農村社區建設中存在的問題及其對策

□郭延安

我國目前耕地保護形勢十分嚴峻，與此同時土地的粗放利用卻非常突出，尤其是在廣大農村，村鎮布局分散，宅基地占地、使用無序等閑置浪費土地現象非常嚴重。近年來，一些地區開始進行農村社區的探索。特別是2006年4月，山東、天津、江蘇、湖北、四川五省市被國土資源部列為城鄉建設用地增減掛鉤第一批試點，《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發〔2008〕138號）及《山東省人民政府關于加強土地綜合整治推進城鄉統籌發展的意見》（魯政發〔2010〕73號）發布后，農村社區建設普遍開展開來。2010年11月，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，研究部署規范農村土地整治和城鄉建設用地增減掛鉤試點工作，12月《國務院關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》（國發〔2010〕47號）發布，對土地增加掛鉤和農村土地整治工作進一步作了規范。自2010年8月以來，我們深入山東省聊城、德州、濰坊等地，對農村社區建設問題進行了較長期的跟蹤調研。在社區建設的實踐中，聊城、濰坊和德州都有各自的探索，形成了不同的模式。在德州，以“合村并居”為農村社區建設的突破口，通過合并距離近、規模小的自然村，形成統合的基層組織，合村為農村社區的基礎設施和服務建設奠定基礎，已實現農村社區建設的“規模效應”，并已在經濟基礎較好的社區也開始了探索。與德州不同的是，濰坊農村社區建設則定位于“服務”，依托于建設輻射周邊村落和居民的社區服務中心，完善中心運轉的各項制度、規范，并嘗試著促進農村居民向中心集聚，從縮小城鄉公共服務的差距，實現基本公共服務均等化的角度對農村社區建設進行了實踐上的探索。聊城則兼具了德州和濰坊的特點，在統合基層組織的基礎上，不斷完善農村社區的公共服務。

實踐證明，農村社區建設確實可以幫助各地解決城鄉統籌“缺抓手”、農民增收“缺渠道”、工業化城鎮化“缺土地”、新農村建設“缺資金”、深化農村土地管理制度改革“缺平臺”等一系列問題，是一項順勢而為、行之有效、廣受歡迎的好政策。但目前，在農村社區建設方面取得了一些重要進展和成功經驗的同時，一些地方也出現了一些值得重點關注和思考的問題。

當前農村社區建設中值得關注的問題

在工業化、城市化進程中，適時推進農民社區建設的確可以收到一舉多得的成效，但目前在推進農村社區建設的過程中出現的一些問題值得關注。

（一）盲目大拆大建和形式主義傾向。目前在推進農村社區建設的過程中，部分地區出現了盲目大拆大建和形式主義的傾向。近些年來，隨著新農村建設推進和農民收入的提高，農村住房經歷了以磚瓦房取代草房和土房；通過村莊整治等活動，許多村莊面貌發生了明顯變化，村內的基礎設施及公共配套服務有了一定改進。當前，農村社區建設，對于房屋更新周期已到或其他原因需建新房的農戶來說，搬遷成本比較小。而對于近些年剛建新房的農戶來說，意味著要付出更大的搬遷成本。盲目的大拆大建，就會把農民原來辛苦建設的房屋和村莊基礎設施等毀掉，對有限的社會資源造成嚴重浪費。另外，一些地方為了追求易見“成效”、整齊劃一的外觀效果，凸現政績，照搬城市小區建設模式，盲目克隆城市的廣場、草坪、運動場，把原先自然的道路、河道全改成直馬路、直河道，等等。這些形式主義的“政績工程”不僅破壞了鄉村獨有的風貌，也加重了農民的負擔。

（二）對農民補償不足。農民的房屋和宅基地具有生產、生活的雙重功能，農村院落具有一定的合理性和必然性，然而在推進農村社區建設的過程中，一些地區存在對農民房產、宅基地補償不足的問題，主要表現在：一是只對“合法確認”的房屋面積給予補償，對超出的面積僅僅按成本價補償，有的甚至不予補償；二是補償標準偏低，農民得到的補償與土地增減掛鉤所得到的收益相比，差距懸殊，所獲得土地級差收益沒有足額返還農民，坐收坐支，侵害了農民權益。

（三）脫離當地實際，違背大多數農民意愿。一些地方不顧當地經濟社會發展的實際，在部分農民還不富裕和集體經濟實力不強的情況下，強行推進農村社區建設，并硬性規定新居民點建設不準再建二層樓，樓房最低在四層以上，提出了“住宅向高層發展、設施配套向城市看齊”的目標。調研發現，許多農民反映農村社區一個重要的問題是生活成本提高，生產不方便，習慣還難以改變。在許多社區調研發現，雖然生活環境好了，但生活的成本增加了不少。部分農民反映，以前部分蔬菜瓜果都可以在庭院里自己種，現在什么都要到市場去買。農民的日常生活支出平均每戶每年增加了2000元至5000元不等，增加的費用主要是蔬菜瓜果、禽蛋等基本生活支出以及物業管理等方面的開支。而且許多農民反映，社區建成后，離自己的耕地較遠，農具、糧食等也不方便存放，生活習慣還不太適應，尤其是一些老年人習慣于原來獨門獨院的生活。

