生產建設項目水土保持方案編制若干問題的思考

錢愛國，李海林，高 榮

(中國水電顧問集團華東勘測設計研究院，浙江杭州 310014)

隨著經濟社會的快速發展、綜合國力的增強和人民生活水平的不斷提高，推進生態文明建設、加快水土流失治理已成為我國當前和今后一段時期重大而緊迫的戰略任務。編報并實施生產建設項目水土保持方案，是貫徹水土保持法等法律法規，落實水土保持“三同時”制度，防治水土流失和加快生態文明建設的重要手段。同時，新水土保持法的頒布實施，也對生產建設項目水土保持方案編報工作提出了新的更高的要求。

自國家頒布并實施《開發建設項目水土保持技術規范》(GB 50433—2008)和《開發建設項目水土流失防治標準》(GB 50434—2008)以來，全國的水土保持方案編制工作逐步規范，編制水平明顯提高，但仍存在這樣或那樣的問題。現結合實際工作和相關法律法規、規程規范等的要求，總結水土保持方案編制過程中遇到的相關問題及解決方法，以加強探討和交流。

1 設計深度的科學性

編制水土保持方案的目的主要是通過全面系統的調查，分析研究建設項目的性質、選址、規模、施工、管理等對生態環境的影響，約束并優化主體設計，提出水土保持措施體系布局和典型設計，避免項目建設造成生態環境問題，以實現事前控制。但目前部分水土保持方案編制技術人員和行政管理人員總以水土保持后續設計難以落實為由，在可行性研究階段強求水土保持方案的設計深度。

筆者認為，任何工程設計都是通過不同設計階段逐步深化的，水土保持方案設計深度同樣應堅持與主體工程設計階段相一致的規律，超越設計階段的要求不僅難以實現，而且有悖科學。水土保持方案編制和評審應結合不同行業的特點和設計階段，區別水土保持方案編制深度要求，并通過強化水土保持后續設計的監管促進方案的落實［1］。對于某些在可行性研究階段主體設計深度不滿足方案編制要求的行業，應在防治措施體系、典型設計、重點防治要求和投資估算等方面有所側重，重點為后續階段設計提供依據，同時可從簡化審批、創新監管模式、分類細化管理等角度，探索建立水土保持工作聯系單制度，由水行政主管部門在可研階段組織研究項目是否涉及水土保持限制性因素，對于符合水土保持約束性規定的，由其出具工作聯系單作為項目立項的支撐文件，有條件地將方案的編報工作延至后續設計階段。

2 防治標準的指導性

不同的防治標準體現了項目區水土流失防治和區域水土保持生態功能要求的差異，具有科學性、嚴肅性和指導性，理應成為水土流失防治目標、措施體系制定和布局的重要依據。《開發建設項目水土流失防治標準》提出生產建設項目水土流失防治標準應按項目所處水土流失防治區和區域水土保持生態功能重要性確定，但該規范未明確對重要江河、湖泊的防洪河段、水源保護區等影響程度的衡量方法，造成依據區域水土保持生態功能重要性確定防治標準時存在一定的隨意性。同時，國標(GB 50434—2008)按照防治標準等級并結合項目區的自然條件確定了6項防治目標值，卻沒有提出措施體系經濟性和合理性指標，對水土保持措施體系制定定量指導不足，導致無論執行哪一級水土流失防治標準，水土保持方案的措施體系總是千篇一律。以上問題，有待于修訂規范時予以完善。同時，不同防治標準對應的措施體系理應有所區別，切忌措施體系面面俱到。

此外，方案編制過程中常遇到港口、變電站等有特殊行業規定的項目以及小規模點狀項目，因主體設計的特殊要求或征地限制，使得項目建設區可綠化面積較小，林草覆蓋率難以達到國標要求。有些編制單位直接在目標制定環節按預期可實現的指標篡改林草覆蓋率目標值，而后在效益分析中實現“人為”達標。筆者認為，隨意調整防治目標一方面動搖了國標的嚴肅性，另一方面實際架空了后面的水土保持效益分析，使得效益分析對防治措施體系的反饋驗證形同虛設。若遇特殊情況植被覆蓋率難以達標，而水土保持方案已對項目建設區實施了最大程度的治理和植被恢復，此時立足客觀實際并結合行業相關綠化指標要求，對林草植被覆蓋率指標不達標的原因進行分析說明即可。

3 主體工程水土保持分析與評價的客觀性

主體工程水土保持分析與評價需對照相關規程規范，分析工程是否涉及水土保持限制性因素，并從水土保持角度論證主體設計的合理性。目前，有些水土保持方案只是形式化地逐條對照規范中的相關條款便得出無限制條件的結論，而沒有針對性地深入分析論證;有的方案純粹迎合主體工程設計結論，將水土流失影響嚴重的主體工程方案附和為推薦方案，導致水土保持方案未能對主體設計起到應有的控制與約束作用。

