我國行政決策程序法制化的主要障礙與對策分析

王友云

（銅仁學院，貴州銅仁554300）

一、我國行政決策程序法制化面臨的觀念障礙

觀念障礙是我國行政決策程序法制化前進歷程中一塊沉重的絆腳石，也是制度障礙產生的深層原因。理念的轉型是一場比實踐建設更具決定意義的革命，[1]要真正實現中國行政決策程序的法律限定，必須完成觀念轉型。

1.“重實體、輕程序”和“重結果、輕過程”的實用主義觀制約

我國千百年來一直存在“重實體、輕程序”的法治觀，只追求實體公正，不追求程序公正，這不是真正意義上的法治。如果法治只講求實體公正的話，那么我國古代封建社會一些帝王君主也曾追求實質公正，但這不是真正意義的法治，而是人治。“程序公正”的功能不僅表現為其是實現實體公正的前提和保障，還表現在其對于限制隨意性，化解矛盾，緩解沖突，滿足要求，補救權利，防止權力濫用有十分積極的作用。[2]（P63）法律程序的價值可以概括為：公正的法律對待；約束專橫權力；解決社會爭議；實現法律權威；實現社會合意、效率與和諧。“現代行政法治的核心是行政程序法制建設”。[3]（P32）對行政權的正當行使，行政程序起著極為重要的保障作用。我們既要注意行政的結果，更要注意達到這種結果的過程是否合法合理，這是一種更大的公平正義。我國程序文化傳統缺失，“重實體、輕程序”的法治觀和“重結果、輕過程”的實用主義觀根深蒂固，不重視程序法制，以為程序是形式，實體是內容，內容是重要的，形式是次要的，尤其在我國行政決策領域，規避程序的情況較普遍。正當程序不僅保障實體公正，而且保障了行政相對人的權益，我們一定要從程序正義觀念出發，遵循重大行政決策程序制度，并努力使之法制化，以保證科學決策、民主決策、依法決策。

2.“重經驗、輕法制”的思想傳統和由此產生的經驗決策模式制約

在我國決策領域，一直存在“重經驗、輕法制”的思想傳統，形成經驗決策模式。政府重要事項的決策建立在行政領導者的經驗之上，這是極不可靠的，難以保證決策的科學與民主。當然，領導者從政的經歷和經驗是進行決策極其寶貴的財富，可以用來指導工作實踐，尤其是決策者對所要決策的問題是有法可依、有章可循、有先例可參考的結構性較強、重復性的日常事務時，這種決策可對過往經驗和先例進行參考，有一定規律可循，不可忽視經驗的作用。但隨著社會生活的急劇變化，政府尤其是領導者面對更多的是非常規性決策，決策的問題是無法可依、無章可循、無先例可供參考、非重復性、非結構性的決策，對這種決策我們不能僅憑經驗，甚至根本就沒有經驗可循，比如面對非典、雪凝災害等突發公共危機事件。決策認識是一個復雜的過程，它不能僅依據感官經驗所獲得的知識求解，它擔負著抉擇，運行著問題求解，滲透著思維創造，依托著知識工程。行政領導者有豐富的經驗固然是好事，但經驗認識在某種程度上也會損害人的創造力，老子曾說的“復歸于嬰兒”就是這個道理。在政府決策時，應講求決策的程序過程，以及這一過程所應遵循的重要程序制度，不可亂憑經驗盲目決策，尤其在我國“人治型”公共決策文化比較濃厚，“重經驗、輕法制”的思想傳統依然存在，我們應進行重大決策事項的程序法律控制，避免經驗決策。

3.慣性決策思維制約

我國行政領導者習慣于“拍腦袋、拍胸脯、拍板定調”做決策，根據自己掌握的客觀情況進行主觀臆斷，習慣于個人智謀決策，最后由個人決斷。我國這種“三拍”定決策的思維比較深厚，這同我國以個人智慧取勝的決策傳統有一定關系，我國早就有“運籌帷幄之中、決勝千里之外”的光輝決策思維，有著名的36計，這種古代的智慧謀略對我國的行政決策一直有深遠影響。應該說，這種智慧謀略有一定價值，我們應該發掘它的歷史文化價值，使之發揚光大，為領導決策服務，但這種智慧謀略不是真正現代意義的科學決策，有其固有缺陷。隨著現代科學技術的飛速發展，決策面臨的情景發生了很大變化，公共決策涉及的因素多，規模大，影響廣，單靠個人或幾個人的經驗和智慧是難以勝任的，決策活動朝著集團化、程序化和技術化方向發展，必須突破個人智慧謀略建立真正現代意義的科學決策。慣性決策其實是一種心理障礙，它受限于既有認識，堅信自己的理性，憑直覺決策，很容易造成決策失誤，而我國又缺乏決策失誤救濟和責任追究制度，最后一旦造成失誤就“拍屁股走人”，國家和人民承擔失誤的損失。我們必須實現從慣性決策思維向決策程序法制化的方向轉型，既發揮個人理性作用，又通過法決策程序控制個人非理性的負面影響，從而實現科學決策。

