論政府信用的構成要素*

王新紅

（福建師范大學法學院 福建 福州 350108）

信用機制是指信用本身具有的保障信用關系當事人信守承諾的機制。青木昌彥對信用的自我實現機制做了如下闡述：“在缺乏有效的第三方實施機制的情況下，為了實施互惠合同，他們之間必須發展相互信任關系（聲譽），以維護關系合同。”［1］政府信用機制是指政府信用本身具有的保障政府守信的機制。政府信用的構成要素是政府信用從發生、發展到完成的完整的信用過程所包含的要素，正是它們的相互作用，形成政府信用機制。關于信用的構成要素，有學者做過有益的探討，［2］但沒有專門對政府信用構成要素的探討。研究政府信用的構成要素，可以揭示政府信用機制運行原理，為我們進一步探討如何培育、維持、增加政府信用，防止政府失信打下基礎。筆者認為，政府信用的構成要素包括：政府信用原因、政府信用來源、政府信用形式、政府信用踐行、政府信用保障和政府信用評價，分述如下：

一、政府信用原因

（一）需要是政府信用產生的原因

政府信用原因是指導致政府信用產生的原因，也即為什么要有政府信用。信用關系涉及到兩方，一方是授信方，另一方是受信方。討論政府信用的原因，也得從這兩個方面去分析。

第一，人們需要政府信用。盧曼指出，信任是社會復雜性的簡化機制，［3］面對復雜的社會，人們需要信任。在政府信用關系中，人們是授信方，人們授予政府信用，將自己的生命財產置于政府的保護之下，人們需要政府信用，否則人們將失去基本的安全。

第二，政府本身需要政府信用。政府的合法存在以政府信用為前提，如果政府沒有信用，也就是失去人們對其的基本信任，那它就只能依靠暴力來維持，這通常是難以持久的。從本質上說，政府信用是政府的財富，政府可以支配政府信用這種財富去實現政府的目標。政府取得更多的政府信用，也就擁有更多的財富，因此，政府有取得政府信用的動力。

在這兩個方面的需要中，政府自身的需要是政府信用的主要原因。正是因為政府自身的存在和發展需要政府信用，政府才會守信，才會去培育、保護政府信用。

（二）正確認識和理解政府信用原因的意義

首先，為建構政府信用自我實現機制打下基礎。之所以要有政府信用，主要是因為政府自身的需要，這就為政府信用的自我實現打下了堅實的基礎。很多學者僅從人們需要政府信用的角度論證政府信用，強調政府要守信，這當然也是很有意義的。從政治理論上說，政府是服務于社會大眾的，既然人們需要政府守信，政府就應當守信。但問題是，怎樣才能使政府守信？如果守信不是從政府的利益出發，而是從人們的利益出發，那政府守信就不是自我實現的，必須依靠他律，這不利于政府信用建設。

其次，政府信用是政府的財富，不是所有的對政府的信任都產生政府信用，只有能被政府利用的信任才導致政府信用。有些對政府的盲目信任，不僅不能為政府所利用，反而成為政府的一種負擔，這不是政府信用。例如，中國高校的債務危機就是強加給政府的“信用”。近年來，各高校在沒有得到財政支持的情況下，紛紛擴建，擴建所需資金來源主要通過向銀行貸款來籌得。高校是非營利性的，本身是沒有能力償還巨額債務的，那么是什么原因導致高校能從銀行那里取得信用獲得貸款呢？不是高校自身的信用，而是“政府信用”在起作用。高校與銀行達成默契：高校是國家的，國家大力發展高等教育，不可能讓高校破產，高校所負之債，政府必然會承擔。這樣，政府在沒有做出任何承諾的情況下，被強加了“信用”。這種所謂的“信用”對政府沒有任何的價值，反而成為一種負累。

最后，缺少政府信用的原因，也就是缺少政府守信的利益誘因，不能期待政府會自覺守信。守信是一種美德，但“只有當道德和美德最終有利于自己的利益時，才會遵循道德和美德。”［4］私人如此，政府也是如此。

