論完善水土保持方案評審中專家的法律責任

王 偉，呂 濤

(1．貴州大學，貴州貴陽550025;2．貴州省水土保持監測站，貴州貴陽550002)

根據《中華人民共和國環境影響評價法》和《中華人民共和國水土保持法》的相關規定，凡涉及到可能造成水土流失的生產建設項目，須有經水行政主管部門審查同意的水土保持方案。生產建設單位應當按照要求編制水土保持方案，報縣級以上人民政府水行政主管部門審批，并且按照經過批準的水土保持方案，采取水土流失預防和治理措施。環境影響評價法和水土保持法之所以規定對生產建設項目水土保持方案進行審批，一是為了促進建設單位自我約束和規范水土保持行為，二是作為各級水土保持監督管理部門對生產建設單位實施監督管理的一種有效手段。因此，對水土保持方案的審批就成了衡量生產建設項目是否合理開發和利用水土資源、防止水土流失、科學布設水土保持防治措施的關鍵環節。專家組的評審意見是水土保持方案能否通過審查的決定條件，評審單位很大程度上依賴于專家在水保方案評審報告中所提供的信息來進行判斷。現有的水土保持相關法律法規大都對生產建設項目水土保持方案的審批機關、審批權限做出了較明確的規定，賦予了水行政管理部門審批職權［1］，但對于專家如何對水土保持方案評審報告負責還沒有做出明確規定，本文擬就水土保持方案評審專家的法律責任問題進行探討。

1 完善水土保持方案評審中專家法律責任的意義

1．1 是保障水土保持方案評審質量的需要

我國人口眾多，水土資源相對匱乏，水土流失問題比較嚴重，治理任務十分繁重。水土保持關系到國民經濟和社會的發展，為了防治因開發建設造成的水土流失，水土保持法規定，水土保持方案獲批是生產建設項目立項的必備條件之一，審查水土保持方案是各級水行政主管部門的重要行政職能。經水行政主管部門審查通過的水土保持方案既是一個技術文件，更是一個法律文本，具有法律強制實施力。水土保持方案的技術含量較高，涉及多學科、多專業，且有一定的設計深度［2］，所以在評審時水行政主管部門是否將該方案通過評審，很大程度上依賴于評審專家的意見。如果對評審專家沒有法律責任的約束，那么很難保證所有的專家都能認真履行職責;如果專家不認真履行職責，則水土保持方案的評審質量就難以保證，就不能為水行政主管部門的審批決策提供真實、全面、可靠的信息，使水土保持方案的評審失去應有的作用。

1．2 是貫徹水土保持基本國策的體現

水土流失是我國嚴重的環境問題之一，其危害嚴重。為了防治水土流失，我國在1991年6月29日由第七屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議審議通過了《中華人民共和國水土保持法》，并由第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議于2010年12月25日修訂通過，其中規定，任何單位和個人都有保護水土資源、預防和治理水土流失的義務，并有權對破壞水土資源、造成水土流失的行為進行舉報。《國務院關于加強水土保持工作的通知》(國發［1993］5 號)明確提出“水土保持是我們必須長期堅持的一項基本國策”。既然把水土保持上升到如此高的地位，每個人又都有保護水土資源、防治水土流失的責任，那么作為水土保持方案的評審專家，就應本著公平、公正，對國家、社會、群眾負責的態度，實事求是地給出評審結論，并對評審結論負責。

1．3 是規范水土保持服務市場的迫切需要

黨的第十六屆四中全會審議通過的《關于加強黨的執政能力建設的決定》(以下簡稱《決定》)，要求加快轉變政府職能，按照“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”的職能要求，推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開。《決定》要求改革和完善決策機制，推進決策的科學化、民主化，明確規定“對專業性、技術性較強的重大事項，要認真進行專家論證、技術咨詢、決策評估”。為促進我國技術咨詢事業的發展，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》明確指出，支持發展市場調查、工程咨詢、管理咨詢、資信服務等咨詢服務。技術含量高、數量愈來愈多的水土保持方案，僅靠行政機關做技術審查，不僅行政機關不堪重負而且也不符合轉變政府職能的原則。水土保持方案必須由持有水行政主管部門頒發的《水土保持方案編制資格證書》的單位編制［2］。目前水土保持方案的編制是一個巨大的水土保持服務市場，競爭激烈，因此完善水土保持方案評審專家的法律責任，可以促使專家在進行技術評審時嚴格按法律法規、國家標準對生產建設項目水土保持方案進行審查，向行政機關提出權威性的審查意見，杜絕專家看人情、走形式，體現評審的公平、公正。

