利益有關的。利益是經(jīng)濟和社會活動中人們的利害關系。而政府的主要功能就是在社會中進行利益的分配。公共利益是在公共政策和公共行政過程中實現(xiàn)的，體現(xiàn)為現(xiàn)實的利益和利益分配問題，涉及如何處理公私利益之間、不同利益相關者之間、不同群體之間、長中短期利益之間的關系，如何權衡公平與效率的關系。

（2）公共利益涉及利益相關者之間的取舍和均衡。公私利益的沖突是難以避免的，關鍵是如何在個體、群體、社會、國家之間達到利益的均衡。利益均衡是公共行政的最重要功能之一。在某種程度上，公共行政和公共治理的過程就是調(diào)整各種利益關系和對公共利益權威性分配的過程，在這個過程中表達、聚合、分配各種利益并實現(xiàn)公共利益。

（3）公共利益是在協(xié)商和對話的過程中確立的。公共治理的過程不是政府單方面使用強權的過程，而是與公民、社會之間有效對話、協(xié)商和互動的過程。這意味著，公共利益不應是由公權力單向界定的，應該給予利益相關者充分的話語權；公共政策的決定與執(zhí)行必須建立在對話、交流、協(xié)商的基礎之上，這樣才能防止公共權力背離公共利益，防止公共利益在強權控制下演變成為特定人群的利益，同時也才能更好地體現(xiàn)出公共利益。

（4）公共利益是政府與利益相關者達成的共識。盡管任一政府、任一法律、任一政策都不可能滿足所有人的利益，但是，在政府運用公權力對利益和利益分配問題作出權威性裁定之前，保證民眾和利益相關者享有充分的知情權和話語權，并就相關問題達成共識，是公共政策和政府行為合法性的基礎，也是公共利益得以確立的根本途徑。

三、公共治理與公共利益的實現(xiàn)

公共治理是公共權力部門整合全社會力量，管理公共事務、解決公共問題、提供公共服務、實現(xiàn)公共利益的過程。在公共治理過程中，如何才能更好地實現(xiàn)和體現(xiàn)公共利益呢？我們認為，以下十個方面是重要的。

1.公共治理是否尊重了人的尊嚴和公民的權利？

國家產(chǎn)生的重要目的之一，就是維護和保障一國國民的人性尊嚴和公民權利。20世紀以來，“人的尊嚴”這一概念進入法律體系，成為許多國際倫理法律文件的首要理念，也成為聯(lián)合國成立的基本目的。例如，1948年的《世界人權宣言》規(guī)定：“人人生而自由，在尊嚴和權利上一律平等”；1993年的《維也納宣言和行動綱領》也規(guī)定：“承認并肯定一切人權都源于人與生俱來的尊嚴和價值”。人性尊嚴的本質(zhì)表現(xiàn)于：（1）人的目的性?？档绿岢觥叭耸悄康摹?，強調(diào)一切人都應該被作為目的而不僅僅是手段來對待。國家和政府是為人民而設立的，而不是為國家而存在的。以人為目的意味著，公共治理應該把人的存在和人的發(fā)展置于最重要的地位。（2）基本人權保障。人性尊嚴也意味著政府對個人基本權利的保護，政府的基本職責就在于保障人民的生命、財產(chǎn)、自由、利益和安全，這意味著政府不應對個人選擇和個人行為領域進行不正當?shù)母蓴_，而應為個人實現(xiàn)自身訴求和自身發(fā)展提供機會和條件。（3）體面的生活。如果一個社會的成員或公民不享有最低限度水平的物質(zhì)福利，那么人性的自尊就會受到損害。對政府而言，不能僅僅是消極地保障公民的一般人權，而是要積極地保障公民的需求權利或社會權。出于對個人尊嚴和公民權利的保護，公共治理在涉及可能傷害個人利益的具體事項時，第一原則是避讓，第二原則是避免擴大致害，第三原則才是補償。因此，在有其他可選的途徑時，應該首先采取不侵犯私人利益的途徑，其次才是經(jīng)濟性的考慮；公共利益在某些情況下可能會傷害到個人利益，要使致害的范圍最?。灰罁?jù)公共利益所進行的任何限制，必須基于正當?shù)某绦虿⒔o予合理的補償，以保護個體權利不受到實質(zhì)性的損害。