二、政府信用來源

（一）信用來源于信任

信用起源于人類在物質生產的相互作用中對利益的追求，人們基于利益需要而不得不與他人合作，合作在本質上是一種契約關系，而人們的承諾與踐約在時間上、乃至空間上往往是分離的，這就存在一方對另一方的信任關系，從而產生了信用。“人們由于對某種利益的預期，基于信任的基礎上選擇與他人合作，若你不信任任何人，或不被他人所信任，就會喪失許多選擇的機會而享受不到合作的好處。”［5］在信任與信用的關系中，總是信任一方先行動，選擇相信信用方，從而產生雙方的交互行為。信用是與信任相對的，沒有信任就沒有信用。

（二）政府信用來源于人們和其他主體的信任

“國家沒有絲毫的力量去創造信任”，［6］政府信用不能通過政府權力來取得，而是來源于人們或其他相對人對政府的信任。授予政府信用的主體包括人們和其他相對人。按照社會契約論，人們基于公共生活的需要組成政府，授予政府權力，政府的一切權力都來源于人們通過法律的授權，人們授權給政府，也就同時授予了政府信用，即相信政府會運用人們授予的權力為人們服務。但這并不等于說，人們在任何時候、任何地方對政府的任何行為均應該充滿信任。政府權力雖然來源于人們，但這種權力一經取得就獨立存在，既可以用來提供公共管理和服務，也可以反過來成為壓榨人們的工具。為善，還是為惡，不取決于人們的需要或期待，而是取決于政府自身的利益。

近代以來，人們對政府從總體上是不信任的，政府權力被稱為“必要的惡”，孟德斯鳩指出，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗。有權力的人使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”［7］孟德斯鳩提出用“三權分立”來對政府權力進行制約；大衛·休謨提出，我們應該設計一系列政府制度，以便即使在流氓占據政府職位時，也將為我們的利益服務，詹姆斯·麥迪遜及其他一些聯邦主義者試圖在美國憲法中構筑休謨所設想的制度來約束政府。

一方面，人們需要信任政府；另一方面，人們又缺乏對政府的信任，兩者構成一對矛盾。解決矛盾的辦法不是要么全然信任政府，要么完全不信任政府。全然信任政府，是愚信，其后果是可怕的、災難性的；完全不信任政府，是徹底的懷疑主義，將會無所適從、無法生存。一般來說，人們會在某些時候信任政府，而某些時候不信任政府。信任與不信任的選擇標準是，信任的預期收益（政府守信帶給行為人的收益乘以政府守信的可能性）大于不信任的預期損失（政府失信帶給行為人的損失乘以政府失信的可能性）。也就是說，政府能否獲得信用，取決于政府守信帶給相對人的利益以及政府的守信程度。

政府信用的另一授予主體是其他相對人，這包括與某政府機構發生關系的其他政府機構、國際組織、國家或地區、外國人和無國籍人、外國企業等。由其他政府機構授予的信用，也是政府信用的重要來源，這包括上級政府對下級政府的信任、下級政府對上級政府的信任、平行政府機構之間的信任。在我國目前財政聯邦主義的體制下，中央政府和地方政府的互信問題，成為制約國民經濟又好又快發展的主要因素。如中央政府的宏觀調控政策遭遇地方政府的抵抗、歪曲或變通等情況，其中一個重要的原因是地方政府不相信中央政府會嚴格執行宏觀調控政策。①國際組織、國家或地區對一國政府的信任，影響到該國在國際社會的地位以及取得來自國際社會的資源情況。小平同志十分重視來自國際社會的信任，曾經多次向國際社會表明態度：中國政府是守信的。外國人和外國企業授予的信用，在經濟全球化的大背景下，對內國政府來說，也是不可或缺的。我國改革開放之初，為了吸引外資進入，專門制定了《中外合資經營企業法》，這是我國第一部企業法，以爭取取得更多的外國人或外國企業的信任，從而增加對我國的直接投資。

