中國稀土出口措施爭端背后的利益博弈

□文/鐘志華

中國稀土出口措施爭端背后的利益博弈

Interests of the Game Behind the Chinese Rare Earth Export Dispute

□文/鐘志華

7月10日，世界貿易組織(WTO)爭端解決機構召開會議，討論美國、歐盟和日本要求設立專家組、對中國限制稀土等原材料出口進行調查的請求。根據WTO爭端解決機制的相關規則，中國拒絕了美國、歐盟和日本提出的要求世貿組織爭端解決機構設立專家組、調查中國稀土等原材料出口限制措施的請求。

中國代表在發言時表示，自美歐日就中國稀土出口問題訴諸世貿組織之后，中國同有關各方進行了坦誠的磋商，對相關問題做了積極回應。中國一貫遵守世貿組織的相關規則、積極履行入世承諾，中國有關加強稀土等原材料管理的政策，完全是為了保護自然資源、實現經濟的可持續發展。中國無意籍此來保護本國工業，更無意影響國際市場。中國對美歐日提出成立世貿專家組的請求表示遺憾。美歐日代表在發言中指責中國限制稀土出口旨在保護本國相關產業，影響了國際市場上的稀土供應量及價格，違反了世貿組織相關規則及中國入世議定書。

根據WTO爭端解決機制相關規則，美歐日在兩周之后有權再次提出成立專家組的請求，被訴方則無權再次反對。據WTO秘書說，專家組預計將在7月23號召開的貿易爭端解決機構會議上設立。

對此，有專家表示：在稀土貿易糾紛磋商未果成立專家組，調查的關鍵很有可能圍繞外方指責國內稀土未進行相應限產。這標志著該案將正式進入法律訴訟階段，中國貿易官司的風險依然存在。中國拒絕美歐日的請求，再次表明了中國政府推進治理稀土行業改革的態度和決心，但這場圍繞中國稀土出口措施爭端的背后，將是多方利益的博弈。

美日歐聯手豈止簡單施壓

此前，美歐日于今年3月聯合向W TO提出訴訟，指責中國限制稀土出口違反了世貿規則。有關各方隨后舉行正式磋商但未能就相關問題達成一致。6月27日美歐日再次就訴中國稀土、鎢、鉬三種原材料出口限制爭端案正式向W TO爭端解決機構提出成立專家組進行調查的請求。

針對美歐日聯合向中國施壓的舉動，6月29日，商務部新聞發言人沈丹陽強調：中方稀土政策目標是為了保護資源和環境，實現可持續發展，無意通過扭曲貿易的方式保護國內產業，這一措施符合WTO相關規定。

早前的6月20日，國務院新聞辦公室就對外發布了《中國的稀土狀況與政策》白皮書，全面介紹了我國稀土的現狀、發展原則、保護和利用等情況。中國稀土行業在快速發展的同時也存在不少問題，稀土作為一種不可再生的自然資源，必須采取措施有效保護、合理利用。中國對稀土資源實施更為嚴格的生態環境保護標準和保護性開采政策并加快實施大企業集團戰略、促進稀土產業結構調整的同時，不忘兼顧國內和國際兩個市場等。

白皮書的數字顯示：當今，中國以23%的儲量承擔著世界90%以上的市場供應；2011年，中國稀土出口配額為2.4萬噸稀土氧化物，折合實物量大約3萬噸，去年實際出口1.86萬噸實物量，稀土配額40%沒有使用。

稀土究竟是什么？為何中國向世界提供了大量的稀土產品，卻頻頻遭到某些從中國大量進口稀國家的訴訟？為何指責中國壟斷稀土資源，卻又出現中國稀土出口配額大量剩余的情況？日美歐緊緊咬住中方稀土政策不放意圖何在？中國的稀土出口限制政策真的如美國所說的那樣“不公平”嗎？稀土問題真的僅僅是貿易爭端這么簡單嗎？在此次發布會上，工業和信息化部副部長蘇波和稀土辦公室主任賈銀松對稀土儲量、價格、出口政策等多個熱點話題進行回應和解析。

“戰略性金屬”不可再生

稀土，有工業“維生素”之稱，由于其具有優良的光電磁等物理特性，能與其他材料組成性能各異、品種繁多的新型材料。其最顯著的功能就是大幅度提高其他產品的質量和性能，如大幅度提高用于制造坦克、飛機、導彈的鋼材、鋁合金、鎂合金、鈦合金的戰術性能。稀土還是電子、激光、核工業、超導等諸多高科技的潤滑劑。稀土科技一旦用于軍事，必然使高技術兵器更方便、更靈敏、更準確、更容易操縱。美軍在冷戰后幾次局部戰爭中壓倒性控制，以及能夠對敵人肆無忌憚地公開殺戮，正緣于稀土具有的特殊功能在軍事領域的科技應用。