水土保持方案中，評價是基礎，設計是主體，兩者相輔相成、不可或缺。水土保持方案不是主體設計的“補丁”，應嚴格按照水土保持法和相關規程規范，對建設項目是否涉及水土保持制約性因素進行分析評估，分析項目建設和生產可能產生的水土流失影響，并結合新水土保持法第十八條、第二十一條、第二十四條以及第三十八條等提出的水土保持新理念，修正主體工程選址、布局、設計及施工組織等［2］。對于不符合水土保持要求的，應明確修改意見，必要時可對局部方案提出否決意見或要求替代方案，切實做到保護優先。

4 水土流失量類比預測的科學性

根據規范及水土保持方案技術審查要點，建設項目大多采用類比法預測水土流失量，類比工程的相似性、可比性和代表性，以及類比工程監測成果的邊界條件是類比預測是否準確應用的關鍵因素。考慮到參與類比的因子如地形地貌、氣象特征、植被、土壤、擾動地表物質組成及形態、侵蝕類型、背景侵蝕模數等水土流失因子較多，目前多數類比預測分析根據相似性確定類比工程后，列表分析主要水土流失因子，對單一影響因子進行簡單數據對比，而耦合互擬的數據鏈條及相關影響規律未有效建立起來。

針對目前類比法預測水土流失量中存在的問題，筆者認為，現階段應加強對建設項目水土流失規律和相關參數的調查和試驗研究，尤其是區域水土流失規律數學模型的建立，嚴格落實水土保持監測制度和創新機制，強化區域監測成果數據庫建設和有效運行，推進水土流失監測和研究成果共享，為類似工程的水土流失預測和防治提供較可信的參考依據。

5 地表土剝離的強制性

新水土保持法第三十八條規定：“對生產建設活動所占用土地的地表土應當進行分層剝離、保存和利用”。表土是一種寶貴的資源，剝離、保存和利用表土，可促進土地資源可持續利用。但是，有些方案按綠化覆土量或者建基面需要來確定剝離表土量，導致大量表土未剝離而損失。筆者認為，方案編制中應嚴格貫徹地表土剝離及保護制度，注重對項目區表土分布及土層厚度的調查，堅持現有條件下可剝離的表土一律剝離。剝離表土若滿足自身利用后仍有多余，可提供給其他工程利用或者協商當地老百姓助其改良土地;同時，水行政主管部門可牽頭建立地表土資源信息發布制度或者促成成立表層土收儲機構，促進表土保護制度的落實。

6 土石方平衡的主動性和合理性

落實好土石方平衡是減少擾動和破壞，減輕生產建設項目水土流失的一項重要工作。土石方平衡主要應遵循以下兩個原則：

(1)土石方綜合利用原則［2］。新水土保持法第二十八條以及相關技術規范均明確了土石方綜合利用的要求。方案編制中，應首先轉變以往完全按照主體工程設計土石方量進行平衡調運的做法，立足于土石方綜合利用的要求，對相關分項工程的施工進度提出調整建議和銜接對策，以促進土石方的綜合利用;同時，除工程自身利用外，還應考慮周邊其他可銜接工程的利用，真正實現由被動平衡到主動利用的提升。在此前提下，再綜合考慮項目設計、交通條件、運距、回填利用率、剝采比、虛實轉換系數等因素，合理確定取土(石)量、棄土(石)量和開采、堆棄地點等。

(2)最不利棄渣原則。受勘察范圍以及設計深度等因素影響，可行性研究階段一般難以全面掌握工程區土石方材質，引起實際建設過程中棄渣量大增。若設計階段棄渣規劃總量考慮不足，則會導致建設過程中無法及時增加棄渣有效堆置，從而出現亂棄渣的現象。新水土保持法第五十五條明確要求棄渣堆置在方案確定的專門存放地，同時第五十三條規定方案實施過程中的重大水土保持措施變更需經原審批機關批準。因此，方案中的土石方平衡切忌理想化，宜在滿足土石方平衡合理性和可行性的前提下，按照最不利棄渣原則估算棄渣，避免因設計規劃階段準備不足引起項目實施過程中隨意棄渣或者增加重大變更報批等手續。

