我國種子管理機構與職能的探討

馬亞楠，吳偉

(1.浙江大學農業與生物技術學院，浙江杭州310058;2.浙江省種子總站，浙江杭州310020)

在農業生產上，要使農作物增加產量、改善品質、提高效益就必須選育和推廣應用優良品種的種子。種子是最重要的農業生產資料，也是農業發展的核心推動力[1]。然而，就當前我國種子市場的現狀來看，種子企業自覺保證種子質量和承擔責任的意識還比較薄弱，而種子使用者缺乏鑒別種子真假的能力，運用法律武器保護自身權益的能力也較弱。這就決定了種子市場的正常秩序需要種子管理機構和執法部門的監管。因此在現階段，加強種子管理機構能力建設和完善執法管理體制，加強對種子市場主體行為的監管就顯得尤為重要。

1 種子管理機構設置與職能履行

1.1 機構設置

1989年3月國務院發布了《中華人民共和國種子管理條例》，其第6條對種子管理工作首次做出規定:國務院農業、林業主管部門，分別主管全國農作物、林木種子工作;縣級以上地方人民政府農業、林業主管部門，分別主管本行政區域內農作物、林木種子工作。種子管理機構是農業行政主管部門下屬的一個管理類型的職能部門[2]，對于保護品種選育者、種子生產者、經營者和使用者的合法權益，促進種子產業健康、迅速發展，保障農業生產安全具有重要作用[3]。在《中華人民共和國種子管理條例》實施11年的基礎上，全國人大常委會于2000年7月頒布了《中華人民共和國種子法》(以下簡稱《種子法》)，對種子管理工作做出同樣規定。浙江、河北、河南、湖南、重慶等許多省市出臺了《種子法》實施辦法，對種子管理工作具體承擔單位做出明確規定，如《河南省實施＜中華人民共和國種子法＞辦法》第3條規定，縣級以上人民政府農業、林業行政主管部門所屬的種子管理機構負責具體的種子管理工作[4]。

1.2 職能履行

2000年頒布的《種子法》明確規定了種子的行政主管部門與生產經營機構在人員和財務上必須分開[5]。2006年國務院出臺了《關于推進種子管理體制改革加強市場監管的意見》(以下簡稱國辦發[2006]40號文件)，明確規定了種子管理機構應履行行政許可、行政處罰、行政管理三大職能。隨后，各個省(市、區)人民政府也陸續地出臺了相應的實施意見，如浙江省2006年11月出臺了《浙江省人民政府辦公廳關于加快推進種子管理體制改革進一步加強市場監管的通知》(浙政辦發[2006]138號)，通知規定了浙江省各級種子管理機構要切實履行種業發展規劃編制與組織實施、品種管理及展示示范、種子質量管理、種子行政許可審核、持證企業管理、種質資源保護管理、市場監測調控、種子儲備管理、種業信息服務等職責。2003年浙江省成立種子總站，省農業廳對種子行政管理相關職能進行梳理，并將種質資源管理、品種管理、進出口種子及種子生產經營等行政許可事項的審查、種子質量監督管理等職能集中在省種子總站[3]。根據《種子法》的有關規定，省、市、縣各級管理機構統一名稱，明確種子管理工作職能，有利于加快種子產業的壯大發展，對促進新品種選育和推廣，確保糧食生產安全和社會穩定具有重要的現實意義。

2 種子管理特點

2.1 法律性

國家對種子管理機構設置及其職能履行十分重視，并以法律法規做出明確規定，這是種子管理工作的飛躍。《種子法》從種子生產、經營、使用，種質資源保護，品種選育與審定，種子行政管理等方面對種子選育、生產經營、管理等行為進行法律上的約束，有利于種子市場合法、有序的運行。種子管理以國家為強力后盾，履行法律、法規授予的職能，對種子事務進行管理。種子是一種商品，種子管理要遵循一般商品的管理原則如產品質量法、合同法等一系列法律法規，同時種子又是一種特殊的商品，因此種子管理更要遵循種子法、植物新品種保護條例、植物檢疫條例、農業轉基因生物安全管理條例等一批法律法規[3]。

