進一步完善煤炭儲備中心建設的對策建議

彭宏杰 李朝林

（1.湖南大學，湖南省長沙市，410082；2.河南神火集團有限公司，河南省永城市，476600）

進一步完善煤炭儲備中心建設的對策建議

彭宏杰1李朝林2

（1.湖南大學，湖南省長沙市，410082；2.河南神火集團有限公司，河南省永城市，476600）

分析了《國家煤炭應急儲備管理暫行辦法》實施以來的積極效果與近期以來難以發揮預期作用的原因，從發展模式、布局、省級煤炭儲備和儲備體系配套等方面，提出進一步完善煤炭儲備中心建設的對策建議。

儲備效果 儲備模式 煤炭儲備中心

2011年5月11日，國家發展改革委、財政部正式聯合發布《國家煤炭應急儲備管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），意在通過建立國家煤炭應急儲備制度，提高應急狀態下的煤炭供應保障能力，緩解供需矛盾，保障經濟運行、群眾生活和社會穩定。在《辦法》出臺之前，國家發改委于2011年1月9日組織召開電煤供應協調會時，首次明確提出要研究建立煤炭應急儲備機制，原則上煤炭調入省都應建立煤炭應急儲備基地，隨后于2月24日召開國家煤炭應急儲備工作會議，4月出臺了《關于下達2011年第一批國家煤炭應急儲備計劃的通知》，部署了第一批國家煤炭應急儲備計劃。根據《辦法》與年初部署，第一批500萬t應急儲備計劃分解到神華、中煤、平煤、同煤、淮南礦業、徐州礦業、華能、武漢陽邏電廠和大唐湘潭電廠10個煤炭、電力企業作為承儲企業，秦皇島、黃驊港、舟山港、廣州港、徐州港、珠海港、武漢港和蕪湖港8個港口為儲備點。目前，第二批應急煤炭承儲企事業和儲備點正在部署計劃之中，加上未來的第三批，國家層面的總體儲備規模將超過2000萬t。

自該儲備計劃與《辦法》實施以來，總體看，應急儲備方案的積極作用是明顯的，但同時也存在不少問題，其積極作用的充分發揮仍然有一段相當長的路要走。

1 國家煤炭應急儲備方案積極影響明顯

對于該《辦法》的出臺，或者更準確地說，對于國家層面的煤炭儲備來說，一開始就有不少爭議。但從近1年來的實踐看，它畢竟提供了一個明確的思路和路線圖，不但使得轟轟烈烈討論多年的煤炭儲備體系問題暫時告一段落，而且，該方案事實上受到了政府、電廠、煤礦和港口等的歡迎和響應，所產生的積極影響是比較明顯的。第一批承儲企業與儲備點的各項建設進展順利，不少未進入國家計劃的企業正在積極申請。例如被稱為長江流域最大的國家級煤炭應急儲備點——蕪湖港的裕溪口國家煤炭應急儲備點項目進展順利，承儲企業力爭把該項目打造成首批國家煤炭應急儲備點的精品工程、示范工程。1號線于2011年11月底具備儲煤條件；2～4號線于2011年12月底具備儲煤條件，2012年第一季度具備配煤條件。又如珠海港，該儲備點把建設國家級煤炭儲備點作為建設華南最大的大宗散貨集散中心、華南能源基地、華南石化工業基地的龍頭工程正在加緊建設。再如神華集團為積極落實國家煤炭應急儲備計劃，制定了增儲減銷工作方案，在保證煤炭銷售平穩安全的前提下，適當減少銷售量，增加秦皇島港和黃驊港等港口儲備煤實物量。在第一批儲備點建設順利進展的同時，目前第二批煤炭應急儲備項目正在論證選址，儲備規模為1000萬t。其后還有第三批。按照國家發改委等部門規劃，2013年底我國可形成國家煤炭應急儲備2000萬t。隨著第一批儲備點的加緊建設，《辦法》所產生的其他方面的積極影響也日益顯現，主要體現以下3點。

