區域地震應急能力優先建設矩陣構建方法的初步研究*——以四川省為例

鄧硯，聶高眾，安基文

(中國地震局地質研究所，北京100029)

近年來隨著我國地震緊急救援體系的建設和深化，全國各地都紛紛展開了地震應急能力建設工作?；鶎拥卣饝蹦芰Φ慕ㄔO需要國家、省等更高決策層面的指導和扶持，但從我國目前的國情來看，一方面我國地域遼闊，有300多個地區/地市，2 000多個縣/縣市;另一方面我國目前尚是一個發展中國家，經濟實力、防震減災和地震應急資源尚比較有限。所以短期內不大可能，也沒必要在全國所有地區都以大致同樣的標準或水平開展地震應急能力的建設。那么究竟應該在哪些地區進行重點準備和建設?優先扶持哪些地區?要回答這些問題就必須先對他們當前的地震應急能力有一個比較客觀的評估，進而有重點分梯隊地進行能力建設，從而避免因過度防范準備而造成的資源浪費或因準備不足而造成更大的地震損失。

目前我國地震應急救援體系尚處于深化建設的初始階段，許多指導地震應急救援體系發展的基礎科學理論問題尚未解決。近十年來，應急領域的學者針對各類突發事件提出了一些應急能力評價的方法［1－11］。評估方法主要有適用于宏觀區域的比較法、多指標綜合法，適用于中、微觀區域的專家打分、問卷調查、層次分析法、參照法、多指標綜合法等。汶川8.0級地震后，筆者在汶川地震災區縣(市)、鄉鎮地震應急能力實地調研工作的基礎上，對地震應急能力的評估也從絕對和相對兩個層面進行了初步研究［12－14］。如何將上述這些應急能力評估的成果通過進一步系統綜合，得以提升，使之能更好地為宏觀管理層做出能力建設方面的決策提供科學依據，是當前急待研究的地震應急領域的基礎理論問題之一。

綜上所述，本文借鑒新一代的時間管理理論——“時間管理優先矩陣”，提出了區域地震應急能力優先建設矩陣的概念，并以絕對和相對地震應急能力評估為基礎，提出了區域地震應急能力優先建設矩陣的構建方法，然后以四川省為例，建立了四川省縣(市)地震應急能力優先建設矩陣，并對各區域類型的特征進行了系統的分析。以期能為高層決策面合理、統籌配置應急建設資源提供科學依據，同時能為未來地震應急區劃等項目的開展做一定的基礎方法和理論準備。

1 地震應急能力優先建設矩陣的構建

1.1 地震應急能力優先建設矩陣的概念框架

20世紀末美國著名管理學家史蒂芬·柯維(Stephen R．Covey)［15］提出了新一代(第四代)的時間管理理論——“時間管理優先矩陣(Prioritization Matrix)”，該理論已成為當前團體和個人時間管理方面的主流理論，該理論的目的是在時間資源有限條件下，最有效地運用時間，降低變動性。該理論的主要內容是把時間按事件的緊迫性和重要性分為ABCD四類，形成時間管理優先矩陣(圖1)。其中:緊迫性是指必須立即處理的事情，不能拖延;而重要性則與目標是息息相關的，有利于實現目標的事務稱為重要，越有利于實現核心目標，就越重要。在將事件進行分類后，我們要做的就是“要有正確的做事順序，即①第一優先:做“重要且緊急”的事;②第二優先:做“重要但不緊急”的事;③第三優先:做“不重要但緊急”的事;④第四優先:做“不重要也不緊急”的事”。

圖1 時間管理優先矩陣

在區域地震應急能力建設的過程中同樣需要統籌安排，有緩急、有側重地逐步開展，因此能力建設過程的本身也是一個以能力建設投入為核心的時間管理問題，因此本文提出了“區域地震應急能力優先建設矩陣”的概念，它是指在應急能力建設所需的硬件資源(人力、物力、財力等)和軟件資源(防災規劃制定、應急技術平臺的建設、應急培訓等)有限的客觀條件下，為了最有效地利用和配置這些資源，以達到整個區域應急能力建設效益和效率的最大化，從時間上按應急能力建設的緊急性和重要性分為Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ四類區域類型。其中:第Ⅰ類為需重點建設且緊迫性較強的區域;第Ⅱ類為需重點建設但緊迫性較弱的區域;第Ⅲ類為次重要建設但具一定緊迫性的區域;第Ⅳ類為次重要建設且緊迫性較弱的區域(圖2)。在建設資源的投入力度上應當遵循自第Ⅰ類到第Ⅳ類由先到后，有重點的逐步開展。