2.公共治理是否體現(xiàn)了大多數(shù)人的利益？

盡管公共利益并不是私人利益的簡單相加，但公共利益在大多數(shù)情況下體現(xiàn)為大多數(shù)人得利。關于“大多數(shù)人”的界定，人們有不同的看法。例如，德國學者Leuthold認為，公共利益是一個相關空間內(nèi)大多數(shù)人的利益，這個地域空間是以地區(qū)來劃分的，地區(qū)內(nèi)大多數(shù)人的利益可以形成公共利益；而德國學者Neumann認為，公共利益是一個不確定多數(shù)人的利益，受益人數(shù)的相對多寡決定了公共利益。[19]（P182－186）我們認為，“大多數(shù)人”并不是一個絕對的概念，而是取決于一個社會的人們通過民主和法律的程序是如何來界定“大多數(shù)”的。當今社會，公共治理中的“大多數(shù)”意味著公平、共享、包容、減少社會排斥，通過“包容性增長”和“包容性發(fā)展”來實現(xiàn)公共利益。世界銀行在《2006年世界發(fā)展報告：公平與發(fā)展》中指出：“公平和增長相輔相成，廣泛分享經(jīng)濟和政治機會對經(jīng)濟增長具有至關重要的作用，而且機會的質(zhì)量非常重要。為此，要建立包容性增長的制度，通過公共行動實現(xiàn)政治和經(jīng)濟競爭環(huán)境的公平化。”[20]“包容性增長”的目的正是在于讓更多的人共享公共利益，強調(diào)讓公眾普遍享有同質(zhì)均等的發(fā)展權利，使經(jīng)濟增長過程更加公平，使經(jīng)濟增長成果能惠及所有人。

結果顯示：一是城市群與非城市群地區(qū)農(nóng)村居民收入系數(shù)有較大差異，位于城市群與非城市群對農(nóng)村居民的收入差距具有顯著性影響，同時可知職業(yè)是影響城市群與非城市群收入差異的重要因素。除了農(nóng)戶資本之外，影響農(nóng)戶內(nèi)部收入不平等的其他因素包括職業(yè)、家庭特征等。其中處于更為發(fā)達的城市群地區(qū)的農(nóng)村居民，由于非農(nóng)就業(yè)機會多，收入來源更為廣泛，因此相對其他地區(qū)收入更高[20]。因此加強對農(nóng)村居民的非農(nóng)化技能培訓有利于降低區(qū)域收入不平等。二是從整體收入不平等來看，不可解釋部分所占比重仍然較大，說明區(qū)域造成的不平等其他因素較多，從而導致了較大的區(qū)域收入差異。

3.公共治理是否體現(xiàn)了弱勢群體利益優(yōu)先？

現(xiàn)代社會中，一個國家、一個社會的文明程度取決于它是如何對待弱勢群體的。多數(shù)人得利，同時也意味著一個國家，由于社會、文化、經(jīng)濟、歷史等原因，總有一部分人處于弱勢群體的地位上。弱勢群體利益優(yōu)先的做法是符合平等正義觀的。羅爾斯認為：“所有社會基本善——自由和機會、收入和財富及自尊的基礎——都應被平等地分配，除非對這一些或所有社會基本善的一種不平等分配有利于最不利者……如果不得不產(chǎn)生某種不平等的話，這種不平等應該有利于最少受惠者，利益分配應向處于不利地位的人們傾斜?！盵21]（P292）博登海默（Edgar Bodenheimer）也指出：“平等是一個具有多種不同含義的多型概念。它所指的對象可以是政治參與權利、收入分配制度，也可以是不得勢的群體的社會地位與法律地位?！盵22]（P280－281）弱勢群體利益優(yōu)先，就是要把弱勢群體優(yōu)先照顧體現(xiàn)為社會對他們的利益本身要優(yōu)先對待，政府要優(yōu)先保護他們的利益。在制度設計上，以保障人權為依歸的憲政對普遍人權進行平等保障的同時，特別要對弱勢群體實行特殊的傾斜性保護政策。不僅要對老幼、殘疾等生理性弱勢群體加倍關愛，更要對下崗、失業(yè)、受排斥等社會上的弱勢群體給予專門的扶持和幫助。

4.公共治理是否超越了特殊利益集團的利益？

現(xiàn)代社會中，利益集團是“一個由擁有某些共同目標并試圖影響公共政策的個體構成的組織實體”[23]。一般而言，利益集團在社會中處于強勢的地位，占有政治、經(jīng)濟和社會上的優(yōu)勢。從功能上看，利益集團擁有一定的公眾支持度，在政府與公眾之間起到重要的樞紐作用，使原來各社會階層的利益能夠得到更充分的表達；利益集團還在行政監(jiān)督、公民教育、社會管理和公共服務等方面發(fā)揮重要作用，促進了經(jīng)濟和社會的發(fā)展。因此，利益集團具有存在的正當性和合理性。但是，利益集團綁架政府、政府被利益集團俘虜?shù)默F(xiàn)象在很多國家也都普遍存在。奧爾森認為，任何一個國家，只要有足夠長時間的政治穩(wěn)定，就會出現(xiàn)特殊利益集團，而且，它們會變得越來越明白、成熟、有技巧，然后它們就會對這個國家最重要的公共政策進行操縱。[24]總體上，利益集團傾向于使自我集團利益最大化而損害公共利益。強勢利益集團更能憑借所擁有的豐富資源和社會資本，通過集團活動影響公共政策而收獲超額租金。對政府而言，執(zhí)行保護特定集團利益的政策，不符合公平正義要求，也有損于公共利益，因為這一政策意味著其他利益集團和民眾將不能平等地享受社會福利。