三、政府信用形式

政府信用形式是指政府信用的表征形式，即通過什么方式表現政府信用。政府信用的表現形式分為總體表現形式和具體表現形式兩個方面，總體表現形式是指通過憲法、法律等規則以及人們對政府的總體評價等綜合表征的政府的合法性，我們稱之為合法性信用；具體表現形式有兩種：一是規則，二是承諾，分別稱為規則信用與承諾信用。分述如下：

（一）合法性信用

合法性與政治秩序有關，是指政治統治被社會認可和尊重。哈貝馬斯指出：“合法性的意思是說，同一種政治制度聯系在一起的、被認為是正確的和合理的要求對自身有很好的論證。合法的制度應該得到承認。合法性就意味著某種政治制度的尊嚴性。”［8］任何一種政治統治都要盡力設法把自己標榜為是“合法的”，都要喚起人們對其統治的“合法性”的信仰。“在某種情況下，失去合法性對一個政權來說，具有產生生存危機的結果。”［8］馬克斯·韋伯指出：“一切經驗表明，沒有任何一種統治自愿地滿足于僅僅以物質的動機或者僅僅以情緒的動機，或者僅僅以價值合乎理性的動機，作為其繼續存在的機會。勿寧說，任何統治都企圖喚起并維持對它的‘合法性’的信仰。”［9］政治統治的合法性的程度由人們對統治的信任程度來衡量。“一個統治的合法性，是以被統治者對合法性的信任為尺度的。這涉及著‘信任問題，即相信一個國家的結構、活動、活動方式、決策、政策，以及一個國家的官吏和政治領導人都具有正確性、合理性、善良道德的素質；并且相信由于這種素質而應得到承認。’”［8］為了贏得合法性，統治者往往需要將現行統治及其制度的合法性灌輸給人們，無論是資本主義，還是社會主義，概莫能外。“對合法性投資是蘇聯和中國社會的一個更突出的特征。誠然，在中國的共產主義中，這種投資既支配正規的教育機構也支配非正規的教育機構。”［10］

所謂合法性信用，是指政府基于其存在和活動的正當性、合法性所取得的信用。弗里德曼對合法性信用有非常深入的闡述：“信任就是認為掌權者一定知道他們在干什么，一定是專家，一定明智，一定有信息和好的政策。總統調動軍隊，他一定知道些我們不理解的有關形勢的情況。食品和藥品管理局下令從我們食品中去掉某種化學物品，管理局一定試驗過，發現它有害。市政府把一條雙向街改為單向街，它一定征求過交通工程師意見。”［11］合法性信用的意義在于：（1）它樹立了政府的權威，當人們缺少足夠的信息對政府行為是否值得信任不能做出判斷時，選擇信任。也就是說，如無相反證據證明政府的某項政策或某種行為是不值得信任的，人們選擇信任政府的該政策和該行為。（2）它也使政府犯錯、偶爾的失信、政府官員的敗德行為等不至于嚴重損害政府信用。由于合法性信用是基于人們對政府一般性的、總體上的信任取得的，不會因為某些具體的失信行為發生改變。如果政府犯錯，人們相信政府會改正錯誤；如果政府偶爾失信，人們會認為政府是不得已而為之，是可以原諒的；如果官員敗德，人們會認為是個別腐敗分子的個人行為，與政府無關。

（二）規則信用

規則是政府制定的各種法律、法規、規章和規范性文件，規則的實施雖然以國家強制力為后盾，但如果規則只能靠國家強制力來推行的話，不僅實施的成本是巨大的，而且也難以得到有效實施。規則的實施在很大程度上依賴于相對人的自覺遵守。規則必須被信任，即相對人相信規則是會被實施的，相對人才會自覺接受規則的指引。規則被信任后，政府就取得了規則信用，可以通過制定規則來指引相對人的行為，達到政府的目標。相反，如果規則不被信任，通常是難以實施的，政府制定規則的目標也就難以實現。

