加強領導 強化管理 扎實做好中央預算內水土保持重點工程建設

劉 震

(水利部水土保持司，北京100053)

從1983年國家安排財政專項資金實施八片水土流失重點防治工程以來，已持續開展水土流失重點防治近30年。特別是1998年以來，國家不斷加大投入，先后在長江上中游、黃河上中游、東北黑土區、西南巖溶區等地區開展了一系列國家水土保持重點工程建設，加快了水土流失防治步伐。為加強中央預算內水土保持重點工程建設管理，確保工程建設質量，提高資金使用效益，水利部根據有關管理辦法，于2011年10月至12月組織對全國30 個省(區、市)及新疆生產建設兵團、青島市的2010年度中央預算內水土保持重點工程建設管理情況進行了抽查和考核評估。從考評情況看，總體來講工程建設取得顯著成效，改善了項目區農業生產條件和生態環境，促進了當地經濟社會發展，積累了許多好的經驗和做法，但也存在不少突出矛盾與問題，需要進一步加強組織領導，強化工程建設管理，使國家水土保持重點工程建設管理更加規范、更好地發揮效益、造福水土流失地區百姓。

1 工程建設成效

2010年國家安排中央預算內水土保持重點工程治理水土流失面積7 798 km2，實施坡改梯試點5．2 萬hm2，建設淤地壩276 座，治理崩崗1 674 處，取得了明顯成效。

1．1 減少了水土流失，改善了區域生態環境

通過工程的實施，項目區生態環境明顯改善，有效減少了泥沙進入江河湖庫，減輕了干旱、洪澇等災害的發生。項目區增加植被面積53．9 萬hm2，年可減少土壤流失量6 115 萬t、增加水源涵蓄能力42 014 萬m3。小流域治理內涵日益豐富，丹江口庫區水源保護型、休閑觀光型、綠色產業型，浙江永康和諧宜居型，廣東生態安全型等小流域治理模式都搞得有聲有色。坡改梯試點工程采取一座山、一面坡、一條溝綜合治理，以梯田建設為骨干，配套必要的生產道路，修筑截排水溝、水窖、水池，營造水保林草，形成水土流失綜合防護體系。

1．2 改善了農業生產條件，提高了農業綜合生產能力

各地緊緊圍繞坡改梯、溝建壩，配套小型水利水保工程，建設高產穩產基本農田，大力開發利用水土資源。通過坡耕地水土流失綜合治理，項目區實現了生產有路、集水有池、排灌有溝、水不亂流，“三跑田”變成了“三保田”，初步形成了“坡地梯田化、排灌設施化、種植多樣化”的農業生態景觀，農業生產條件有效改善，農業綜合生產能力明顯提高，糧食自給保障能力明顯增強，年可增加糧食產量1．68 億kg。

1．3 促進了農村產業結構調整，推動了農村經濟發展

各地在項目實施中，把治理水土流失與群眾脫貧致富相結合，與培育當地主導產業相結合，將水土保持融入農村經濟發展和產業開發之中，促進土地利用和產業結構調整。例如，甘肅省在坡改梯試點工程中，做到梯田修到哪里，產業跟進到哪里，走出一條“修梯田、調結構、興科技、促增收”的成功路子，定西市在梯田上種植的馬鈴薯已成為當地的一張名片，整個產業年收入達到70 多億元，有力地促進了農村經濟的發展;山西省永和縣在工程規劃時，結合項目區核桃栽植歷史悠久，群眾種植核桃積極性高的特點，在治理區重點發展核桃經濟林，使之培育壯大成為當地主導產業，為農民增收奠定了堅實基礎。

1．4 打造了一批精品工程，樹立了示范樣板

各地逐步樹立精品工程意識，進行科學規劃、規模治理、精心打造，涌現出一批規模大、標準高、效益好的精品小流域，成為國家相關生態建設工程借鑒、學習的示范樣板。例如，山西永和縣在白家崖小流域實行壩灘聯治，完成了200 hm2高標準坡改梯工程，并配套了水保林、經濟林、排洪渠、生產道路等措施，樹立了工程示范典型;湖北丹江口市在胡家山小流域大力推行鄉村生態家園建設、農村沼氣池建設、綜合治理工程建設三項工作，打造了高標準的清潔型示范小流域。