1.1 對煤炭應急儲備的期望趨于理性

《辦法》的出臺，使業界關于煤炭儲備的爭論告一段落，對煤炭應急儲備的積極性認識進一步統一，對煤炭應急儲備的期望也更加接近實際，更加理性。近年來，在各大電廠及各地政府的要求與推動下，國家有關部門對于建設煤炭應急儲備體系的重視程度在不斷提高，特別是在經歷了2008年年初的大雪災之后，建設煤炭應急儲備體系的需求顯得更加突出。一些地方率先實施煤炭應急儲備基地建設。在部分地區出于維護自身能源安全而加強儲備實踐的過程的同時，業界關于國家層面的煤炭儲備體系建設卻存在著廣泛而激烈的爭議，主要有幾類不同意見。一類是否定方意見，認為我國煤與電都不缺，儲備基地建設沒有必要，必要的是引入競爭機制，結束“市場煤、計劃電”格局，至少要結束煤炭價格雙軌制，促使煤炭價格完全市場化，相信市場會更公平。目前仍然有部分業界人士堅持這種意見。另一類是肯定方意見，這又分為3種極具代表性的主張。一種主張認為，煤炭儲備基地建設應該多而小，因為儲備量巨大（在1～1.5億t之間），要真正實現應急，儲備點就要分散化、小型化、多樣化。第二種主張認為，煤炭儲備基地建設不宜遍地開花，因為特高壓電網建設、高鐵建設等會釋放大量鐵路運力，預期內會極大減緩煤電矛盾。也有人主張，國家級層面的儲備基地弄一兩個就夠了，更多的是建設區域性或地方性的煤炭儲備基地。不管主張“多而小”，還是“大型化”，儲備體系的建設都是必需的。

目前這幾種意見仍然存在，但是，同《辦法》出臺之前相比，廣泛而激烈的爭論已告一段落。綜合而論，目前對于《辦法》所提供的煤炭儲備模式在以下幾個方面達成了基本一致的認識。一是在當前和今后一段時間內，煤炭仍是我國能源消費的主體，實施煤炭應急儲備對于確保我國能源安全是完全必要的。二是煤炭應急儲備的主要功能是應急，是為了緩解特殊形勢下的煤炭供應中斷與嚴重不足等緊急情況，而不是為了徹底解決任何時候都會或多或少、或輕或重地存在的煤電矛盾等普遍性問題，任何寄予煤炭儲備以厚望的想法是不必要的，不可認為煤炭儲備是萬能的。三是實施煤炭應急儲備的積極意義不可否認，一方面有助于在煤炭淡旺季的時候調節市場供求，穩定市場運行；另一方面可以在因天氣原因導致北方煤炭無法南運或鐵路運輸受阻的情況下，為華東、華中、華南市場提供儲備煤炭。因此，認為煤炭儲備毫無意義也是不切實際的。

1.2 煤炭應急儲備的積極性與主動性提高

該《辦法》帶動了一些地方與企業加快建設儲備基地的步伐，提高了煤炭應急儲備的積極性與主動性。目前，在《辦法》所確立的基本框架與國家有關部門的推動下，在已有部分地方煤炭儲備經驗基礎上，不少東部、中部地區的地方與企業進一步提高了煤炭應急儲備的積極性與主動性，區域性煤炭儲備基地建設明顯提速。據了解，江蘇、北京、山西、山東、湖北、浙江、河南、遼寧、重慶和吉林等地已經提出了建設規劃，部分省級煤炭應急儲備基地項目已開工建設和投入運營。在國家第一批18個應急煤炭儲備點和企業中，江蘇就已有兩家，徐礦集團和徐州港分別列入承儲企業和儲備點。考慮到煤炭仍是江蘇省今后一個時期主要的一次能源，預計2015年全省煤炭需求將達到3.05億t，2011年江蘇省在沿海、沿江和沿大運河地區規劃建設濱海、大豐、靖江、太倉、徐州和鎮江等6個省級煤炭中轉儲備基地，可形成1.6億t以上中轉儲備能力，其中沿海地區5000萬t，沿江6000萬t。北京市2011年上半年出臺了《北京煤炭儲備基地規劃方案》，確定在昌平、房山、密云、大興和順義5處建設煤炭儲備基地，儲備規模按照10%的年需求而制定，5處基地總量為300萬t左右。山東省在2011年初發布了《關于推進山東省煤炭應急儲備基地建設的意見》，規劃建成4個省級煤炭應急儲備基地，到2011年底煤炭應急儲備能力將達到300萬t左右，到2015年建成6～8個區位優勢較強的省級煤炭應急儲備基地，規模達到600萬t以上。

此外，神華等大型國有煤炭企業也在全國范圍內選址布點，對于推動各地的煤炭儲配運等起了重要影響。

1.3 基于不同實際情況的煤炭儲備模式正在慢慢形成

在18家國家首批應急煤炭承儲備企業與儲備點的帶動下，備受業界關注的儲備模式也有了積極變化。各儲備點、各企業及各地區紛紛結合自身條件，初步探索了適應本地實際的儲備方式或模式。