圖2 區域地震應急能力優先建設矩陣的概念內涵

1.2 區域地震應急能力優先建設矩陣的構建方法

通過上述區域地震應急能力優先建設矩陣的概念內涵分析，其中最關鍵的問題是如何去衡量和評價區域地震應急能力建設的緊迫度和重要度，即哪些地方是所在區域配置能力建設資源更加緊迫的部位，哪些地區是更加重要的部位。這些評價工作歸根結底是要基于對區域地震應急能力的評價結果，鑒于這樣的認識，筆者在文獻［12］中對縣(市)地震應急能力評價指標體系進行了討論，并在文獻［13－14］中對縣(市)地震應急能力的內涵進行了討論，提出了絕對和相對地震應急能力的概念，并對其評價指標體系和方法進行了初步研究。本文在上述研究成果的基礎上，提出可以將絕對和相對兩個層面的地震應急能力分別作為“緊急與否”和“重要與否”的標準(以區域平均值作為分界點)。其中絕對地震應急能力是區域人類社會經濟系統本身就具備的一種減少地震災害損失、減輕地震災害不良影響的功能，這種功能是由對區域地震應急活動影響較大的自然、經濟和社會文化等多方面的因素構成的，一個地區當這種功能比較強時，在應急能力的建設上就具備了一定的“造血功能”，在一定程度上能夠通過自身的調節和努力，提高自身的能力建設，而當這種功能比較弱的時候，由于缺乏能力建設所需的自身“造血功能”就必須要盡快為其提供一定的扶助;因此，一個地區絕對地震應急能力的高低，能夠刻畫出這個地區能力建設的迫切程度，可以將其作為“緊迫度”的衡量標準。而重要性是與目標息息相關的，這與筆者在文獻［14］中提出的“相對地震應急能力”相對應，它是相對于一個地區未來地震災害大小而言的地震應急能力，當一個地區相對于未來地震災害而言地震應急能力比較弱時，這個地區應當成為本區域能力建設的重點地區，只有這樣，才能為本區域地震應急能力建設帶來最大的減災效益和效率。這樣，對應于能力建設的緊急性和重要性劃分的Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ等四類(圖3)，可以通過絕對和相對應急能力的組合類型進行定量評估，即第Ⅰ類對應于相對和絕對地震應急能力均低于均值的區域類型、第Ⅱ類對應于相對應急能力低于但絕對應急能力高于均值的區域類型、第Ⅲ類對應于絕對應急能力低于但相對應急能力高于均值的區域類型和第Ⅳ類對應于絕對和相對應急能力均高于均值的區域類型。

圖3 區域地震應急能力優先建設矩陣示意圖

2 以四川省為例，構建四川省地震應急能力優先建設矩陣

依據上述區域地震應急能力優先建設矩陣的構建方法，以四川省為例，以縣(市)為基本單元，分別以縣(市)絕對和相對地震應急能力來表征緊迫度和重要度，構建了四川省地震應急能力優先建設矩陣，給出了四川省地震應急能力優先建設的四種類型。

2.1 表征“緊迫度”的縣(市)絕對地震應急能力評估

在文獻［13］的基礎上，對四川省絕對地震應急能力的評價指標體系作了進一步的優化，建立了圍繞1個目標層，設定3個準則層、9個指標層，19個變量層的四川省縣(市)絕對地震應急能力的評價指標體系(表1)。

表1 四川省縣(市)區域絕對地震應急能力的評價指標體系

采用文獻［13］中多指標綜合法和主成分分析法，利用了《2009四川省縣(區)統計年鑒》［17］和《2000年人口普查分縣資料》［18］的數據，建立了四川省縣(市)絕對地震應急能力的綜合評估模型，并編制了相應的空間分布圖(圖4)。

綜合評估模型:

式中:AAj為第j個縣(市)的絕對地震應急能力;為第j個縣(市)各原始指標經過標準差標準化和指標同向化處理后所得的標準值;wi為第i個原始指標的權重。

圖4中，四川省縣(市)間在絕對應急能力建設上水平是存在明顯差異的，其中絕對地震應急能力大于本省平均水平(0.37)的縣(市)有65個，見圖中紅色區域，它們基本上位于四川盆地西部，并形成了一個條帶，而這一條帶也是四川省經濟最為發達的地區。而以這個條帶為中心，周邊縣(市)的絕對地震應急能力相對減弱了。這種格局的形成與位于紅色區域的縣(市)在應急資源儲備、地理條件和教育文化氛圍等方面的所具備的優勢是相對應的。

2.2 表征“重要度”的縣(市)相對地震應急能力評估

如前所述，區域相對防震減災能力是在絕對地震應急能力的基礎上，相對于地震災害損失大小的能力，其概念模型可表達為:區域相對防震減災能力=區域絕對防震減災能力/地震災害大小，綜合評估模型可表述為:

綜合評估模型:

式中:RAj為第j個縣(市)的未來地震災害損失大

從中國大陸地震災害風險分布圖［5］中提取了四川省分縣未來地震災害損失值，繪制了四川省未來地震災害損失分布圖，在假定四川省縣(市)的絕對地震應急能力格局在未來一段時間大體不變的前提下，完成了四川省相對地震應急能力分布圖(圖5)。

圖5 四川省縣(市)相對地震應急能力分布圖

圖5中，四川省縣(市)間在相對地震應急能力建設水平上同樣存在著明顯的差異，相對地震應急能力小于本省平均水平(0.60)的縣(市)有72個，見圖中綠色區域，它們基本上集中分布于四川盆地，這與圖4中絕對地震應急能力的分布形成了相反的分布特征。雖然這個區域很多縣市在應急資源儲備、地理條件和教育文化氛圍等方面具備一定的優勢，但由于可能遭受的地震災害損失大，要應對高風險的災害損失值，因此成為了相對地震應急能力的薄弱地區，應是有限的應急資源配置的重點地區。