2 工程建設的主要做法與經驗

2．1 注重組織領導，搞好部門協作

各地政府把水土保持重點工程建設作為一項功在當代、利在千秋的農村重要民生工程，由主要領導帶頭抓，許多地方成立了由縣政府主要領導負責的工程建設領導小組，協調、組織各部門和基層組織搞好工程實施，組織發動項目區群眾參與工程建設管理，并把這項工作納入地方行政領導任期目標考核的范圍。各級水利水保部門主動與發改、財政等有關部門做好溝通協商，使項目在前期審批、計劃下達、資金撥付等環節得到有力支持，極大地促進了項目的順利實施。

2．2 注重整合資源，加大投入力度

針對工程投資規模相對較小、中央補助標準偏低、組織農民用工投勞困難等問題，各地想方設法，在爭取加大地方財政投入的同時，在工程建設管理體制上狠下工夫，建立“水保統一規劃，政府統一領導，部門協調配合”的模式，整合發改、財政、國土、農業、林業等相關部門項目資源進行資金捆綁使用，形成合力，大幅度提高了項目區治理投入力度。在坡改梯試點工程建設中，甘肅省把這項工作納入政府目標管理責任制，綜合水利、發改、財政等多部門資源進行統一規劃和實施，舉全省之力進行推動，使梯田建設從政策到資金都得到了有力保障。

2．3 注重服務民生，提高治理效益

地方各級政府把重點工程建設當作改善當地農業生產條件和生態環境，促進經濟社會可持續發展的一次難得機遇，作為一項新農村建設的基礎性工程來抓。一是與群眾迫切要求相結合，大力解決群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，重點安排群眾歡迎的坡改梯、水系工程、生產道路和經濟林等措施，促進群眾增收致富。二是與產業結構調整相結合，通過發展地方優勢特色產業，促進民富縣強。河北、山東、遼寧的大棗，甘肅定西的馬鈴薯，山西永和的核桃，江西贛南的臍橙，河南西峽的中藥材等，都是重點工程建設中培育出的各具特色的水土保持產業，不僅為項目區群眾增收致富找到了好路子，而且有力地帶動了地方經濟的發展，把“國家要被子”與“群眾要票子”有機統一起來。三是尊重群眾意愿，加大群眾從規劃設計到建設管護全過程的參與程度，讓農民了解工程、愛護工程，并從工程建設中受益。

2．4 注重綜合治理，豐富建設內涵

各地在工程建設中，堅持以小流域為單元，山、水、田、林、路、村統一規劃，工程、生物和農耕措施統一配套，形成了“高山遠山林戴帽，陡坡退耕經果林纏腰，低山緩坡近村建農田，溝道整治保家園”的小流域綜合治理模式，同時根據經濟社會發展及新農村建設的要求，積極探索，不斷豐富建設內容，小流域治理亮點頻現。浙江、江蘇、廣東等經濟發達地區和丹江口庫區等重要水源保護區，以生態清潔型小流域建設為載體，把農村環境整治、基礎設施改善、垃圾污水處理、化肥農藥施用等納入工程建設重要內容，多措并舉，呈現出村容整潔、人居舒適、水源安全、人與自然和諧的新農村面貌。一些地方把工程建設與城市美化、休閑旅游、綠色產業等緊密結合起來，從更高層次上治理水土流失。

2．5 注重前期工作，規范項目管理

在項目前期，各地嚴把審批立項關，依據國家有關規定和要求，制定、完善和推行了一系列規章制度，規范了工程建設管理工作。四川、湖南、云南等省“競爭立項、擇優選縣”的機制在實踐中卓有成效，確保了工程和資金效益的最大化。云南、湖北等省建立了“項目法人負責、監理單位控制、施工單位保證、政府部門監督”的工程質量保證體系，對工程質量實行全過程跟蹤管理。甘肅省在坡改梯試點工程開工前和竣工后，將工程建設主要內容向當地群眾公示，接受社會公眾監督，工程建成后，按照“誰受益，誰管護”的原則，及時與鄉村簽訂工程管護協議，將使用權移交給農戶，落實了工程管護責任。山西省推行基本文件、建設管理、財務、竣工、設計、招標、施工、監理等“八大盒”分類檔案整理制度，極大地提升了項目建設管理水平。