2.2 技術性

種子管理除了種子執法工作還包括種子行政與技術工作，在種子的品種、質量、產業等方面的管理上具有很強的技術性。種子管理機構的人員要做好種子管理工作，需要具備種子、農學、法律等方面的專業知識[6]。種子管理對育成品種的判定、種子質量的判定以及種子生產經營、使用、儲藏保管等都需要較強的專業技術知識;另外，種子管理所依據的種子質量標準、檢驗技術規程、生產加工技術規程等的專業技術性都很強，因此要做好種子管理工作需要很強的專業技術知識[7]。

2.3 艱巨性

我國尚處于社會主義初級階段，農業生產力水平相對較低，社會主義法律體制還有待健全。種子管理的對象比較復雜，從事農作物種子生產和經營等活動的企業界人員數量多、文化水平參差不齊，并且這些人員在知識結構、法律意識、工作能力、自律水平等方面的差異較大;種子企業規模普遍偏小，企業的科技含量和管理水平偏低，抗市場風險的能力偏弱。同時，種子使用者的主體(農民)是一個龐大的自主經營的農業生產群體，法律意識淡薄，不懂得用法律的武器保護自身合法權益，并且經濟基礎薄弱、農學知識水平較低，抗風險能力也較低。種子管理機構一方面要做好對種子生產、經營單位的監管工作，另一方面要確保種子生產者、經營者、使用者以及品種選育者的合法權益，種子管理工作責任重、難度大，因此，種子管理機構的工作任務是很艱巨的。

2.4 地域性

國務院農業行政主管部門以及省、市、縣各級農業行政主管部門按照《種子法》及相關法律法規明確規定了各級種子管理機構的管理權限。但是在對行政職責的規定中，行政行為不得超越行政管轄的區域范圍。而且，每個主要農作物品種都有一定的適應區域范圍，不同地區對品種的要求也不同。《種子法》和《主要農作物審定辦法》規定，省級農業行政主管部門有權確定1～2種農作物為本轄區的主要農作物，可以審定本行政區域內的主要農作物品種。同時，種子企業的種子生產和經營許可證核發的范圍也是依照農業行政審核機關的管轄范圍確定的。地方政府和農業主管部門還可以依法制定與《種子法》配套、符合本地區情況的規章、辦法和規范性文件。這就決定了種子管理對象具有區域性，各地要根據各地區的特點開展種子管理工作。

3 種子管理現狀及存在問題

3.1 種子管理機構現狀

20世紀90年代初，隨著《中華人民共和國種子管理條例》的出臺，各級農業行政主管部門紛紛成立了種子管理站，但多數與種子公司合署辦公，到2000年《種子法》頒布實施后，市、縣種子公司逐步轉制改制，種子管理機構不斷調整。尤其在2006年國務院出臺了國辦發[2006]40號文件，為種子管理工作的有效開展提供了保障，并且就加強種子管理機構建設提出了具體的措施，從而進一步改革和完善了種子管理體制[1]。

《種子法》頒布實施至今，種子管理機構逐步健全，基本建立了省、市、縣三級種子管理體系，各省及其下屬市(地、州)、縣(市、旗、區)的農業行政主管部門基本已設置種子管理站(局)[1]。浙江省農業廳于2003年設立了省種子總站，至2005年6月底，全省各級已恢復和建立30多家種子管理機構[3]。湖北省截至2000年底，90%以上的地方都實行了站(種子管理站)、司(種子公司)分設，形成了比較健全的種子管理體系[8]。河南省在1997年前已完成站、司分設工作，到2008年底，全省種子管理機構共159家，實有種子機構管理人員2 146人;按職責分，能夠獨立承擔行政審批職能、市場監察職能和案件查處職能的種子管理機構分別有145家、148家和145家[9]。河北省各級種子管理站也遵照《種子法》要求基本實現站、司分設，改變了長期以來種子行業“政、事、企”三位一體的壟斷局面[10]。遼寧省目前已設有種子管理機構82家，基本覆蓋了各涉農縣(區、市)區域，其中全額撥款單位72家，占總數87.8%，參照公務員管理的達9個[11]。