2.3 四川省縣(市)地震應急能力優先建設矩陣及其結果分析

在絕對和相對地震應急能力評估的基礎上，構建了四川省縣(市)地震應急能力優先建設矩陣，將能力建設劃分為四類(圖6、表2)，各類的主要特征分析如下。

圖6 四川省各縣(市)地震應急能力優先建設矩陣

表2 四川省地震應急能力建設不同優先等級分類表

第Ⅰ類:需重點建設且急迫性較強的縣市。

在可能遭受的地震災害損失評估的基礎之上，相對地震應急能力較低的地區應當是政府進行應急資源配置的重點地區，而在這些地區當中有一部分是當前絕對地震應急能力較低的地區。這些縣市由于基礎弱、底子薄，自身缺乏“造血功能”，急待更高決策層面加強建設全面投入、實施優惠政策引導等，因此這些縣市是應急能力建設工作中最緊迫的地區。

第Ⅱ類:需重點建設但急迫性較弱的縣市。

在相對地震應急能力低的縣市中有一部分是當前絕對應急能力較高的地區。這些縣市由于在救援環境、應急物資條件以及應急管理等方面已具備一定的條件，具有一定的“造血功能”，主要是要針對其薄弱環節進行指導和扶持，它們是應急能力建設的第二批次。

第Ⅲ類:次重點建設但具一定急迫性的縣市。

在可能遭受的地震災害損失評估的基礎之上，相對地震應急能力較高的地區在重要性和緊迫性上較之前兩類，在人力、物力、財力有限的客觀條件下，更高決策層面的扶助力度也應有所減弱。而對于其中一部分當前絕對地震應急能力較低的縣市，主要是在發展經濟建設的過程中注意應急管理工作的引導，邊發展邊建設，它們是應急能力建設的第三批次。

第Ⅳ類:次重點建設且急迫性較弱的縣市。

這類地區相對地震應急能力較高，且絕對地震應急能力也較高，對于這類縣市主要是從管理層面繼續加強引導，充分發揮本地區人、力、物的優勢，將能力建設進一步深化下去。

各類縣市的空間分布特征表現為四川省經濟比較發達的成都、德陽、綿陽一帶基本屬于第Ⅱ類地區，第Ⅰ類地區在第Ⅱ類地區的外圍成環狀，其他地區多為第Ⅲ類地區，第Ⅳ類地區很少且分散(圖7)。第Ⅰ、Ⅱ類地區基本是2008年汶川8.0級地震中重災和極重災區縣(市)的集中分布區，這也表明這些縣市應當是四川省未來地震應急能力建設的重點地區。

3 結論與討論

圖7 四川省縣市地震應急能力建設優先等級類型圖

(1)借鑒新一代的時間管理理論——“時間管理優先矩陣”，提出并分析了區域地震應急能力優先建設矩陣的概念，它是指在應急能力建設所需的硬件資源(人力、物力、財力等)和軟件資源(防災規劃制定、應急技術平臺的建設、應急培訓等)有限的客觀條件下，為了最有效地利用和配置這些資源，以達到整個區域應急能力建設效益和效率的最大化，把時間按應急能力建設的緊急性和重要性分為Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ四類。其中:第Ⅰ類為需重點建設且緊迫性較強的區域;第Ⅱ類為需重點建設但緊迫性較弱的區域;第Ⅲ類為次重要建設但具一定緊迫性的區域;第Ⅳ類為次重要建設且緊迫性較弱的區域。在區域能力建設過程中應當遵循從第Ⅰ類到第Ⅳ類在建設力度上由重到輕、時間上由急到緩，逐步開展的原則。

(2)基于區域絕對地震應急能力和相對地震應急能力初步構建了區域地震應急能力優先建設矩陣，其中前者表征了區域能力建設的緊迫程度，后者則表示了區域能力建設的重要程度，由此可以構成四類能力建設類型，即需重點建設且緊迫性較強的區域類型(第Ⅰ類，相對和絕對地震應急能力均低于區域均值)、需重點建設但緊迫性較弱的區域類型(第Ⅱ類，相對應急能力低于但絕對應急能力高于區域均值)、次重要建設但具一定緊迫性的區域類型(第Ⅲ類，絕對應急能力低于但相對應急能力高于區域均值)和次重要建設且緊迫性較弱的區域類型(第Ⅳ類，絕對和相對應急能力均高于區域均值)。

(3)以四川省為例，以縣市為基本評價單元，構建了四川省能力建設優先矩陣，給出了四川省未來地震應急能力建設的四大縣市類型。

(4)區域地震應急能力優先建設矩陣的構建能為國家、省等宏觀層面的管理者在地震應急能力建設資源的重點投入和合理配置等決策方面提供一種定量化的、比較客觀的評價手段和科學依據。但由于應急能力評估的研究還尚未成熟，因此矩陣的構建還需要不斷地修正。

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