關于為住房保障提供“量身定做”金融支持的提案

住房問題是重要的民生問題。為低收入住房困難家庭提供住房保障，是各國政府履行社會管理和公共服務職能、完善社會保障體系的重要內容。近年來，中國政府加大力度推進保障性安居工程建設，把住房保障作為重要的民生工作來抓，千方百計解決低收入居民的住房困難。

根據國家“十二五”規劃，到2015年全國將建設保障性住房3600萬套（戶）以上，實現全國保障性住房覆蓋率達20%城鎮家庭的目標。要完成如此大規模的保障性安居工程任務，目前的資金和政策支持力度是不夠的。其中，資金問題是保障性住房建設的首要問題，住房保障的有效性在相當大的程度上取決于資金來源和運轉的可持續性。需要為保障性安居工程推進提供“量身定做”的金融支持政策和產品，以發揮市場機制的作用，廣開渠道籌集住房保障資金。

一、當前住房保障融資的主要問題

目前，各地的保障性住房項目大都由地方政府融資平臺向銀行貸款進行開發建設，地方政府融資平臺債務負擔較為沉重，正在進行規范調整。房地產市場的下行調整，使得以往地方政府通過土地出讓收益平衡公共事務支出的做法難以為繼。受地方政府注資能力不足的影響，融資平臺的擔保抵押能力下降。加之地方政府融資平臺其他的剛性融資需求，融資平臺為保障性住房建設籌資的能力受到很大影響。政府融資平臺公司的擔保能力不足，影響了金融對保障性住房建設支持的可持續性。

由于保障性住房實行政府定價、限價，利潤微薄甚至沒有利潤，難以像一般商業項目一樣產生較好的利潤回報。即使有利潤，比如公共租賃住房，實現回報的周期也很長，低微的收益難以有效覆蓋風險和成本。在目前的政策、制度設計下，金融機構有限的信貸資源，只會優先配置到收益相對高的項目上，很難向低收益的保障性住房建設項目傾斜。

二、住房保障融資的國際經驗

目前國際上起步較早、發展較完善的住房保障融資途徑和手段主要包括：

1.政府財政支持。一是政府將保障性住房開發建設資金和租金補貼納入財政預算，在大部分國家，這是住房保障資金的主要來源，是政府調控保障性住房建設規模、推進住房保障體系建設的普遍手段。二是政府通過稅費減免或稅費返還等方式，對保障性住房建設提供間接資金支持。比如英國政府給予低收入群體的租金補貼和住房開發企業的各項優惠，占到政府每年財政支出的約5%。

2.金融機構提供優惠貸款。金融機構向從事保障性住房開發的企業或非盈利機構發放長期、低息貸款，提供充足資金支持。政府對金融機構給予財政貼息或其他優惠。

3.地方債券籌資。政府采用發行債券方式為建設保障住房募集資金，債券的還本付息由地方政府房產部門收取的租金作保證，并可享受地方政府信用等級，因此能有效募集資金，帶動各類社會資本參與投入。比如法國60%以上的地方政府采用發行地方債券的形式募集資金用于低收入家庭住房的建設，是其主要的融資渠道。

4.發行房地產信托基金（REITs）。企業通過發行股份或收益憑證吸納投資者的資金用于建設保障性住房，并由專門投資機構進行房地產投資經營管理，實現增值目的。房地產租金、房地產抵押貸款和抵押貸款支持證券（MBS）收益是REITs的主要收益來源。2005年香港領匯REITs在港交所上市發行，匯集社會閑置資金200億港元，成為香港政府公屋建設資金的重要來源之一。

由于各國經濟模式、制度不同，社會歷史文化背景各異，支持住房保障的方式也不同，但是都有“量身定做”的融資和貸款支持制度和政策安排。

● 日本住宅金融公庫（以下簡稱“公庫”）是日本政府為解決住房問題專門成立的政策性金融機構，由政府全額出資，每年政府在財政投融資計劃中決定當年的貸款額和預定貸款戶數。由于公庫以低于財政投融資借款的利率進行貸款，中央財政還為公庫提供相當于利率差額的補助金。公庫對購買大型住宅和高收入者與中低收入家庭實行區別對待的政策，后者將享受到更優惠的利率。凡居民購買的住宅在國家規定標準之內的，均可以向住宅金融公庫申請低息貸款，平均利率比商業銀行低30%左右。由于公庫及其金融支持，有效地促進了日本中低收入階層住房問題的解決。

● 澳大利亞銀行對中低收入家庭購、建房提供長期、優惠利率，貸款期限放寬至35～40年，利率低于正常房貸利率的0.5～1個百分點。降低中低收入家庭貸款的首付款比例，同時實行住房貸款利息收入扣除制度，允許借款人所支付的住房貸款利息沖低個人所得稅基數。

● 法國實行住房貸款擔保政策，建立住房貸款擔保基金，要求所有發放零利率貸款的銀行成為基金股東，政府對基金提供反擔保，當擔保基金破產時，政府負責償還基金擔保的債務。法國政府對住房儲蓄賬戶進行獎勵，允許月收入不超過2萬法郎的家庭申請零利率貸款。

● 美國聯邦及州政府為鼓勵房地產開發企業興建供低收入家庭租用的住房，向符合規定的項目實施主體發放稅金信用證，減免其部分稅金。全美每年為該項計劃提供約30億美元的財政補貼，部分項目的稅金減免額甚至達到住房建設成本的50%以上。美國住房保障支持政策還包括規定收入低于當地平均水平80%的家庭可向政府申請住房補貼，將家庭收入的25%支付房屋租金，不足部分由政府支付。

● 西班牙政府對補貼購房者的銀行實行貼息，并對購買保障性住房的個人給予7000～10000歐元的首付款補助，對于困難家庭的租賃和住房貸款給予財政補助。

● 德國對住房儲蓄實行免稅和獎勵政策，規定首次簽訂住房儲蓄的住戶，凡家庭達到1600馬克(單身800馬克)，政府給予10%的獎金。

● 英國的住房貸款貼息制度，對限額內抵押貸款購買第一套住房的住戶，減免住房抵押貸款所需要支付的稅收。

三、為住房保障提供“量身定做”金融支持的建議

1.建議設立政策性住房金融機構。為有效實施住房保障的“十二五”規劃，建議設立專門的政策性住房金融機構，在改革現行住房公積金制度的基礎上，運用政策手段鼓勵住房儲蓄，采取專門辦理住房保障貸款等業務的方法，對建設保障性住房的公司和住房保障對象給予融資和貸款支持。

2.建議明確金融支持剛性規定。也可以在既有金融機構框架下，明確金融機構支持住房保障的剛性責任。建議人民銀行把金融支持住房保障情況作為重要的考核指標，明確銀行業金融機構每年必須拿出一定資金，以優惠利率發放保障性住房建設貸款，中央和省住房保障補助資金用于這部分的貸款貼息。

3.建議提供長期、低息乃至無息金融支持產品。保障性住房如公共租賃住房，在政府提供土地優惠、稅費減免后，建設單位可以保本，還會略有利潤。但問題在于實現回報的周期長，利潤微薄，因此要為保障性住房建設提供“量身定做”的金融支持產品，提供長期、低息乃至無息的住房保障貸款，吸引社會資金的積極參與，有效實施保障性安居工程計劃，讓中低收入住房困難家庭盡早“住有所居”。