3.2 存在問題

3.2.1 種子管理法律法規不完善

有關種子管理工作的法律法規較多，但可操作性的措施較少，具體法律法規條目缺少明確的規定。《種子法》內容比較全面，但原則性的規定太多，具體的規范需要相應的法規、規章進行補充和細化，使得相應的法律條文過于分散。比如《種子法》及相關部門規章中對種子生產許可證只規定應當注明生產的品種、地點和有效期等項目，對種子生產面積未作明確要求[1]。而且《種子法》是在我國種子產業初步實行市場經濟時期制定的，人們對市場經濟基本規律的認識還不夠深刻，經過幾年的實施，目前市場環境發生了很大變化，出現了許多新情況和新問題[12]。例如《種子法》沒有對非主要農作物品種審定做出具體的規定，因此大多數種子管理部門對非主要農作物品種的選育、生產和經營采取放任自流的態度，使一些制假造假商販有空可鉆，給種子市場造成了很大程度的混亂[9，11，13];又如農民自繁自用的主要農作物種子銷售問題、非主要農作物種子的新品種試驗、示范標準問題等都缺乏相應法規和政策依據，亟待補充、完善[3，8－9]。由此可見，種子管理法律法規的不完善會導致種子市場管理難度加大。

3.2.2 種子管理體系不完善

種子管理機構受農業行政主管部門的委托履行相應的種子管理職能，但因與《種子法》配套的法規、規章不完備，種子管理機構不健全，種子管理體系還不完善。一方面，種子管理機構關系不順，責任不清。如農業部涉及種子管理職能的部門多達5個，湖北省種子管理機構在履行職能時也存在政出多門、職責不清的現象。另一方面，種子管理機構責權不對等。如截至2006年為止湖北省各級種子管理機構98%仍是事業單位，財政撥款下撥的經費數量較少，不具備相應的辦公條件，福利、保險和獎勵等所需經費沒有列入預算，辦公費用幾乎沒有，缺乏履行管理職能所必備的基本保障，所承擔的責任與享受的權利嚴重不對等[3，8－9]。由此可見，種子管理體制改革雖然取得了階段性成果，但種子管理機構發展不平衡，種子管理的體制機制有待進一步完善[11]。

3.2.3 部分人員業務水平和素質較低

種子管理是一項專業性和技術性很強的工作，種子管理人員要做好這項工作不僅要吃透種子相關法律、法規，還要具備豐富的種子專業知識和種子管理工作經驗。如江蘇省在國辦發[2006]40號文件出臺后，由于大部分市及縣(區)種子管理站從同級種子公司剝離或剛成立，人員大多從其他部門調入或考入，缺乏種子專業知識和種子管理工作經驗[14]。另外，種子管理人員也應該具備良好的個人素質，但是管理隊伍中有部分人員由于對《種子法》等系列法律法規理解不透，種子專業知識欠缺，在工作實踐中對一些案件的性質把握不準時會憑個人的主觀臆斷，導致工作出現偏差或誤判[9，13，15]。

3.2.4 管理機構經費、人員編制不足

目前分設的種子管理機構仍為行政、事業兩位一體，單位屬事業性質，承擔種子事業和行政管理職能。一些種子管理站經費不足，缺乏必要的種子檢測儀器和其他工作設施，以致影響了自身管理職能的履行[9]。例如浙江省已建立的種子管理機構大多是事業性質，行政管理經費難以全額保障，在崗人員少于編制人員，種子行政管理錯位缺位現象時有發生[3]。又如湖北省種子管理機構的人員編制普遍不足，與實際工作量、工作要求極不適應，甚至很多地方的種子管理人員身兼數職。2005年湖北省種子管理系統的財政預算撥款總額為853.47萬元，僅為人員工資的60.2%、總支出的30.4%，辦公、工作經費完全沒有納入財政預算，因此管理機構普遍辦公條件差、檢驗設備陳舊、交通通訊設備缺乏、執法裝備落后;其中33%以上的種子質檢機構沒有通過“雙認證”，不能對社會出具有法律效力的檢驗報告;82%的縣、市沒有自有產權的固定辦公場所[8]。由此可見，種子管理機構的經費和人員編制不足已經影響種子管理職能的履行，這種狀況如不加以改善，勢必會阻礙種子管理體系的有效運轉。