（四）為擴大建設用地指標，強行推進社區建設。隨著國家對耕地保護力度的加大，個別市縣政府開始以集約利用土地為名，利用城鄉建設用地增減掛鉤政策增加建設用地為目的，不顧當地實際，違背農民意愿，強行開展農村社區建設活動，然后將節約出的土地置換為建設用地指標，出現了為滿足城市用地的需求而在一些條件不夠成熟的地區盲目擴大農村社區建設的傾向。不僅脫離了農村社區建設的根本目的，也侵犯了農民的權益。

社區服務中心建設運營的資金來源，農村社區服務中心最終的體制定位、機制建設，如何協調社區與行政村之間的關系等，以及合村過程中不同自然村之間的協調、合村后原有村干部的分流、農村基礎設施建設的資金等，都成為農村社區建設所必須考慮和解決的問題。

引導農村社區建設的幾點政策建議

農村社區建設是一個系統的工程，而在錯綜復雜的實踐中必然會存在眾多的困難和挑戰，出現一些問題在所難免，但在當前工作過程中及時發現、研究和解決問題顯得尤為重要和迫切。節約土地資源、改善生產環境、提高生活水平、實現可持續發展是農村社區建設的根本目的，因此政府應堅定農村社區建設的總體方向，統籌規劃，合理安排，在積極爭取農民理解支持和維護絕大多數人根本利益的基礎上，穩步推進農村社區建設進程。

（一）因地制宜、區分情況，在條件成熟地區進行農村社區建設。農村社區建設是一個循序漸進的過程，不能違背經濟社會發展規律。實施社區建設，必須具備一定的經濟社會發展水平、城鎮化進程達到一定階段、農民生產生活方式發生深刻變化、農業生產向規模經營發展、農戶新建住宅向中心社區建設的意見比較統一等條件。只有這樣，農民從農業生產中脫離出來，才會使農村社區建設成為可能。從區位條件來說，沿海農村社區步伐要快于內陸地區，城鎮邊緣區農村社區建設條件要優于遠離城鎮的農村，大企業周邊和工礦區農村地區更有條件建設社區。而偏遠農村地區，考慮到當地經濟條件以及農業生產生活需要，社區建設應適度推進。當然在已經規劃的社區建設中，也應因地制宜，宜房則房，宜樓則樓，不搞一刀切。

（二）大力發展農村經濟，拓寬農民就業渠道，增加農民收入。農民的居住形態，最終取決于農村經濟發展狀況。經濟落后，農民采取傳統農耕生產方式。農村就會相對分散居住；經濟發達，農民采取規?；瘶藴驶a，甚至變為產業工人，就會脫離土地的束縛，到農村社區集中居住。隨著科學技術的進步，農業機械化程度不斷提高，農村剩余勞動力也在不斷增加，進城務工只是解決就業的途徑之一，更主要的是調整和改善村鎮經濟結構，大力發展現代農業和二、三產業，提升農業的產業化、規模化、標準化水平，將農業生產過程的產前、產中、產后諸環節聯成一個完整的系統，吸納農村富裕勞動力，從而拓寬就業渠道，提供更多的就業機會；同時，加大培訓力度，積極引導農民提高思想和科學文化素質；還要積極推進社會保障體系的完善，讓老百姓真正做到老有所養，幼有所托。

（三）保障農民的知情權和參與權，切實尊重和維護農民的權益。農村社區建設涉及到千家萬戶農民切身利益，保障他們全過程的知情權，調動他們參與建設的積極性和主動性，是農村社區建設成功的關鍵。在社區規劃和實施的過程中，要保障農民全方位了解、全過程參與，真正把農民的知情權、參與權落到實處。政府在這個過程中應該扮演“引導者”的角色，而不是替農民決策，更不能簡單地依靠國家行政力量強制推進。當前一些地區在農村社區建設過程中農民不滿意的一個重要原因，就是政府在制定政策時沒有尊重農民應有的權利和意愿，沒有向農民講明白社區建設的意義和建成后的好處，令農民感覺一切都是政府強加于我，難免會產生抵觸情緒。維護農民權益，保障農民利益，是推動農村社區建設的關鍵。在拆遷補償上，要公平合理評估農民的宅基地及房屋價值；在就業安置上，增強農民的持續就業能力，通過公益性等崗位妥善解決大齡人員的就業難題；在社區管理及服務上，要延伸城市管理，完善配套設施，增強公共服務；在集體土地權益保護上，要讓農民長期分享宅基地整理帶來的土地增值收益；在社會保障上，完善社會保障制度，提高社會保障水平，解決后顧之憂。