可以說，稀土是不可再生的重要自然資源，在經濟社會發展用途日益廣泛的今天，“稀土”屬于關系到世界和平與國家安全的“戰略性金屬”。

為何提供大量稀土卻遭訴訟

中國一直是稀土資源較為豐富的國家之一，據白皮書顯示，目前中國的稀土儲量約占世界總儲量的23%。2011年，中國稀土冶煉產品產量為9.69萬噸，占世界總產量的90%以上，實際出口1.86萬噸；計劃出口稀土產品實物量3.02萬噸，實際出口1.86萬噸，僅完成計劃的61%。可以說，中國以23%的儲量承擔著世界90%以上的市場供應。

同時，我國的稀土材料、器件以及節能燈、微特電機、鎳氫電池等終端產品，不同程度地滿足了世界各國特別是發達國家高技術產業發展的需求。中國已成為世界上最大的稀土生產、應用和出口國。

為何中國向世界提供了大量的稀土產品，卻頻頻遭到某些從中國大量進口稀土國家的訴訟呢？

自2007年起，中國開始對稀土生產實行指令性規劃并開始減少稀土出口，這引起了歐盟、美國、日本等發達國家和地區的強烈反對，因為長期以來，他們在低價時大量購進我國稀土產品，價格上漲時則停止采購、使用庫存，待再次降價時再行購進。當中國開始限制稀土出口時，這些長期以“泥土價格”買進中國稀土的國家，因其利益空間被壓縮、低價掠奪稀土的圖謀將要破滅，故不肯就此善罷甘休，紛紛以中國擁有世界絕大部分稀土儲量為由，通過多種渠道向中國表達抗議，要求中國取消稀土出口限制。

指責中國操縱稀土價格意圖何在

近年來，我國不斷推進稀土行業改革，推動形成投資主體多元、企業自主決策、價格供求決定的稀土市場體系。但是，隨著國外稀土價格遠高于中國國內稀土價格，質疑“中國操縱稀土價格”的聲音不斷。

有稀土專家指出：我國稀土產品價格長期以來一直受國外有實力的商家控制。美國最近推出的一份報告也表明，有關中國控制全球稀土的指責純屬子虛烏有。事實上美歐同樣儲藏有大量稀土，卻將它們雪藏起來。日也從中國進口足夠使用20年的稀土并將它儲存在海底。

其實，中國稀土從1990年到2010年出口量一直在增長，為世界提供優質的稀土。但在世界高科技電子、激光、通訊、超導等材料呈幾何級需求的情況下，中國的稀土價格并沒有水漲船高。多年來，稀土價格嚴重背離價值，資源的稀缺性沒有得到合理體現。美國一家公司曾測算，2002年—2005年，美國生產一公斤稀土大概需要2.8美元的環境成本，我國則需要5.6美元，而當時中國的稀土售價僅僅是每公斤5.5美元。

蘇波表示，中國政府從來沒有干預過稀土的市場價格。對于去年稀土價格開始上漲的原因，工信部副部長蘇波回應：“首先是品質上的差距形成了價格上的差距。”，“另外一個因素可能跟海關的進出口規則有關，因為海關征收關稅時，要在雙方合同的基礎上，考慮運輸和保險的一些費用，來確定征稅額。”但蘇波強調，海關的做法“有國際規則可循”。

白皮書指出，稀土產品價格漲幅遠低于黃金、銅、鐵礦石等原材料產品。2000年～2010年，稀土價格上漲2.5倍，而黃金、銅、鐵礦石價格同期分別上漲4.4、4.1、4.8倍。“目前稀土價格的上漲符合全球原材料市場價格上漲的整體趨勢”，蘇波表示，“稀土價格開始上漲，完全是一種理性回歸，是市場機制的作用。”

因此，他國想從稀土以“白菜價”進口中國稀土幻想的歷史將一去不復返。

中國絕無借環保之名提高稀土價格

雖然我國的稀土市場已經“形成了完整的工業體系”、“科技水平進一步提高”、“行業快速發展”，但在以23%的儲量供應全球絕大多數稀土需求的同時，中國稀土行業卻也為此付出了巨大的代價:稀土資源保有儲量及保障年限不斷下降；生態環境破壞嚴重。

白皮書指出，每生產1噸稀土氧化物要產生約2000噸尾砂，且不可避免地產生大量的氨氮、重金屬等污染物，破壞植被，嚴重污染地表水、地下水和農田。蘇波介紹，像贛州的中重稀土開采，硫酸銨排到地下，沒有更好的解決辦法，沒有更新的技術開采離子型稀土。贛州地區稀土整體治污花費的代價是380億元，但2011年，江西全省稀土行業全年利潤僅為65億元。

對于“中國借保護資源環境之名提高稀土價格”的質疑，蘇波態度堅決地表示：中國絕不以犧牲環境為代價換取稀土行業的發展。全球稀土的儲量國之所以關閉了許多工廠，不完全是因為價格，很重要的一個原因是稀土開采、生產嚴重污染環境。他說：“從中國政府的內心和最重要的任務來說，關心老百姓的生命安全和健康是政府最主要的職責。沒有一個國家的政府在環境遭到重大污染、資源遭到重大破壞的情況下，仍然不計后果，不斷地開發一種產品。”