4 對策建議

4.1 抓緊完善《種子法》及相關法律法規

《種子法》實施已有11年，目前種子管理工作中暴露出了一系列問題，因此完善《種子法》及相關法律法規對于種子管理機構履行職責有相當重大的意義。首先，要對種子市場的新情況新問題進行專題調查研究，并廣泛征求種子產業相關人員的意見，對不完善的條款提出修改意見。同時向相應的立法機關或部門建議，抓緊制定和修改有關種子地方法規、配套規章或辦法以及技術標準，結合種子工作實際，出臺相應的細則和規范性文件，為規范種子管理、維護種子市場秩序提供保障[12]。

4.2 加快種子管理體系建設

種子管理是一項集行政、技術于一體的工作，種子管理機構是農業行政主管部門下屬的一個管理類型的職能部門，隨著政企分開的實現，種子管理工作更多的是傾向于行政事務方面。要進一步明確各級種子管理部門的職能和定位，強化組織功能，建立適應當前種子市場情況的種子管理服務體系，而且必須明確種子管理部門為種子執法主體，實現機構、編制、人員、經費和設備到位，從組織、政策和財政上保證種子管理部門人員合理、經費有保障、職責分明、考核嚴格和執法嚴明，最終達到責權明確、行為規范、監督有效、保障有力的種子管理體系[11]。在《國務院關于加快推進現代農作物種業發展的意見》中明確提出“強化各級農業部門的種子管理職能，明確負責種子管理的機構，保障種子管理工作經費，加強種子管理隊伍建設，建立一支廉潔公正、作風優良、業務精通、素質過硬和裝備精良的種子管理隊伍”。

4.3 加大財政投入，保證人員編制

新體制下種子管理工作點多面廣、戰線長、工作量大、技術性強，各級政府應加大種子管理專項經費的投入，為種子管理工作提供良好的條件[16]。同時要核定各級管理機構規模、管理人員編制，在財政上充分保障種子執法、管理工作經費，確保機構正常運轉[17]。按國辦發[2006]40號文件“精簡、統一、效能”的方針，建議一般種子管理機構以省級50人、市級15人、縣級10人為最低標準核定人員編制，耕地面積較大(或較小)的地方可適當增加(或減少);建議編制內人員經費和公用經費等基本支出按國家政策標準由國家財政負擔，列入同級財政的年度預算[8]。在《國務院關于加快推進現代農作物種業發展的意見》中明確提出“地方政府要將屬于公共服務范圍的種子管理工作經費納入同級財政預算”。努力爭取政府及財政部門對種子管理工作的支持，確保正常工作所需經費，以更換陳舊和破損的設備，改善薄弱的交通、辦公及檢測條件，提高種子管理工作的效率，確保種子管理職能的正常履行。

4.4 提高種子管理人員業務能力和自身素質

高水平、高素質的種子管理隊伍是保證依法治種、依法管理的前提[14]。種子管理機構履行管理職能需要很強的專業性和政策性，因此種子管理人員必須認真學習《種子法》及相關法律、法規和種子專業知識，提高自身綜合素質。具體可采取以下幾種措施:一是積極引進專業人才，同時采取集中培訓加考核的形式對現有人員進行專業技術培訓;二是組織開展新技術講座、新品種現場觀摩等多種形式提高種子管理人員的專業技術水平;三是走出去，實地觀摩學習外地的管理經驗;四是定期組織管理人員學習《種子法》及相關法規、條例[13]。

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