2．6 注重創新機制，增強發展后勁

一是依靠政策，建立多元化投入機制。山西省、山東省青島市等地按照“政府引導，社會參與”原則，大力扶持民營水保，通過承包、租賃等形式參與水土流失治理。河南等省按照“明晰所有權、拍賣使用權、放開建設權、搞活經營權”原則，大力探索水土保持市場化路子，引進大型企業、公司承包荒山開發生態旅游等產業，大大加快了水土流失防治步伐。二是落實責任，建立上下聯動工作機制。許多地方充分發揮黨委、政府行政推動作用，建立行政領導和技術干部雙軌責任制，縣與鄉、鄉與村逐級簽訂目標責任書，層層落實工作責任，并加大對群眾的宣傳發動和政策引導，形成“政府負責，部門配合，鄉鎮實施，群眾參與”的工作機制，有力地推動了工程的順利實施。三是探索工程施工組織新模式。甘肅省充分發揮鄉鎮政府作用，有效破解勞力組織、自籌資金難落實等問題。安徽省在庫區坡改梯建設中，實行村民自建機制，把建設權交給受益村集體經濟組織，政府部門做好監管和服務，受到群眾歡迎。湖北省積極探索折資代補制，將資金切塊劃撥到村，由村組與農民簽訂治理合同，完成任務后直接兌付，極大地調動了農民的積極性。

2．7 注重科技支撐，搞好效益監測

各地充分發揮科技支撐作用，以水土保持科技示范園為載體，引進新品種、推廣新技術、采用新機具、使用新材料、應用新工藝，積極推廣機修梯田、節水灌溉、徑流造林、抗旱保土保水栽培、生物護埂等實用技術，如四川、重慶等地在坡改梯建設中采用六棱塊混凝土護坡，較條石護坡可降低成本一半以上。另外，各地還針對工程建設中遇到的難題，與科研單位合作進行科研攻關，開展了小流域壩系關鍵技術研究、小流域壩系監測、小流域水資源優化配置、崩崗治理等一批與生產實踐緊密結合的科研課題，取得了豐碩成果，提高了工程建設的科技含量。同時，各地在項目實施中，通過應用“3S”等技術，積極做好工程效益監測和評價工作。

2．8 注重宣傳引導，營造良好氛圍

四川省專門制作“四川水土保持重點工程標識”瓷磚，重慶市借助“綠化長江重慶行動”宣傳平臺，加大宣傳力度，擴大水土保持社會影響力，提高群眾參與工程建設的積極性。在坡改梯試點工程建設中，各地積極采取措施，做好宣傳發動，有效破解了農民群眾關心的土地權屬、作物耕種等問題。例如，湖北省通過召開工程部署會和群眾大會，爭取項目區群眾在青苗補償、耕地調整等方面給予理解和支持;甘肅省通過下發用地通知書，讓群眾提前做好倒茬和地塊預留，確保任務如期完成;山西省在前期工作階段向群眾發放項目征求意見卡、工程明白卡，充分征求村民意見，得到了群眾的積極配合。

3 工程建設中存在的突出問題

3．1 工程建設進度慢

截至2011年12月底，全面完成2011年中央預算內水土保持重點工程建設任務和竣工驗收工作的只有甘肅、寧夏，多數省區還不具備竣工驗收條件，個別項目甚至尚未開工建設。出現這種情況的客觀原因是國家計劃下達晚了一些，但主要原因是一些地方工作抓得不夠緊，超前謀劃少，導致進度滯后。

3．2 前期工作有待強化

有些地方前期工作拖得時間比較長，有的甚至達半年以上。還有一些地方前期工作做得不夠扎實，工作質量有待提高，主要表現在項目區選取不當、工程建設重點不夠突出、前期工作深度不夠、技術設計存在問題等，導致后期實施困難和出現重大變更。

3．3 計劃管理不夠規范

一些省區在項目前期工作不完備的情況下，倉促下達分解計劃，造成計劃既沒有建設內容，又沒有建設規模。一些地方項目安排過于分散，缺乏規模效應。還有一些地方項目措施造價設定過高，變相提高造價和補助標準。

3．4 地方配套資金落實率低

一些地方配套資金沒有落實到位，有的甚至為零。有些財政狀況較好的東中部省份，配套資金落實率很低，甚至不如西部財政困難省份，一些地方政府依賴國家扶持的思想嚴重。

3．5 招標投標工作有待完善

有些地方實行招投標制缺乏靈活性，增加了工程開支，影響了工程進度。有些地方招標投標流于形式，存在資質借用現象。還有一些地方招投標不夠規范，招投標按工程量進行，未按面積任務進行控制，在一定程度上造成了資金浪費。