中國近年來對稀土行業實行嚴格管理，以保護資源環境。同時，還大力支持發展循環經濟，積極開展稀土二次資源回收再利用。鼓勵開發稀土廢舊物收集、處理、分離、提純等方面的專用工藝、技術和設備，支持建立專業化稀土材料綜合回收基地。今后，環境治理“更嚴格”，這個原則堅持不動搖。

中國稀土出口管制“不公平”屬無稽之談

白皮書指出：2011年，中國稀土出口配額為2.4萬噸稀土氧化物，折合實物量大約3萬噸，去年實際出口1.86萬噸實物量，稀土配額40%沒有使用。而以美為代表的日歐卻來質疑中國稀土出口管制違反貿易自由“不公平”。 對此多位專家強調，美日歐指責完全是無稽之談，如果中國壟斷稀土資源，為何出現中國稀土出口配額大量剩余的情況呢。

根據日本公布的有關數據顯示，日本從2011年下半年開始急劇減少從中國進口稀土，今年前4個月同比減少了69%。據悉，日本稀土產業界也正在積極研究稀土替代技術，利用供應多樣化的戰略來擺脫對我國的稀土依賴。

稀土本不是中國獨有的資源，美國、加拿大、澳大利亞等國家均有大量的儲存。因為他們非常清楚稀土開采會嚴重破壞環境，加上由于的中國稀土出口價格一直低廉，美澳加發達國家紛紛限制或停止開發本國稀土礦，轉而從中國進口，以滿足其國內需求。

日美歐緊緊咬住中方稀土政策不放意圖何在？業內人士分析：中國以23%的稀土資源承擔了世界90%以上的市場供應，這本身已經不能單拿貿易來說事。主要還是他們擔心中國增強稀土市場控制力，改變他們利益分配的格局，以及不能再像以往那樣肆意廉價獲取中國資源滿足他們戰略儲量的胃口。

中國的稀土行業存在資源過度開發、生態環境破壞嚴重、產業結構不合理、價格嚴重背離價值、出口走私嚴重等五大問題， 2006年～2008年，國外海關統計的從中國進口稀土量，比中國海關統計的出口量分別高35%、59%和36%，2011年更是高出1.2倍。近年來中國政府進一步加大對稀土行業的監管力度是完全符合形勢的要求。

蘇波稱：全球稀土的儲量國之所以關閉了許多工廠，不完全是因為價格，很重要的一個原因是稀土開采、生產嚴重污染環境。他說：“從中國政府的內心和最重要的任務來說，關心老百姓的生命安全和健康是政府最主要的職責。沒有一個國家的政府在環境遭到重大污染、資源遭到重大破壞的情況下，仍然不計后果，不斷地開發一種產品。”他還態度堅決地表示：中國絕不以犧牲環境為代價換取稀土行業的發展。

高云虎強調：中國對國內外的企業一視同仁，稀土的價格由市場調節；中國在稀土的開采、生產和出口各個環節的管理、措施是同步進行的，這也是符合世界貿易組織規則的。他表示，中國將繼續向國際市場供應稀土，反對將稀土問題政治化。希望通過加強與其他稀土生產國和消費國的對話、合作，共同來研究解決稀土行業發展當中的資源和環境問題，推進世界稀土科技和產業的持續發展。

我國稀土收儲機制開始啟動

“中國對稀土的控制不但受到來自國外的壓力，就是在國內也遇到了巨大的阻力”。

很多地區的地方經濟已經形成了對稀土生產、特別是對稀土出口的依賴。國家對稀土產量和出口量的控制，將直接影響地方經濟利益。地方政府監控因此會大打折扣，監管不力就成為一種正常現象；還有來自稀土企業的阻力，這些企業的命運大都集中在稀土原料型產品的生產和出口上，國家的稀土控制政策，必然引發企業的抵觸，而且政策的一刀切，會增大企業的不公平感，有些企業的抵觸情緒會很強烈。

江西理工大學的吳一丁、毛克貞兩位教授去年年底寫了一篇《“稀土問題”及稀土產業的政策取向》的論文。他們說“如果沒有來自地方和企業的配合，國家對稀土很難形成長期有效控制。不是稀土全面禁采那么簡單，如果不顧地方和企業的利益，強行出臺控制方案，出現的稀土問題會越來越難以解決，稀土目前的狀況還會延續。”

為此，繼今年4月成立稀土行業協會、發布指令性計劃管理辦法之后，稀土行業實施的新政還在深化。日前，國家稀土戰略收儲工作正式開始啟動，國家財政資金將通過企業進行收儲，這是我國首次啟動國家稀土戰略收儲工作。

稀土戰略收儲將按照去年5月國務院發布的《關于促進稀土行業持續健康發展的若干意見》建立稀土戰略儲備體系。收儲的原則為：按照國家儲備與企業(商業)儲備、實物儲備和資源(地)儲備相結合的方式建立稀土戰略儲備，收儲原則為選擇未來有重要應用但現在比較稀缺的產品，以及在市場價格低的時候進行一些戰略性產品儲備。

稀土收儲機制建立后，有望抑制稀土價格的大幅波動，從控制供求角度引領市場價格趨于穩定，從而保護稀土資源和生態環境，實現經濟和社會的可持續發展。