1.3.1 投融資模式

除了國家（中央政府）的補貼之外，18家承儲企業或儲備點以及尚未進入國家儲備基地計劃的其他煤炭、港口或火電企業進行了新的資源整合，創新了幾種新的投融資模式，主要有如下3種：

（1）企業合資型。國家應急煤炭儲備點之一的珠海港，與神華集團、粵電集團合資成立了神華粵電珠海港煤炭碼頭有限公司，其中神華集團持股40%、粵電集團和珠海港股份分別持股30%。合資公司總投資43億元，在高欄港建設華南最大的煤炭儲運集散中心。據有關人士分析，合資公司達產后1年可產生的凈利潤在7700萬元左右，凈利潤率約12%。當然，除了合資公司外，完全企業型中也有單個港口或煤炭企業獨資型的。

（2）政企合作型。北京市的儲備基地，投資形式主要以市場運作為主，地方政府支持為輔。即政府在基礎設施方面進行相關的補助，但整體還要靠市場的投入，靠企業經營來維持。這些基地基本布置在遠郊區縣，昌平基地定位為服務全市的煤炭儲備基地；密云處在生態涵養區，其地區供暖基本采用煤炭，基地將主要服務于自身；而順義基地則定位為服務于周邊區縣。

（3）資源集結型。沒有進入第一批儲備名單中的曹妃甸數字化煤炭儲備基地可以屬于此類。它通過整合區域內上下游煤炭物流資源和市場，降低成本。目前參與曹妃甸的企業不僅有煤炭企業，還有港口、電廠、物流企業和煤炭貿易企業等，它由開灤集團牽頭建設，包括唐山曹妃甸港、大唐國際等11家企業參與，總投資27.1億元，建成后可達到每年煤炭流通量5000萬t、動態庫存416萬t的能力。在這些參與企業中，不同企業以不同的方式或資源參與其中，與一般意義上的合資有明顯區別。其基本的特征是各個相關企業的不同或相同資源集結于“一體”，而不是整合為“一個”，堅持利益均沾的原則。

葉之容是個水手，長航的，可惜他抵御不了九幾年那股下崗的浪潮。九八年，他下崗了。下崗后，他在家里焦躁不安地閑了半年，在兄妹們的幫助下在巷子口開了家早點鋪，后來發現自己做的湯圓受歡迎，就專賣湯圓了。

1.3.2 管理模式

由于儲備實踐時間較短，18家企業及其他企業包括部分地方政府的煤炭儲備管理模式或盈利模式，目前尚處在探索之中。大致來看，主要有以下幾種：

（1）中轉儲運型。神華集團為積極落實國家煤炭應急儲備計劃，一方面制定“增儲減銷工作方案”，在保證煤炭銷售平穩安全的前提下，適當減少銷售量，增加港口儲備煤實物量；另一方面啟動了華南地區年度煤炭到岸場地交貨營銷模式，利用用戶的場地優勢，在廣州港形成了一定規模的煤炭實物儲備，不僅進行煤炭儲備，還將做運輸和配煤以及銷售等業務，不僅僅銷往廣東，還可以利用珠海港向廣西、湖南等地進行配送，延伸銷售半徑和銷售觸角。它的這一模式與神華作為國內最大煤炭生產企業的特征相符合。

（2）數字化配送型，或者叫供應鏈管理模式。這種模式主要與曹妃甸煤炭基地有關，它的運營模式的核心是數字化配煤系統與供應鏈管理。曹妃甸煤炭儲備基地在實現煤炭儲備的同時，配套建設數字化配煤基地。煤炭銷售從港口到客戶有許多環節，層層加碼，價格就提高了。如果把這些中間環節的服務整合，從而增加儲備煤炭的附加值，保證客戶能以低價獲得煤，儲煤基地也可以從增加的附加值中賺取中間服務費。建立基于煤炭供應鏈管理的煤炭儲備體系，本質上是把國家的煤炭儲備鑲嵌在商業性的煤炭供應鏈環節，將商業性煤炭庫存改造成為國家煤炭儲備體系。從目前實際執行的效果看，企業更愿意參與到這一動態的儲備基地建設。

（3）網絡管理型。這種管理模式的主體主要是地方政府。山東省出于更實用更有效率的考慮，實行分散單個儲備基地的儲備能力而建設起一個有效的煤炭應急儲備網絡，以實現緊急情況下就近供應。對于各個網絡布局中的儲備基地，要求發揮市場配置資源的作用，加強省內煤炭應急儲備基地規劃指導，以企業為建設主體，實行市場化運作。