3．6 技術指導有待加強

自2007年中央預算內水土保持項目投資管理方式轉變以來，實行資金、治理任務切塊到省，權利、責任下放到省的管理模式。由于少了中央和有關流域機構的把關、指導，一些地方未能及時適應和調整，前期工作、技術力量和技術指導都跟不上，出現了工作退步現象。

3．7 建后管護工作仍然薄弱

盡管近年來各地已經開始重視水土保持重點工程建后管護工作，在推行產權制度改革方面進行了有益的探索與實踐，但總體來看，建后管護仍是一個薄弱環節，工程產權與使用權不明晰，有人建、沒人管護的現象依然存在。

3．8 檔案管理、信息報送、對外宣傳工作仍需加強

一些地方檔案管理工作沒有專人負責，資料整理不系統、不完整、不規范，影響了工程建設管理。一些地方工作總結不夠深入，信息報送不及時、不主動。還有一些地方宣傳意識薄弱，不重視對工程建設的宣傳。

4 加強工程建設管理的思路和措施

搞好工程建設關鍵要從前期工作、資金配套、進度控制、任務完成、質量保證、工程效益等多方面入手，并重點處理好5 個方面的關系:一是速度與質量、效益的關系，要統籌安排各類資源，實現速度、質量、效益的有效統一;二是招投標與組織群眾參與和工程建設的關系，要依據新修訂的工程建設管理辦法，根據項目特點，有選擇地實行招投標;三是支持大戶治理與群眾參與的關系，國家資金定位要明確，對大戶投資治理是補助和獎勵性的，項目實施要盡可能地普惠當地群眾;四是典型帶動與整體推進的關系，在抓好亮點、示范工程的同時，還要完成面上的治理任務;五是國家現有投資水平與治理實際需求的關系，要統籌措施布設，創新技術，合理控制工程造價。

4．1 要進一步加強組織領導和部門協作

各級水利水保部門要高度重視水土保持重點工程建設工作，不斷強化組織領導，層層落實工作責任，在項目選點、方案編制、工程建設和監督檢查等方面加強指導、做好服務。同時，要與發改、財政等有關部門繼續做好溝通協調，爭取在項目審批、計劃安排、配套資金落實等方面得到更大支持。

4．2 要不斷創新和完善機制

各地要引入前期競爭立項機制，把項目安排到治理最迫切、當地領導最重視的地方;要建立項目建設管理目標責任制，縣、鄉、村三級層層簽訂責任狀，明確工作目標任務;要用好用足國家政策，根據項目特點，探索組織受益群眾或選擇專業化隊伍的施工方式;要建立項目考評機制，制定考評標準，嚴格定期考核，根據考核結果進行獎優罰劣，切實調動項目縣的積極性。今后，國家將每年組織考評組對各省區項目年度實施情況進行考核評估，考評結果與下年計劃安排進行掛鉤。

4．3 要進一步規范和加強項目管理

一是程序要到位。各省要按照有關建設管理辦法的要求，扎實推行項目責任主體負責制、工程合同制、建設監理制、資金報賬制、群眾投勞承諾制、工程建設公示制和建后管護責任制等制度，嚴格按項目建設管理程序開展工作。二是設計要到位。要強化前期工作質量和深度，圖斑勾繪務必要進行實地勘測。三是督查要到位。要建立隨機、分級督查機制，流域機構和各省區水利水保部門要加強檢查指導。四是基礎工作要到位。加強監測工作，做好項目效益監測，并規范檔案管理和信息報送工作。

4．4 要繼續抓好典型建設，加大工程宣傳力度

各地要樹立精品意識，通過整合相關項目資金，打造高標準、好效益、受歡迎的精品工程，充分發揮工程的示范帶動作用。抓好項目宣傳，在治理區布設工程固定標牌，樹立工程品牌形象;借助各類新聞媒體，宣傳水土流失治理的重要意義、優惠政策、成功經驗和明顯成效，擴大工程的社會影響。

4．5 要加快2011年中央預算內工程建設進度

認真查找影響工程建設進度的制約因素，不拖不等，盡快研究解決，加快工程進度，確保工程如期完成。

4．6 要做好項目儲備工作

根據有關規劃及近些年項目安排情況，要超前謀劃前期審批、招標投標等相關工作，做好項目儲備，并確保工作經費。