4.神秘和專制決策思維制約

我國行政決策領域中，領導者秉持決策過程是決策制定者獨有的“秘密藝術”的神秘和專制思想，缺乏決策程序最大化公開理念。我國的決策過程向來缺乏公開性，受傳統思想影響，“民可使由之，不可使知之”，決策神秘性自覺或不自覺地成為維護決策者權威的一種手段。加之我國建國初期形成的決策體制很大程度上是戰時決策體制的延續，過分強調保密工作的重要性。從某種意義而言，決策是“秘密藝術”的神秘和專制思想，就是褊狹型和順從型的政治文化反映，[4]（P36－40）是我國傳統行政文化中消極的一面，且影響深遠，必須加以突破。行政決策程序公開，實質上是政治活動公開化在行政程序上的體現，是公民參政權的延伸，提高了公民對行政決策的信任度，也增強了決策的后續執行效果。隨著公平正義成為這個時代的首要價值，這種決策就是領導者獨有的“秘密藝術”的神秘和專制思想必須實現轉型。我們應以公開為原則，以不公開為例外，實現“權力清單”的透明化與公開化，這是“讓權力在陽光下運行”的客觀要求，是打造陽光政府和透明政府，實現陽光行政、透明行政、依法行政的客觀需要。

二、我國行政決策程序法制化面臨的制度障礙

1.決策者把遵循程序視為走過場的形式主義

在行政決策實踐中，法律規范上的行政程序沒有轉變為行政領導者的決策實踐，起不到約束作用，程序制度變成了擺設，往往是結論先行，遵循程序變成了走過場，演變成純粹的形式主義。法決策程序模式是一種控權模式，其宗旨是限制決策主體盲目行使決策職權和濫用權力，通過法律嚴格規定決策主體盲目實施決策行為的程序。現代行政決策的精髓在于經過行政程序形成行政決定，因此，我們一定要杜絕這種行政決策領域的形式主義決策程序缺陷問題。

2.決策者以利益為導向選擇性遵循程序

這就是決策者遵循程序時總是有所選擇，對于政府行政有利的決策程序便遵守，而對于政府行政不利的決策程序便不遵守，[5]（P23）程序遵循完全取決于行政領導者的主觀愿望。歸根結蒂，這是決策者對公共決策價值取向認識的偏離，因此，決策者必須構建合理的決策認識論，通過深邃的哲學思考，抽象到決策認識論應有的理論高度，從辯證唯物主義哲學觀出發，構建以人為本的行政決策價值取向，而不再是以政府自身利益為導向選擇性遵循行政程序。行政決策模式也應是一種保權模式，以保護決策相對人在決策程序中的程序權利為重心，這是控權模式的發展，要求我們在為決策主體設定程序義務時，也必須規定決策相對人的程序權利以及救濟程序，這是決策相對人實體權益實現的基礎，也有利于行使對決策權的制約和監督，也是現代民主憲政思想的必然要求。

3.決策時重特別程序，輕統一程序

行政領導者對特別程序比較注重，但往往對統一程序遵循不夠，這也是造成決策失靈的一個原因。其主要表現為只注重有重大影響事項的決策程序，只注重重大事項中的重大決策程序，只注重在某些特別點上遵循某項重要的甚至是輿論難以回避的程序制度，不注重程序的普遍性、普遍面和運行過程的順序性。規范的決策程序是一個流程，是一環扣一環的統一鏈條，科學的行政決策必須經過問題確定、目標確立、方案設計、預測分析、比較擇優、評估反饋等環節，這些環節都以制度和法律為依據，程序化運行，不可逃避，從而保證決策主體活動按順序進行，保證決策行為的有效性。