規則信用是指人們相信政府制定的規則是正當的，并且會被執行，從而自覺遵守規則。在法治社會中，政府制定的規則主要是法律。規則信用受兩個方面因素的制約，一是規則的正當性與合法性，阿蒂亞所說：“除非廣大公眾認為有某種道義上的義務遵守制定的法律，否則，法律就有可能得不到執行。”［12］二是規則將被執行的可信性，規則往往涉及到利益的調整，人們選擇是否遵守規則，除了考慮規則的合法性外，更多的是從自身的利益角度考慮并做出抉擇的。如果政府會嚴格執行規則，則主動遵守規則通常是最優的選擇。規則被信任，規則的實施就更容易，政府投入到規則執行中的成本也就越少。

（三）承諾信用

承諾是政府通過契約所擔負的義務或者單方面加于自身的義務負擔，前者如發行國債，后者如政府承諾維護貨幣穩定。政府的承諾取得相對人的信任后，政府就可以利用這種信任，即取得政府信用。如發行國債，只有相對人相信政府會到期還本付息才會購買國債，政府通過國債籌集資金的目的才能實現；如果相對人不相信政府會到期還本付息，就不會購買國債，政府通過國債籌集資金的目的就不能實現。再如維護貨幣穩定的承諾，如果人們相信了政府的承諾，就不會搶購商品、哄抬物價，從而也有利于物價的穩定；相反，如果人們不信任政府的承諾，就會繼續搶購商品，推動物價的進一步上漲，政府穩定物價的目標難以實現。

四、政府信用踐行

（一）政府信用踐行的含義和意義

政府信用踐行，也就是政府守信，是指政府貫徹實施其所制定的規則和法律、踐行所作的承諾。政府信用踐行是政府信用的核心構成要素，政府信用可以被利用，但必須合法、合理地利用。政府只有踐行自己的承諾和規則，才屬于對政府信用資源的合法和合理支配。否則，屬于政府信用資源的濫用。

政府信用踐行也是保有和增添政府信用的主要方式，由于政府不踐行規則和承諾，政府信用受到嚴重破壞的事例比比皆是。

（二）政府信用踐行的條件

政府信用的踐行，必須同時具備兩個條件：一是政府信用能力；二是政府信用意愿，缺一不可。

1.政府信用能力。政府信用能力是指政府踐行信用的能力，踐行政府信用就是履行政府的義務，必須有相應的能力做保障。以國債為例，踐行政府信用就是到期還本付息，政府必須在國債到期時有足夠的資金支付本息。政府的能力是有限的，它并不能做它想做的一切事情。很多情況下的政府失信，是政府能力不夠造成的。可資利用為政府信用能力的資源包括：人力資源、物資資源和權力資源。當政府制定某項規則或者做出某個承諾時，必須保障這些資源的配備。

2.政府信用意愿。政府信用意愿是指政府踐行信用的主觀意愿。通常，當踐行政府信用符合政府及其代表的利益時，政府踐行信用的意愿就會強烈；相反，當踐行信用需要支付成本，當踐行政府信用不符合政府及其代表的利益時，政府踐行信用的意愿就會很弱甚至沒有。由于政府利益分為短期利益與長期利益、局部利益與全局利益，另外，政府與其踐行信用的政府工作人員的利益也是有區別的，政府信用意愿需要分情況討論：（1）從短期來說，由于政府的信用已經被利用，不踐行信用不會改變政府已經獲得的利益，政府往往不愿意承擔踐行信用成本；但從長期來看，政府踐行信用是收益大于成本的。要使政府有踐行信用的意愿，建立政府對長期收益關注的機制是重要的。（2）踐行信用可能符合全局利益，但卻不符合局部利益，則代表局部利益的地方政府就會缺乏踐行信用的意愿。此種情況下，要使政府有踐行信用的意愿，必須改變踐行信用的政府機構，即由利益相符的政府機構踐行信用，也就是應當建立中央和地方兩套政府機構分別履行職責。（3）踐行信用如果不符合具體擔負踐行信用的政府工作人員的利益時，其缺乏踐行信用的意愿，此種情況下，要使政府有踐行信用的意愿，必須改變踐行信用的政府機構工作人員，由無利害關系者擔任。