5.公共治理是否超越了部門利益和地方利益？

政府本身并不是一個同質(zhì)的集團。由于公共行政的需要，政府機構從縱向上劃分為不同的行政層級，從橫向上劃分為不同的部門。其好處在于，通過勞動分工和層級治理，能夠提高工作效率和行政效率，但是也不可避免地會產(chǎn)生部門利益和地方利益。盡管部門利益和地方利益的存在是具有正當性的，但現(xiàn)實中過分強調(diào)部門利益和地方利益，勢必會造成公共利益受損。從理論上看，政府利益就是公共利益。英國學者韋德認為，政府本身不是目的而是手段，政府除了人民的利益以外沒有自己的利益，因此，公共行政人員必須堅持道德化的價值取向，以維護公共利益而不是維護自身團體利益為己任。[25]（P27）但現(xiàn)實的情況卻反復印證了“諾斯悖論”，政府部門本該提供公共產(chǎn)品，但由于種種原因，卻借公共產(chǎn)品的名義為政府部門牟利而損害公共利益。公共行政對部門利益和地方利益的追逐，不僅會損害公共利益，還會嚴重影響民眾對政府的信任?！逗诒ば浴分赋觯骸罢尉冇捎谧非笞陨砝娴脑?，使機關與其擁有的具有獨特品質(zhì)和合法的成員失去了信譽，因此，不知行政活動真相的大多數(shù)公眾也不再相信他們了?！盵26]鑒于部門與地方在公共治理中的核心地位和重要作用，如何超越部門利益和地方利益成為行政體制改革的核心問題，而改革最大的障礙也正是在于現(xiàn)有的權力部門化和部門利益化。

6.公共治理是否超越了短期利益的考量，追求長期利益？

無論是個體、群體還是國家，始終都存在對短、中、長期利益的考量，問題在于三者之間如何實現(xiàn)均衡。人們傾向于更多考慮短期利益而忽視長期利益，主要是出于實用主義的考慮。人類發(fā)展的歷史表明，如果一項公共政策不能超越短期利益的考慮，必定會帶來對長期利益的損害?，F(xiàn)實中，公共政策單純追求經(jīng)濟增長而損害環(huán)境的例子有很多，對人類社會的危害性早已顯現(xiàn)出來，很多危害甚至是不可逆轉(zhuǎn)的。因此，公共利益的實現(xiàn)不僅在于當下，也要考慮到“可持續(xù)發(fā)展”和“代際公平”，從戰(zhàn)略的高度謀劃長遠的、發(fā)展的利益。對此，鄧小平有過生動的描述：“在社會主義制度之下，個人利益要服從集體利益，局部利益要服從整體利益，暫時利益要服從長遠利益，或者叫做小局服從大局，小道理服從大道理”[27]（P175）。然而，在當今的公共行政中，政府官員總是傾向于為政績而謀求短期利益，主要是出于兩個原因：一是基于短期任期制的顧慮，存在長期利益與短期任期之間的沖突；二是基于現(xiàn)有評價體制的考慮，存在潛在的長期利益與顯性的考核指標之間的矛盾。對此，不僅政府官員要自覺自省，決策機制、評價機制和監(jiān)督機制也需優(yōu)化。

7.公共治理是否尊重了科學與理性？

科學與理性意味著政府的決策行為更加具有可行性，不會作出浪費公共資源的決策。不尊重科學與理性的公共行政與決策行為，必然都是違背公共利益的?？茖W與理性的公共治理本身就是對公共利益最好的維護，體現(xiàn)為公共政策和政府權力行使目的的正當性、手段的恰當性、損益的合比例。首先，目的正當性意味著所采取的公共政策和政府行為必須是有助于實現(xiàn)公共利益和增進公眾福利的。其次是恰當性。當存在多種達成目的的方法時，應該先考慮采取對個人利益無損害或損害最少的方法。再考慮是否能以最小的成本達成目的，這就需要進行理性計算和科學論證，包括成本收益分析，實地考察和技術論證基礎上的科學決策，對公共政策的事前、事中和事后的監(jiān)控等。最后是合比例。在一些有損個人利益的必要公共項目中，對個人利益造成的損害不得與欲達成目標的利益顯失均衡。在一些大型工程項目中，由于公共利益的復雜性、長期性，損益很難計算周全，但凡牽涉到眾多民眾的、有潛在的較大公共風險和負面效應的、沒有先例可借鑒的重大項目，政府、專家和民眾都應該慎之又慎，反復商討和權衡得失，以確認公共項目的設計符合科學和理性。