4.法律上缺乏有關決策程序的約束和糾錯機制

建立行政決策程序的約束和糾錯機制，這是決策程序法制化的應有之義，也是行政決策程序本身得以運行的有力保障。決策程序約束和糾錯機制的建立，將從根本上杜絕我國大量因規避程序而造成決策失誤的情況；杜絕失誤以后損失由國家埋單，人民受損的狀況；杜絕失誤以后一方領導干部拍屁股走人而逍遙“責”外的現象。當前，我國行政決策的改革尤其要注重對決策權的約束、監督和責任追究制度。應加強對決策行為的監督，保證決策主體行使決策職權的合理合法，同時對違反決策程序的主體進行處罰，對違反程序法的決策行為視情況限制執行和禁止執行。對盲目規避重要程序制度的決策所造成的損失要領導自行埋單，建立嚴格的決策失誤責任追究制度、司法審查制度和失誤救濟制度，這是面對中國決策失誤的嚴重現狀而進行決策程序法制化建設的現實需要。

三、我國行政決策程序法制化建設現狀分析

1.我國現行決策程序規范性法律文件建設情況

對行政決策程序法制化的研究離不開對我國決策程序法制化建設狀況的考察。考察迄今為止有關我國決策程序規范性法律文件情況，①主要通過檢索北大法意網法律法規中心（http：／www.lawyee.net／Act／Act.asp），本部分所涉及到的統計數據由北大法意網法律法規檢索系統加工整理而成，其各數據的截至日期為2011年1月1日。進行文本的實證分析，得出現階段我國決策程序法制化建設情況，找出其不足，為我國決策程序法制化的立法完善提供現實對照的依據和對策建議。

通過檢索北大法意網法律法規中心，以“行政程序”作為搜索關鍵詞，要求法律法規名稱包含該詞，共搜到3條法規。②這三條法規是《湖南省行政程序規定》、《涼山州行政程序規定（試行）》、《鄂州市行政程序制度建設工作方案》。這說明就行政程序立法情況來看，中央立法缺失；地方立法才起步，還處于初創探索階段。行政決策程序是行政程序的一種，由此可見一斑。

以“決策”做為檢索關鍵詞，要求法律法規名稱包含該詞，其檢索結果共有417條記錄，但僅有一條是行政法規，其余大部分為部委規章和地方法規，說明我國決策立法層級低、效力低、約束力低等問題。我國正在以決策程序等單項行政行為的程序完善為突破口向以后我國制定統一的行政程序法目標邁進，我國地方政府對決策程序專門進行立法的步伐加快。以“決策程序”做為檢索關鍵詞，要求法律法規名稱包含該詞，搜索結果顯示共有72項地方規章等地方規范性法律文件就決策程序專門立法。自2003年以來，我國共有杭州、武漢、重慶等72個地方政府或者政府工作部門對重大事項決策程序作出規定。但中央層面的決策程序立法缺失，只是在一些行政法規和部委規章中有一些條款涉及到對決策程序的規定。因此，就決策程序法制化的總體情況而言，中央立法缺位，地方立法不夠，有待完善。

我國決策事項公示制度、決策信息公開制度、決策咨詢制度、決策專家論證制度、決策聽證制度、決策說明理由制度這6項決策程序制度的法制化建設已得到各級地方政府的重視，對這些程序制度都制定了專門的法規性文件（見表3—1）。

表3 —1我國重大決策程序制度專門法數量統計表

但我國還有一些重大決策程序制度存在規范缺失，這些重大程序制度主要有決策參與制度、決策評估反饋制度、決策方案備選制度、決策監督審查制度、決策責任追究制度等，這些程序制度從地方到中央都還沒有專門的法律和法規進行規定，只是散見于一些法律法規條款中，因此要加快這些程序制度的專門立法，以提高其在決策實踐中的權威性。

2.我國現行決策程序規范性法律文件分析結論

我國決策程序制度法制化近年來取得了很大成就，特別是地方立法進行了大膽探索，取得了很大成績。當然，我們不應只看到立法的數量，導致決策程序規范性文件遍地開花，四處分散。我們更要注重立法的質量和統一性，而這恰恰是我國決策程序法制化的最大缺陷。就我國法制化現狀來看，不論是就“行政程序”、“決策”、“決策程序”和“行政決策程序”進行專門或非專門立法，還是就各重要決策程序制度的專門與非專門立法，其最高立法層級就是國務院的行政法規，大部分都是部委規章和地方法規類層級。雖然聽證制度在《行政處罰法》、《中華人民共和國價格法》等法律中做出規定，但畢竟不是決策聽證制度的專門法。由此可見，我國決策程序法制化的層級不高，立法位階較低，專門性不足，必然導致約束力不強。因此，提高立法層級，彌補中央立法缺位現象，待時機成熟，由全國人大、國務院等部門對各決策程序制度進行統一的專門立法，這對規范我國行政決策實踐將起到巨大作用。