五、政府信用保障

（一）政府信用需要保障

政府信用的保障包括兩個方面的含義，一是對政府信用能力保障，保障政府具有踐行政府信用的能力；二是對政府信用資源的保護，防止對政府信用資源的侵占和破壞。政府信用屬于政府的資源和財富，像其他財富一樣，政府信用也需要保護。

（二）政府信用的保障方法

就保障政府的信用能力來說，必須為政府踐行信用配備必要的資源。就保護信用資源來說，必須對損害政府信用的行為予以打擊和約束，這需要建立相應的保護制度。“制度是為約束在謀求財富或本人效用最大化中個人行為而制定的一組規章、依循程序和倫理道德行為準則。”［10］制度包括正式制度和非正式制度，正式制度最典型的表現形式是法律。政府信用主要依靠法律這一正式制度來保護。信用的法律保護方法有公法的方法和私法的方法。公法主要是通過追究損害信用行為人的刑事責任或者行政責任，以達到懲罰和遏制損害他人信用行為的目的。私法方法是將信用作為一項權利——信用權，②依照民法的規定予以保護。目前，我國政府信用主要利用公法的方法予以保護，能否利用私法的方法予以保護，是一個需要探討的問題。筆者認為，利用公法方法予以保護，雖然力度大、效果好，但容易導致政府濫用權力打擊報復正常的社會監督。③因此，應當對政府的這種行為有所制約，只有出現法律明文規定的損害政府信用的情形，才能適用公法方法。私法的方法是政府以平等主體的身份，通過行使停止侵害、消除影響、賠償損失等請求權來維護政府信用，有效地避免了公法方法中存在的弊端。不過，我國目前尚未在立法上確認信用權，筆者建議盡快就信用權問題進行立法。④

六、政府信用評價

（一）政府信用評價的含義和意義

政府信用評價包括信用關系相對人的評價和社會公眾的評價。就信用關系相對人來說，信用評價是舊的信用關系的終點，也是新的信用關系的起點。在信用關系開始的時候，信任方授予信用方信用；在信用關系終了的時候，信任方需要對信用方的守信情況進行評價，從而決定是否繼續授予信用方信用。信用評價決定著信用關系的可持續性。普通的信用關系是如此，政府信用也是如此。

政府信用評價是社會公眾是否信任政府的重要依據。政府的守信與失信具有可傳播性，無論是政府的守信行為還是失信行為都可能被放大。政府不僅要守信，而且要用“看得見”的方式守信，即守信的行為要讓信用關系以外的人也能感覺到，從而建立對政府信用的良好評價，增添政府的信用。信用評價不僅對于授信人來說十分重要，因為它是授信人決定授信的重要依據；而且，對于受信人來說，也同樣重要。

（二）應當建立政府信用評價體系

如果政府是否守信以及守信的程度難以評判，政府守信與否，不影響人們對政府授信的程度，也就是說，政府守信，不能增加其信用量；政府失信，不能減少其信用量，政府就會缺少守信的動力。因此，應當建立政府信用評價體系，為政府守信提供激勵。