2 國家煤炭應急儲備方案近期難以發揮作用的原因

在2011年9月29日國家發改委舉辦的煤電油氣運媒體通氣會上，國家發改委經濟運行調節局有關人員就“國家應急煤炭儲備是否在今年（2011年）迎峰度夏中發揮作用”提問時表示，建立煤炭儲備的目的，是為了在供需緊張，或者發生突發事件、自然災害導致的生產、供應、運輸不能正常進行的情況下應急使用。而剛剛起步的煤炭儲備工作正好在迎峰度夏期間推進，為了不對迎峰度夏工作造成一定的影響，實際上控制了其推進節奏。也就是說，在2011年的迎峰度夏工作中，剛剛起步建立的國家應急煤炭儲備沒有直接發揮作用。綜合各方面的分析，主要有以下6個方面的原因。

2.1 第一批儲備規模太小，近期發揮作用難

對于第一批500萬t的儲備規模，業界普遍的意見認為煤炭儲備量十分有限，猶如杯水車薪，解決不了什么問題。即使第二批、第三批儲備計劃落實以后，國家層面的煤炭儲備數量也只有2000～3000萬t，仍然不夠，既滿足不了迎峰度夏與迎峰度冬的“煤荒”或“電荒”問題，也難以在緊急情況下發揮應有的保障作用。對此，發改委的有關同志指出，盡管國家儲備量有限，但也有幾千萬噸。不少專家指出，我國尚未建立完整的煤炭儲備體系，《辦法》所確立的國家應急儲備規模仍偏小，應建立國家、區域、地方為一體的煤炭儲備系統。

2.2 總量供求平衡但局部或某一時段仍然緊缺，導致無煤或少煤

2.3 儲備模式以靜態儲備為主，導致在執行過程中投入太大資金保證困難

現行的煤炭儲備模式以靜態儲備為主，在執行過程中爭議較大。一些專家對《辦法》所設定的國家為主導、企業為主體的現行模式認同度不高，認為國家仍沿用傳統的糧食儲備模式，由國家投資，通過儲備主體——各類企業收儲、動用與輪換的方式運作。這種方式看似簡單但難以實施，主要是成本過高。一方面，從國家這個角度來看，據測算，以2000萬t國家煤炭儲備目標計算，國家共需撥付國家專業化公司資本金56億元，提供貸款93.6億元，每年財政貼息5.85億元，支付租賃費480萬元，不具有可持續性；同時，國家發改委等部門負責項目、資金和鐵路運力審批，全程參與儲備項目建設，在管理上也加大了工作量，可持續性必然受到影響。另一方面，從企業的角度來看，也需要投入大量儲備資金與管理資金，由此導致成本高，風險大，資金保障難度大。

2.4 長期儲備使煤炭質量下降，安全、環保成本增加

新生產的煤炭產品質量好，銷售價格高，經過長期儲備后，煤炭產品的灰分增加，發熱量降低，還要增加儲存費用，銷售價格反而會下滑，長期儲備煤炭對于儲備的企業來說就增加燃料的使用成本，挫傷企業的儲煤積極性。由于煤炭會出現自燃，不僅儲存的煤炭質量會下降，而且容易引起火災，給煤炭儲備帶來了安全問題。儲備煤炭會對周圍的環境造成不良影響，污染周邊環境，增加了環境治理的費用。

2.5 煤炭儲備點的布局有待進一步優化

國家煤炭應急儲備點重點部署在沿海、沿江、沿河港口和華中、西南等地區，主要負責保障以下區域煤炭供應：煤炭消費主要依靠跨省區調入，運輸距離長、環節多的地區；水電裝機比重高、季節性用煤供需矛盾突出的地區；煤炭資源賦存條件差，自給能力低的地區。這在理論上是行得通的，也是正確的。但在實踐中，卻有不少問題。第一批18家承儲企業與儲備點，此前已經運行多年了，它們的儲備量、儲備點、運行方式等都沒有同此前發生較大變化，在布局上也沒有明顯改觀，自然也就難以發揮新的作用。一些人指出，目前國家的儲備點及省級的各類儲備點，總體上的布局仍然有很多不合理的地方，企業急需煤炭時不方便，難以快速反應，不但影響企業收儲煤炭的動力，也使得儲備的真正價值受到懷疑。