（四）以農村社區規劃為基礎，從村莊整治入手，引導農民逐步向農村社區集中。要以農村社區建設為目標，把擬保留的村鎮作為整治重點，擬撤并的村作為重要對象，集中進行統一規劃，并搞好社區內的基礎建設和服務設施規劃。按照社區規劃，逐步引導農民進入社區，并搞好現有村莊的整治，加強對農民新建住房的管理和引導。農村社區建設不可能一蹴而就，社區建設和撤并村莊的消亡，都應是一個漸進的過程。因此，政府應當因勢利導，及早籌劃。對于規劃中應撤并村莊，一般不應再批新地建新房，盡力動員他們到社區規劃點按標準和規范興建。先進入社區的農民也會發揮示范作用，帶動對社區生活有顧慮的農民搬進社區，從而引導農民盡快進入社區。

（五）創新管理制度，加強社區自我管理。農村社區建設是一項復雜的系統工程，不能簡單地看成住宅布局的改變，實質上是對村民整體思想認識水平和村級組織整體性的深刻變化。農村社區的文明，應該依靠全體居民素質的普遍提高，繼承和弘揚中華民族的傳統美德和風俗習慣，共同構建和諧溫馨家園。這才是農村社區最有價值的“基礎設施”。一是理順管理體制，建立健全社區居民自我管理組織，確保農村社區居民民主決策、民主管理、民主監督權利得到落實。二是加強社區基礎配套建設。為豐富社區基本公共服務職能，不斷提升醫療衛生、社區警務、勞動保障、文化體育等方面的公共服務水平,社區設“五院（園）三店”，“五院（園）”即綜合工作大院、文化體育大院、醫院（衛生室）、養老院、校園（學校、幼兒園）；“三店”即日用品店、餐飲店、農資店。三是積極開展生產性服務，滿足社區居民需求。不僅要做好農村社區的基礎設施服務，更要滿足社區居民農業生產的需要。重點圍繞解決農民群眾生產、銷售過程中遇到的難題，積極發展農民專業合作組織、推廣農業生產技術，開辦農資超市、農機維修、郵政通信、金融保險等服務項目，建立良好的生產服務新模式。

（六）加大宣傳力度，積極爭取農民的理解與支持。農民意愿是政府決策實施的基礎和前提。從政府角度，農村社區建設是利民惠民之舉，但農民意愿卻是政府長遠決策能夠被農民理解、支持的基礎，也是落實工作并取得良好效果的前提。目前，雖然大多數農民對社區建設表示理解，但并不能說明他們對政府行為完全支持，更不能說明他們全面認識到推行社區建設的各項好處，也就是說許多農民并沒有完全認可社區建設是件關系到自己以及子孫后代切身利益的大事。應充分利用電視、廣播、報紙等各種媒體做廣泛宣傳，通過進門入戶等有效途徑耐心宣傳、講解，讓老百姓深刻認識居住現狀的利弊，理解建設農村社區的意義，使其成為社區建設的真正主體。政府也應尊重農民意愿，結合當地實際，從維護、實現和發展農民群眾的根本利益出發，解決他們最直接、最關心、最迫切的現實問題，把這件惠及萬民的好事辦好、辦實、辦妥。

（七）整合各種資源，多方籌集建設資金。農村社區建設，無論是住房建設，還是基礎設施建設都需要耗費巨大的資金。目前，絕大多部分農村沒有區位優勢，土地升值潛力有限，地方政府、村級組織以及農民自己都沒有足夠的資金來支撐。同時，由于置換資金存在缺口及無法落實社會保障，出現了參與置換的農民特別是老年農民生活得不到保障等現實問題，資金不足已成為制約社區建設的重要因素。因此在農村社區建設過程中，要整合各種資源，采取多種方式改建、聯建、共建。一方面，抓住城鄉建設用地增減掛鉤的有利時機，把增減掛鉤的土地收益用于社區建設，并把上級各種扶持政策，包括涉農資金、衛生、體育、文化等都往社區建設上傾斜。另一方面要充分發揮市場機制的作用，整合各種民間力量。具體應抓好領導力量、部門資源和涉農項目資金、農村自有資源、社會資源“四個整合”，形成各種資源齊抓共建的合力，爭取社會各界對農村社區建設的支持，促進農村社區健康發展。

農村社區建設是黨和政府落實科學發展觀、全面建設社會主義新農村的戰略舉措，是一個復雜而龐大的社會系統工程。我們在農村社區建設中應注意保護好農民的建設情感，妥善協調各方面的利益問題，把農村社區建設成為環境優美、設施完善、管理民主、人居和諧、科學文明的社會主義新型鄉村，切實把好事辦好。