7 植物措施配置的適宜性

林草植被在削弱降水擊濺、固土和涵養水源等方面具有難以替代的作用，生態效益良好，是建設項目防治水土流失的重要手段。因此，植物措施中林草的科學配置就非常重要。植物措施設計須堅持因地制宜，綜合考慮生態系統的空間結構、物種結構、營養結構、演替規律等，從充分利用光、熱、水、土資源，提高物質和能量利用率，恢復物種多樣性等角度出發，重視對植物生長限制因子的調查，盡量避免樹、草種對資源的直接競爭。在生態系統恢復的物種選擇及配置時，宜以鄉土樹草種為主，在空間結構上講求喬、灌、草結合，在物種選擇上重視多樣化，在配置中兼顧景觀效果和撫育管理方便等要求。一方面要充分考慮植物措施設計的立地條件，加強混交造林設計中主要樹種與伴生樹種之間關系的確定，以及造林密度對生長量的影響分析;在喬、灌、草結合的立體結構配置中，應避免物種單一、易退化等問題;同時還應從綠化的功能區和行業特點等角度，結合空氣凈化、防污、防輻射、防火、環境美化等功能性需求進行樹種選擇和配置方式研究，避免千篇一律地選擇當地樹種。

8 防治措施的經濟合理性

方案編制設計中不應忽視防治措施體系的經濟合理性，但部分方案為避免措施遺漏，凡是能上的措施皆列入，導致很多措施未充分考慮防護時間、對象特點、時序銜接及施工條件等因素，從而導致設計階段措施投資過大。考慮到生產建設項目水土保持涉及范圍廣，各因素間關系錯綜復雜，為確保水土保持效益，方案編制應遵循因地制宜、突出重點、注重效益等方針要求，堅持因害設防，通過強化對措施體系構建和防治措施布設進行方案比選，以確定效益最佳的防治方案［3］。同時，水土保持工程作為工程建設的重要組成部分，不僅要從水土保持角度提出主體設計優化的建議，而且自身也應進行防治方案的經濟比選，在保證生態效益的前提下兼顧好經濟效益［4］。

9 投資估算的準確性

(1)棄渣外運費。土石方的綜合利用是新水土保持法明確倡導的，但工程棄渣外運利用常因運距較遠而產生不菲的費用，部分方案將此項費用全部計列為水土保持投資。實際上，大部分項目棄渣外運費遠超過了在項目區或周邊設置渣場集中處置的費用，棄渣外用的主導功能已不完全是防護棄渣的水土流失，一定程度上還以解決其他項目料源為目的;棄渣外運利用雖解決了水土流失防治問題，但倘若不通過該方式處置棄渣，也可就近設置渣場集中處置，且就近設渣場堆置可能更經濟。因此，應從資源利用的角度，結合棄渣外運費用的實際分擔及計量方式等確定棄渣外運費，不應完全將之列入水土流失防治費。

(2)臨時占地費。工程施工期的臨時設施一般為臨時占地，有些是主體設計已考慮的，有些是水土保持方案新增的。由于可行性研究階段大多數項目的主體設計并未明確臨時設施的布設情況，所以很多水土保持方案簡單地認為主體設計未考慮臨時設施，從而將所有的臨時設施作為方案新增占地考慮。事實上，可行性研究主體設計雖未明確施工臨時占地的具體位置、面積等，但在臨時設施費和施工輔助費等相關經濟指標里已考慮了一定的施工臨時占地費。盲目估算施工臨時設施占地或者直接將全部臨時占地費列入方案新增投資顯然造成了臨時占地費的“虛胖”。

受設計深度以及方案編制人員對主體工程了解程度等的限制，臨時占地的估算應在與主體設計單位充分溝通的基礎上，結合工程施工和水土流失防治需要合理確定。若臨時占地在主體設計時已考慮，方案中應避免重復計列該部分費用。對于方案新增的臨時占地，若為耕地和園地，則應考慮附著物和青苗補償費、占用土地使用費、土地復墾費和耕(園)地恢復期補助費等;若為林地，則應考慮林木補償費、林地使用費和森林植被恢復費;若為草地等其他土地，后期需恢復植被的，則應在新增水土保持投資中計列場地平整及覆土等相關費用。

10 結語

水土保持方案作為建設項目水土流失防治的技術文件，是防治水土流失和監督執法的重要依據，保證前期水土保持方案的編制質量是把水土保持方案落到實處的前提。水土保持方案編制機構和人員應加強溝通學習，勤于思考，特別是重視與主體設計的銜接，堅持原則，尊重規律，立足實際，這樣才能不斷規范水土保持方案編制，促進生產建設項目水土流失防治。

［1］鄭福然.云南省生產建設項目水土保持方案編制存在的問題及建議［J］.中國水土保持，2011(3)：33.

［2］姜德文.生產建設項目水土流失防治十大新理念［J］.中國水土保持，2011(7)：3 －6.

［3］趙仙海.開發建設項目水土保持方案編制中的問題與建議［J］.山西水土保持科技，2009(1)：24 －25.

［4］劉聰，程留艷，程永源.開發建設項目水土保持方案編制的若干思考［J］.河南水利與南水北調，2010(9)：130 －131.