七、政府信用構成要素之間的相互關系

政府信用的構成要素相互之間相互影響、相互作用，形成政府信用自我實現的機制。首先，政府信用原因歸結于兩個方面：人們的需要和政府自身的需要。人們的需要是政府信用的真正價值之所在，為此，我們需要構建政府信用的長效機制。政府之所以需要政府信用，主要是因為政府信用在本質上是政府的財富，也正因為此，政府有獲得更多信用的需求和動力。其次，政府自身無力創造政府信用，人們的信任是政府信用的主要來源，盡管近代以來，人們對政府是否值得信賴充滿狐疑，但在一個復雜社會里，人們不得不授予政府信用。政府必須以人們“看得見”的方式守信作為回報，才能從人們那里獲得更多的信用。第三，政府信用形式是政府信用的外在表現，是政府守信“看得見”的形式條件。第四，政府守信是政府信用的核心，政府信用機制就是為了實現政府守信。但守信不是無條件的，政府必須同時具備政府信用能力和政府信用意愿，才可能守信。第五，政府信用作為政府的財富，是需要政府投入成本予以保障的，保障分兩個方面，一是政府信用能力建設，二是防治對政府信用的侵害。最后，政府守信要讓人們“看得見”，政府信用評價是關鍵，通過信用評價，結束舊的政府信用關系，開啟新的政府信用關系。

注釋：

①由于受時間一致性的影響，中央政府最初宣布的規則或政策，隨著時間的推移，不再是最優的了，中央政府就不會執行最初宣布的規則或政策。地方政府正是預計到了這一點，各顯神通，把“生米煮成熟飯”，造成既成事實。例如，中國一直實行嚴格的土地政策，控制農用地轉為非農用地，但廣東東莞在經濟的高速成長中，明顯突破國家的土地法律和政策，由于這種突破已即成事實，并且確實帶來了地方經濟的繁榮，中央政府也就默許了。

②有關信用權的具體內容，參見吳漢東.論信用權［J］.法學.2001（1）.

③2009、2010年接連發生因記者發表有損政府、政府官員形象或對地方經濟有負面影響的報導而導致被公安機關通緝或逮捕的事件，引起社會的廣泛批評。為此，最高人民檢察院針對這一問題專門做出規定：“今后一段時間內，對于公安機關提請逮捕的誹謗案件，受理的檢察院經審查認為屬于公訴情形并有逮捕必要的，在作出批捕決定之前應報上一級檢察院審批。”

④對信用權的立法問題，趙萬一做了專門研究。參見趙萬一.信用權保護立法研究［J］.現代法學.2008（2）.

［1］［日］青木昌彥.比較制度分析［M］.周黎安譯，上海：上海遠東出版社，2001.265.

［2］王淑芹等.信用倫理研究［M］.北京：中央編譯出版社，2005.7-12.

［3］［德］尼可拉斯·盧曼.信任——一個社會復雜性的簡化機制［M］.瞿鐵鵬，李強譯.上海：上海人民出版社，2005.35.

［4］［德］米歇爾·鮑曼.道德的市場：對自由社會中法律與道德的社會學研究［M］.肖君，黃承業譯.北京：中國社會科學出版社，2003.583.

［5］孫智英.信用問題的經濟學分析［M］.北京：中國城市出版社，2002.25.26.

［6］鄭也夫.信任與社會秩序［J］.學術界，2001，（4）.

［7］［法］孟德斯鳩.論法的精神（上冊）［M］.張雁深譯，北京：商務印書館，1963.156.

［8］［德］尤爾根·哈貝馬斯.重建歷史唯物主義［M］.郭官義譯.北京：社會科學文獻出版社，2000.262.

［9］［德］馬克斯·韋伯.經濟與社會（上冊）［M］.林榮遠譯，北京：商務印書館，1998.239.

［10］［美］道格拉斯·C·諾思.經濟史上的結構和變革［M］.厲以平譯.北京：商務印書館，1992.63.

［11］［美］勞倫斯·M·弗里德曼.法律制度——從社會科學角度觀察［M］.李瓊英，林欣譯，北京：中國政法大學出版社，2004.129.130.

［12］［英］P·S·阿蒂亞.法律與現代社會［M］.范悅等譯，沈陽：遼寧教育出版社，1998.155.