2 有關水土保持方案評審中專家法律責任的現行規定及存在的問題

2．1 法律責任的現行規定

目前針對水土保持方案評審中專家的法律責任，水土保持法中并沒有明確規定。2005年水利部辦公廳《關于規范水土保持方案技術評審工作的意見》第五條規定“技術評審主持人和評審專家應對水土保持方案報告書的編制質量、技術合理性、經濟合理性和是否滿足控制水土流失、減輕水土流失災害等要求承擔技術責任，評審專家應對相應的專業領域承擔技術與質量的把關責任”，但何謂“技術責任”、“把關責任”，語焉不詳。水利部水保司《生產建設項目水土保持方案技術評審廉政規定(試行)》(水保［2009］15 號)第五條規定了參加生產建設項目水土保持方案技術評審會議的專家應當遵守的原則:①發現與項目建設單位、個人存在利益關系或其他可能影響公正性關系的，應當主動申明并回避;②應當以科學態度和方法，嚴格依照技術評審工作的有關規定和程序，實事求是，獨立、客觀、公正地提出意見;③禁止索取或收受項目建設單位、方案編制單位或個人饋贈的財物或給予的其他不當利益，不得讓項目建設單位、方案編制單位或個人報銷應由評審專家個人負擔的費用;④禁止向項目建設單位、方案編制單位或個人提出與技術評審工作無關的要求或暗示，不得接受邀請參加旅游、社會營業性娛樂場所的活動以及任何賭博性質的活動;⑤不得以個人名義對參與審查的水土保持方案報告書提供咨詢，不得擅自對項目建設單位、方案編制單位或個人作出與技術評審工作有關的承諾;⑥不得泄露項目建設單位、方案編制單位或個人的技術秘密和商業秘密;⑦不得進行其他妨礙技術評審工作廉潔、獨立、客觀、公正的活動。第十一條規定:評審專家違反本規定的，由水行政主管部門或技術評審單位責令改正，并根據情節輕重，給予警告、通報批評，或從部水土保持方案技術評審專家庫中除名。這是目前關于水土保持方案評審中專家所應承擔法律責任的唯一規定。

2．2 現行規定存在的問題

2．2．1 立法層級低

如前所述，關于水土保持方案評審中專家法律責任的規定，目前只在部門規章中有規定。所謂部門規章，是指國務院各部、各委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門權限范圍內制定的規范性文件。根據我國法律規定，憲法具有最高法律地位，其他法律法規都不能與之抵觸。法律的效力高于行政法規、地方性法規和規章，行政法規的效力高于地方性法規和規章，地方性法規的效力高于本級與下級地方政府規章，部門規章與地方政府規章具有同等效力，在各自權限范圍內施行。在法律適用中，法院依法律效力先后次序裁判案件［3］。由此可以看出，關于專家法律責任的現有規定，在效力等級上是比較低的，根據行政訴訟法第五十三條的規定，部門規章只能作為人民法院審理行政案件的“參照”而非“依據”。

2．2．2 存在空白點

目前對于水土保持方案評審中專家法律責任的規定，主要是針對專家違反廉政規定而給予的處罰，而沒有關于對評審專家違背科學倫理精神，弄虛作假，導致行政部門審批決策失誤、造成嚴重水土流失后果，是否要追究專家法律責任的規定。我們知道，由于水土保持方案的技術性極強，并具有法律強制力，技術評審意義重大，所以其技術評審、審查、審批就不同于一般的設計文件，審查、審批各個環節的技術和法律責任重大。專家的技術評審是水行政管理部門審批的基礎性工作，它為行政審批提供技術依據，使水行政管理部門的決策更加科學、合理、有效。正因為如此，應該對專家追究法律責任，以提高專家的責任心，促進評審水平的不斷提高。