四、完善我國行政決策程序法制化的思路與對策探討

1.理念轉型：“官本位”向“人本位”的行政哲學思維轉型

實現由“官本位”向“人本位”行政哲學思維轉型，這是實現我國公共決策創新的文化基礎，也是政府管理價值觀的轉型。決策程序說到底是一種對決策實體權的制約，要達到這種程序制約，在我國必須克服“官本位”思想，樹立程序正義理念，樹立程序正義是現代法治理念核心的價值觀。“官本位”就是以執政者自己為本位，說到底是一種“人治”，是一種專制和唯“我”情結，應該說，我國一些政府官員的“官本位”思想還極其濃厚，已成為制約我國行政決策程序走向法制化的重要觀念障礙，必須從根本上予以鏟除。政府執政，必須樹立正確的行政哲學觀。在當今中國，政府決策者應該大力弘揚“立黨為公、執政為民”的理念，把建立服務型政府作為政府及其成員的共同目標，真正樹立“人本位”的行政哲學觀。“官本位”即“權力本位”思想，還內含了“物質本位”思想。權力本位的公共決策觀隱含精英決策的思想，決定了決策過程的重心和核心在擁有權力的領導，而不在民眾，會有意無意地剝奪公眾參與的權利，形成權力的話語霸權，輕視和規避決策過程合理合法的程序。物質本位的決策觀使政府決策的一切以有形的能體現為政績的“物”所左右，形成重經濟增長，輕社會發展，重形象輕實質，重眼前輕持續，重效率輕公平的行政理念。科學發展觀的提出表明，中國的公共決策觀正在從傳統的“權力本位”、“物質本位”向“以人為本”過渡，就是要求我們政府做決策時把人的全面發展看做是目標，充分尊重人的價值，滿足人的合理需求。要實現我國“官本位”向“人本位”行政哲學思維轉型，必須克服中國傳統文化中不利于創新的消極因素，比如等級文化觀念，“以官為本”、“唯命是從”、“祖宗之法不可變”等思想；必須構建權利性、公共性、公平性、公開性、多元性的行政決策程序價值定位；必須融入民主、科學、法治、現代的精神內涵并使之作為行政決策程序設計的價值追求，把民主作為行政決策程序建設的道德基礎；把科學作為行政決策程序建設的理性內涵；把法治作為行政決策程序建設的制度追求；把現代作為行政決策程序建設的機制建構。

2.現實路徑

2.1 政府決策必須遵照科學合理的程序制度和法律程序

抵御傳統習慣，避免改革倒轉的最好辦法就是法制化，進行法律限定，因此，我們應建立政府決策重要合理的程序制度，并使之法律化，成為法決策程序，產生法律上的約束力，使政府決策按法律規定的內容和以法律程序為依據進行。這些重大的行政決策程序制度即是：重大決策事項公示制度；決策信息公開制度；決策技術、方法運用及科學考評制度；決策方案備選制度；重大行政決策聽證制度；決策參與制度；決策說明理由制度；決策效果評估反饋制度；決策前中后的監督審查制度；決策失誤救濟和責任追究制度，我們應以這十大制度為內容構建和完善我國重大行政決策程序制度體系。我們在進行決策法制化建設中必須使建設與遵守二者都得到重視，并行發展，互相促進。就制度構建和立法完善來說，當前重要而緊迫的任務是建立健全決策程序失誤的責任追究制度和決策程序的監督制度，這兩項制度是行政決策程序法制化的救濟制度，是行政決策程序法制化的保障制度。

2.2 完善我國行政決策機制、體制和法制建設

我們在進行重大行政決策程序制度法制化建設的同時，必須與完善我國行政決策機制、體制建設配套進行，行政決策機制、體制建設是法制得以運行和實現的有效保障。決策機制建設主要是指決策各重要制度的運行情況，如決策的參與機制，決策的監控機制、發揮民主集中制在決策中的作用、完善集體決策的議事規則等。就我國行政決策體制建設而言，就是建立現代行政決策體制，它是由行政決策中樞系統、咨詢系統、信息系統組成的民主決策體制，各個系統之間既要分工負責，各司其職，又要密切配合、互相協調。行政決策中樞系統是承擔全面決策責任并行使最后決策權的核心集團，行政咨詢和信息系統分別是行政決策的輔助機構和信息服務機構。行政決策機制、體制、法制建設是一項系統工程，三者的統一構成現代行政決策組織體系，我們必須加強各個系統及其制度建設，以科學合理的重要決策程序制度為基礎，完善我國行政決策機制、體制和法制建設，我國行政決策程序法制化目標才能實現。