2.6 《辦法》所確立的儲備目標要求尚不明確，儲備主體比較模糊

從《辦法》的規定來看，儲備目標似乎既要能應付突發事件，又要能平抑物價，還要能解決迎峰度夏、迎峰度冬等日常“煤荒”或“電荒”問題，不但目標不明確，而且要求太高，這對于我國煤炭消費存在巨大差別的東、中部省份來說，是難以實現的。同時，關于儲備主體，名義上是國家，國家出計劃，實際上是企業掏錢，但到了危急關頭，國家要擁有絕對支配權。這種情況，儲備的實施主體到底是國家還是企業，有不少爭議。

3 進一步改進方案完善操作，最大限度發揮煤炭儲備中心積極作用的相關對策

3.1 加強對承儲企業、儲備點等的指導與監管，尤其要加強儲備基地盈利模式的探討與規范

關于有沒有必要進行煤炭儲備的問題早已取得了共識，現在與未來的關鍵是如何在煤炭儲備過程中實現盈利（至少是能保本），實現煤炭儲備的可持續發展。雖然說各電廠早已有自己的儲備，但這種傳統的生產儲備與應急儲備仍有相當大的區別。因此，各承儲企業、儲備點仍然處在摸索之中。這需要國家有關部門及煤炭行業的相關機構加強指導與監管，尤其要加強儲備基地盈利模式的探討與規范，走出可持續發展的、有中國特色的、不同于糧食儲備的煤炭儲備模式。

3.2 合理布局國家、地方和企業等多個層面的儲備基地

加大煤炭儲備力度、保障煤炭供應安全并不是說每個省份都去建幾個應急儲備基地。總的原則是，既要防范盲目建設以及重復建設現象發生，又要站在全國的高度上，統一規劃建立一套完善的煤炭應急儲備體系，合理布局國家、地方（以省為單位）以及企業等多個層面的儲備基地，包括煤炭儲備基地的規模、數量、布局等，確保儲備點分布合理、各儲備基地的儲煤數量適度，國家、地方與企業三級儲備基地相互配合適當，形成國家、地方與企業三級儲備體系，確保應急需要發生時，能夠快速、及時、保量完成應急任務。同時，合理布局與妥善引導地方儲備與企業儲備，形成相互促進、相互補充的儲備體系，有利于防止儲備企業或儲備點之間的不良競爭，防止行業內部新的矛盾產生。

3.3 強化省級煤炭儲備的建設、協調與完善

在《辦法》出臺之前，一些省市出于自身能源安全考慮早就實行了煤炭儲備。由于地方應急煤炭儲備建立的早晚不同，規模大小不一，因此，這些地方應急煤炭儲備在迎峰度夏與迎峰度冬中發揮了各自不同的局部作用。國家應急煤炭儲備要發揮好作用，關鍵是要協調好地方政府，調動相關儲備點企業的積極性。因此，省級煤炭應急儲備是我國整個煤炭儲備體系的一個重要環節，必須切實加以督促、協調、規范與完善。

3.4 把儲備基地體系建設與煤電油氣運保障工作、通道建設、國內煤炭交易中心建設以及國際能源合作等有機結合起來

無論從國家層面來講，還是從地方、企業層面來講，煤炭儲備體系建設是一項十分繁瑣的系統工程，它需要多個方面、多個層面以及多元主體的協同參與。因此，必須要把儲備基地體系建設與煤電油氣運保障工作、煤炭物流通道建設等有機結合起來，必須加快煤炭物流園區建設，推進煤炭現貨交易中心的發展，促進煤炭儲備的省際協作，有效利用國際煤炭資源與國外煤炭市場。

3.5 進一步完善煤炭管理體制

只有理順煤炭宏觀管理體制，其他一系列的問題才會從根本上迎刃而解，才能切實解決煤電供需問題，也才能使煤炭應急儲備發揮真正應有的積極作用。

Suggestions of further improving the construction of the coal reserves center

Peng Hongjie1，Li Chaolin2
（1.Hunan University，Changsha，Hunan 410082，China；2.Henan Shenhuo Group Co.，Ltd.，Yongcheng，Henan 476600，China）

The paper analyzes the positive effects of the"Interim Regulations on Administration of National Coal Emergency Reserves"and the reasons why it is difficult to play the expected role of it in the recent period of time since it has been implemented.And from the aspects of the development mode，layout，the provincial coal reserves and reserve system supporting，the paper puts forward some suggestions of further improving the construction of the coal reserves center.

reserve effect，reserve mode，coal reserves center

TD－9

A

彭宏杰（1972－），男，湖南新寧人，湖南省委宣傳部講師團副研究員，博士，碩士生導師，從事科學發展觀與資源環境方面的研究。

（責任編輯 張大鵬）