2．2．3 不符合罰責相稱的原則

所謂罰責相稱原則，指的是所規定法律責任的輕重與所要處罰行為的危害性或損害程度應相適應，要按照行為的危害程度設置相當的法律責任措施，這樣既符合一般公眾的接受心理，也有利于增強法律責任的公正性和社會正義性。水利部《生產建設項目水土保持方案技術評審廉政規定(試行)》對專家的法律責任規定了責令改正、警告、批評、從專家庫中除名幾種，且都是關于行政責任的規定。前面談到，專家的技術評審工作是水土保持方案能否通過水行政部門審批的決定條件，加強和重視專家的法律責任完善工作是促進方案審批工作走向規范化、科學化、合理化的關鍵;若專家嚴重不負責任，會給國家帶來難以估量的損失，所以僅僅只規定行政責任是不夠的，不能與專家嚴重不負責任的危害程度相對稱，除了要有行政責任外，還要有民事責任甚至刑事責任。

3 完善水土保持方案評審中專家法律責任的建議

3．1 地方政府出臺水土保持法實施辦法時要明確水土保持方案評審中專家的法律責任

法律責任是法律運行的保障機制，它可以保障法律權利、義務的實現，對于違法行為具有懲罰性、強制性，促使社會上每個人都要充分考慮如果自己實施違法行為會導致的后果，認識到違法行為的社會危害性，從而在以后的社會生活中對自己的行為進行自我約束［3］。水土資源是人類賴以生存的物質基礎，水土保持是生態建設和環境保護的重要內容，水土流失是當代最嚴重的環境問題之一，中國是世界上水土流失最嚴重的國家之一。因此，任何公民、法人和單位都有保護水土資源、防止水土流失的義務。新水土保持法關于水土保持方案編報、審批等有關的規定，現實中起到了遏制各項生產建設活動造成的新的水土流失，保護和改善生態環境，促進人與自然和諧相處、經濟建設與環境保護協調發展的作用，但是新水土保持法對在水土保持方案評審中起關鍵作用的專家卻沒有明確應承擔的法律責任，建議各地在修訂水土保持法實施辦法時需明確評審專家對評審結論所應承擔的法律責任，這樣可以督促專家認真履行自己的職責，對自己的行為負責。

3．2 建立評審問責制

由于目前沒有建立專家評審問責制，所以造成了即使評審結果出現問題，只要專家沒有接受賄賂等違反廉政規定的行為，就不能被追究法律責任，因此就有可能造成有的專家在參與技術評審時不負責任，講人情，看關系，不管水土保持方案的編制質量如何，都讓其通過，評審走形式、走過場，導致評審質量無法保證，無法為行政部門的科學決策提供保障。建立專家評審問責制，就可以用制度約束專家的評審行為，做到責任到人，保證評審質量。為保證專家評審問責制的順利實施，可以建立評審專家信息公開制度，把評審專家名單、評審過程以及評審報告均公開，將評審置于公眾的監督之下。

3．3 增加專家法律責任的種類

目前，水利部水保司［2009］第15 號文對專家法律責任的規定都是關于行政責任的規定，實際上法律責任可以分為民事責任、行政責任和刑事責任3 種。建議:在行政責任方面，在現有的基礎上，應該增加規定，如果有證據證明專家嚴重不負責任，弄虛作假的，可以沒收其專家評審費，并處以評審費數倍的罰款［4］，情節嚴重的可以終身取消其水土保持方案評審專家資格，同時將處罰信息在主要媒體上公布;如果因為專家不負責任給他人造成損失的，則應承擔民事賠償責任;情節嚴重涉嫌觸犯刑法的，移送司法機關追究其刑事責任。

4 結 語

水土保持方案的審批是對具有方案編制資格單位編制的生產建設項目水土保持方案的答疑和認定過程，經過審查、批復的水土保持方案具有法律效力，是建設單位治理水土流失的實施性文件，也是水行政主管部門或其所屬的水土保持監督機構依法監督建設單位治理水土流失的依據［5］，水土保持方案能否通過，專家的技術評審關系重大。為了提高水土保持方案的評審質量，完善水土保持方案評審中專家的法律責任具有很強的現實意義和緊迫性。

［1］苑軍．試論開發建設項目水土保持方案審批程序［J］．水土保持應用技術，2006(1):35－36．

［2］姜德文．強化和規范開發建設項目水土保持方案技術評審［J］．中國水土保持，2007(6):1－3．

［3］陳金釗．法理學［M］．北京:北京大學出版社，2002:142－164．

［4］常紀文，楊朝霞．環境法的新發展［M］．北京:中國社會科學出版社，2008:268－318．

［5］秦淑賢．淺析水土保持方案審批管理［J］．黑龍江科技信息，2010(10):244，259．