2.3 通過決策程序規范法律文件建設，使各重要程序制度有步驟地進入立法

當前，我國很多重要的、對決策的科學性和民主性有重大影響的行政決策程序制度已逐漸建立起來，并且有的提上了立法的重要議事日程。但我們在具體的決策程序設計和法制化進程中，一定要有選擇有步驟穩妥進行，千萬不能操之過急，否則，就會適得其反，一切都變成紙上的法律，起不到對決策實踐真正的指導作用。決策程序正義的實現在中國是一個較艱難的過程，觀念的障礙阻礙了決策程序正義實現的源頭。決策程序正義理念的形成和決策程序制度的建設都必須跟隨社會前進的整體步伐逐漸前行，它必須隨著我國對外開放進程的加快，隨著我國經濟、政治、社會、文化體制等各項改革的進行，隨著國民文化素質和法律素養的提高而逐步形成。這就要求我們不論是中央層級還是地方政府的決策程序規范性法律文件的建設，必須緊密結合實際情況進行程序制度的建設和法制化進程，必須選擇重要的程序制度有步驟地進入立法層面，這的確是結合我國實際且符合我國歷史基礎的實現中國行政決策程序法制化目標的可行路徑和現實選擇。當前，尤其是要完善決策信息公開制度，專家咨詢論證制度，重大行政決策聽證制度，決策監督制度和責任追究制度等，因為這些決策程序制度在我國已具備一定的法制化基礎，并且又是對行政決策的科學化、民主化和法制化具有重大影響和作用的行政程序制度。

2.4 走從地方到中央自下而上程序立法和重大決策事項程序單行立法相結合道路

我國應走從地方到中央自下而上的程序法制化建設路徑和重大決策事項程序單行立法相結合的道路，進行兩條腿走路，并注重二條腿配合，共同推進我國行政決策程序法制化目標的實現。之所以出于這樣的考慮是因為行政領域的立法具有特殊性，需要規范的問題多，牽涉面廣，行政權極具敏感性，其改革必須穩步推進。在行政決策程序領域，應先就重大決策事項程序單行立法，為以后決策程序的統一立法打下基礎和積累經驗。應走從地方到中央自下而上的程序法制化建設路徑，通過地方規章或地方性法規等立法形式先行立法，就一些重要的行政決策程序制度結合本地的實際情況進行立法。這種有選擇有重點區域地試點推進和由點及面由下而上穩步推進，容易為中央立法形成經驗而波及的面又不大。如重慶市人民政府2004年頒布的《重慶市行政決策聽證程序暫行辦法》是我國從中央到地方第一個有關決策程序的規范性文件，從此之后，很多地方政府就決策程序進行立法，這為我國將來制定統一的行政決策程序規范性法律文件打下了基礎。又如行政決策信息公開制度的立法進程，也是各地方政府在推進政務、財務、信息公開等制度立法的基礎上逐步展開的，特別是經2003年非典疫情的洗禮，信息公開成為社會公眾的熱切期盼和基本訴求，一個信息公開程序制度走向法治化的時代在中國開啟，最后上升到國務院的行政法規立法層面，2008年正式實施《中華人民共和國政府信息公開條例》，特別值得一提的是這部條例剛實施就對突如其來的汶川地震救援科學決策發揮了巨大作用，該條例運行到一定時期，應上升到法律層級，通過《行政信息公開法》規范政府信息公開問題。這些都充分說明必須走從地方到中央自下而上和重大決策事項程序單行立法相結合的中國決策程序法制化建設路徑。

五、結語

本文對我國決策程序法制化制度和觀念障礙透視，并考察了我國決策程序法制化建設現狀，從理念轉型和現實路徑兩個方面來尋求我國決策程序法制化的實現道路。說實話，在中國這樣一個有兩千余年漫長封建社會歷史的國家，“人治”和“官本位”色彩極其濃厚的國家，去研究政府行政決策程序走向法制化，這無異于給政府和官員戴“緊箍咒”，甚至可以說是“枷鎖”，是要政府自身“作繭自縛”。文章只是提出了我國重大行政決策程序法制化需要進一步深入研究的問題，至多也只是拋磚引玉罷了，期待更多的同仁、專家學者和政府官員不吝賜教和深入研究，共同為我國行政決策的民主化、科學化和法制化作出貢獻。

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[2] 中央政法委.社會主義法治理念教育讀本[M].北京：中國長安出版社，2006.63.

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[4] 孫西克.政治文化與政策選擇[J].政治學研究，1988，（4）：36－40.

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