8.公共治理的過程是否開放？是否尊重了民意？

民主政治的實質(zhì)就是民意政治。政府決策者需要了解民眾的需求、期望以及公共政策在實際中執(zhí)行的情況；民眾需要提出自己的看法和訴求，也需要了解官員的所作所為是否為他們負責，以及了解政策決定的緣由，從而對決策的公正性和可行性有信心。公共利益正是建立在民意基礎之上的，民眾的知情權和話語權是實現(xiàn)公共利益的必要條件。首先，保證信息公開既是保障公民知情權的需要，也是民眾參與的基礎。公共治理的過程如果沒有實現(xiàn)開放性與透明化，民眾就難以參與到其中，也不可能表達自己的看法和意愿。在實踐中，西方國家多數(shù)以立法的形式保證政府信息的公開。例如，美國國會于1966年通過《信息自由法》，原則上要求政府公開所有的信息資料；日本于1981年通過《情報公開權利宣言》，將知情權列為公民的固有的基本權利之一。其次，讓民眾知情，也是為了更好地了解民意。因此，在保持信息公開的同時，也要有制度化的，順暢、高效的途徑讓利益相關者和民眾能夠充分表達意愿。

9.公共治理的過程是否遵循了正當程序？

在公共治理的過程中，基于正當程序，行政人員不僅可深入了解顯性的價值與利益，還可認知潛在的價值與利益。如羅爾斯所言：“在程序正義中，不存在對正當結果的獨立標準，存在的只是一種正確的或公平的程序，這種程序若被人們恰當遵守，其結果也會是正確的和公正的，無論它們可能是什么樣的結果。”[28]（P82）從現(xiàn)實事例看，在涉及公私利益矛盾的重大事件中，爭端當事人及全社會對爭端解決過程公正性的關注絕不亞于對結果本身的關注。在一定意義上，過程重于結果，公共利益的范圍是什么本身并不重要，重要的是由什么人、通過什么程序就哪些屬于公共利益達成了共識，并就解決問題的方式方法基本達成一致。在法律上，正當程序保障的是以下權利：事先的通知和聽證、審判形式的聽證、辯護律師權、公正無私的裁決人、調(diào)查結果和結論。[29]（P133－145）為了維護公共利益和保障公民權利，國際通行的模式是對行政程序立法。例如，美國國會于1946年通過《行政程序法案》，確立了信息公開、聽證、仲裁、司法審查等基本行政程序的原則和相關制度規(guī)定。公共治理的過程是否遵循了正當程序，從政府的角度看，關鍵在于依法行政；而對行政相對人而言，要看是否依法保障了行政相對人的知情權、聽證權、陳述權、申辯權、參與決策權等權力的有效行使。

10.公共治理是否遵循了社會公認的倫理和道德標準？

從廣泛的意義上看，道德和法律都是人類制度的有機組成部分，都可以約束人類的行為。但道德與法律最大的區(qū)別在于，法律盡管具有強制力，但同時也有適用范圍的局限性；倫理和道德標準對人類行為的約束和指導作用則是無處不在的。公共治理在本質(zhì)上就是公眾在追求各種社會價值的變遷過程中的管理。因此，公共治理不可避免地、大量地涉及道德判斷的問題。在公共行政領域，存在著大量自由裁量的行為，是法律難以一一規(guī)范和界定的，而公共行政人員的道德自覺和職業(yè)倫理，直接決定了公共利益的實現(xiàn)與否。從基本的倫理道德標準看，公共行政人員必須是出于公共服務動機和維護公共利益的需要而行使公權力，不能因公徇私，也不能背離公共利益。

四、結語

我們認為，公共利益涉及人們?nèi)绾慰创晕?、看待他人、看待社會、看待發(fā)展與進步的方式，也關系到人們的態(tài)度、價值以及人們內(nèi)在的心靈。

作為公共利益的實踐場所，公共行政不僅要扮演公共利益積極的捍衛(wèi)者和踐行者的角色，促使公共利益最大化，更重要的是，還要扮演倡導者和教育者的角色，促使社會的個體、群體自我覺醒和反省，共同實現(xiàn)公共利益。

就公共治理領域而言，公共利益的實現(xiàn)，不僅依賴于公共行政者道德的覺醒以及自明性，同時也依賴于有效的制度安排。通過什么樣的制度安排，最大限度的保障和實現(xiàn)公共利益，是現(xiàn)階段以至于未來體制改革與發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)之一。

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