水土保持法省級實施辦法修訂中需要注意的幾個問題

閆淑娟，謝海濱，侯洪學，邱曉娜

(1．秦皇島市水務局，河北秦皇島066000;2．盧龍縣水務局，河北盧龍066400)

水土保持法自1991年6月29日頒布實施以來，國務院制定了實施條例，各地也制定了具體的水土保持法實施辦法，許多省還隨著水土保持工作形勢的發展、變化對實施辦法進行了多次修訂。修訂后的水土保持法已于2011年3月1日正式實施。通過充分理解新水土保持法，對各地現有的實施辦法進行比較分析，保留好的做法，避免不適當的規定，梳理出關鍵點，是新水土保持法省級實施辦法修訂方面極為緊迫的事情。現提出幾個需要注意的問題，供修訂時參考。

1 關于一般規定方面的幾個問題

1．1 水土流失內涵和水土保持工作原則

新水土保持法僅給出了水土保持的定義，沒有說明水土流失的內涵。遼寧實施辦法第三條明確:水土流失是指自然因素和人為活動造成的水土資源的破壞和損失。實際上，水土流失的內容和形式是隨著人們對水土保持的實踐和認識的不斷深入而不斷變化的，通常的土壤流失、土地生產力下降、河湖淤積與水旱風沙災害等，只是水土流失的幾個方面。因此，各地在修訂實施辦法時，同新法一樣不定義水土流失更為合適。

各省依據原水土保持法制定的實施辦法一般都明確了水土保持的工作原則。如山西實施辦法第三條:各級人民政府對水土保持工作應堅持誰管理的范圍誰組織防治，誰開發誰保護，誰造成水土流失誰治理的原則。工作原則的明確有利于生產建設者增強水土保持責任感，各地應該在修訂實施辦法時體現出來。任意破壞水土資源的行為不僅與直接占用水土資源的人有關，也與土地所有者、農村土地承包家庭隨意轉包有關。強化土地權屬人的水土保持責任對樹立全社會的水土保持意識意義重大。因此，可將水土保持的工作原則表述為:水土保持工作實行按土地權屬落實水土保持責任制度;開發利用水土資源堅持先批準后開發利用(福建實施辦法第三條)，誰開發利用誰負責保護，誰造成水土流失誰負責治理。

1．2 政府職責

關于政府職責(包括以國家名義提出的職責)，新水土保持法在第四、六、七、九、十四、十六、十七、二十、二十三、三十、三十一、三十三、三十四、三十五條做了規定，其中第四條規定的“縣級以上人民政府應當加強對水土保持工作的統一領導”是政府職責的總綱。原水土保持法第五條規定“國務院和地方人民政府應當將水土保持工作列為重要職責”，較新法第四條對政府的約束力更大，各地應在修訂實施辦法時有所體現。

新水土保持法第四條規定:國家在水土流失重點預防區和重點治理區，實行地方各級人民政府水土保持目標責任制和考核獎懲制。原水土保持法沒有這方面的規定，但其實施條例第三條規定“水土流失防治區的地方人民政府應當實行水土保持目標責任制”。兩相比較，新法提高了責任制的地位，還規定了考核獎懲制，但在范圍上較原法實施條例縮小了，局限為兩類重點區。河北實施辦法第五條、北京實施辦法第四條，以及山西、重慶等許多省、市的實施辦法規定了各級人民政府實行水土流失防治目標責任制或考核制，沒有限于重點防治區。因此，新法雖然提出在兩類重點區實行，但是各省根據情況在修訂中可以擴大責任制的范圍，實施辦法已擴大范圍的宜保留。

另外，政府統一領導的具體內容應該在實施辦法中有所規定，如成立水土保持委員會，建立水土保持工作定期會商制度和信息交流共享制度等。許多省的實施辦法還做出了本級政府向同級人大常委會和上級政府水行政主管部門報告水土保持工作，制定措施在資金、技術等方面向兩類重點區傾斜，鄉鎮政府負責其轄區水土保持工作的規定;村民委員會的水土保持職責在湖南實施辦法第十條中也有體現。這些在修訂時均可借鑒。

1．3 部門管理職責

新水土保持法第五條規定了各級水行政主管部門的水土保持職責，也規定了流域管理機構的水土保持監督管理職責，并明確林業、農業、國土資源等有關部門按照各自職責做好水土流失預防和治理工作。各省的實施辦法規定了更多部門的水土保持職責，如安徽實施辦法第五條、湖北實施辦法第八條、新疆實施辦法第五條等，涉及部門包括林業、農業、畜牧、土地、地質礦產、環境保護、計劃、規劃、財政、工商、氣象、醫藥、旅游、住房和城鄉建設、交通運輸、能源、建材、冶金、鐵路等，在修訂實施辦法時不能僅將這些部門按名稱列出，應按行政主管職能進行詳細劃分。

1．4 宣傳教育和科研工作

有些省的實施辦法做出了在大專院校設置水土保持專業或課程、培養水土保持科學技術人才的規定，如河北實施辦法第九條，值得參考借鑒。

1．5 水土保持經費

許多省的實施辦法規定了在農田水利經費中列支10%～20%用作水土保持經費，并要求有一定比例用于預防監督。建議在修訂實施辦法時按新水土保持法第四條規定，要求安排專項資金，不宜再提從農田水利經費中安排水土保持資金，并明確將資金安排情況列為目標責任制和考核獎懲制的內容。同時，可以要求從專項資金中專列一部分預防監督經費。

1．6 規劃的實施

根據新水土保持法第四條和第十四條的規定，在修訂實施辦法時可進一步明確為“水土保持規劃由本級人民政府組織有關部門、單位和個人實施，由水行政主管部門負責組織實施的具體管理工作”，同時要求縣級以上地方人民政府批準的水土保持規劃，須報上一級人民政府水行政主管部門備案。

1．7 水土流失嚴重、生態脆弱地區的進一步規定

新水土保持法第十八條規定:水土流失嚴重、生態脆弱的地區，應當限制或者禁止可能造成水土流失的生產建設活動，嚴格保護植物、沙殼、結皮、地衣等。該條是原則性的規定，各省在修訂實施辦法時要進一步做出具體規定，對于違反“限制”、“禁止”規定的，還應在法律責任中明確罰款等有關措施。

1．8 禁止開墾、挖砂、取土、采石的區域

新水土保持法第十七條規定:禁止在崩塌、滑坡危險區和泥石流易發區從事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活動。福建實施辦法第十四條規定了以下禁止范圍:①水庫設計蓄水線以上至第一重山脊以下的山坡地;②主要河流和主干渠兩側外延100 m 內的10°以上的山坡地;③鐵路、公路兩側外延50 m 內的10°以上的山坡地;④崩塌滑坡危險區、泥石流易發區。相較新法，福建省的實施辦法嚴格了許多，在修訂時可以參考。

1．9 全墾規定

對于全坡面全墾方式整地造林，或者順坡耕種農作物的，應制定禁止規定，并處以罰款。

2 關于水土保持審批方面的幾個問題

2．1 林木采伐水土保持

新水土保持法第二十二條做出了林木采伐的水土保持規定，為了更好、更主動地執行這一規定，各地在修訂實施辦法時應明確水行政主管部門在林木采伐中的水土保持職權，實行采伐方案批準后報水行政主管部門備案制度，如吉林實施辦法第十九條就有類似規定。有些省的實施辦法還規定，采伐方案中要有水行政主管部門審查同意的水土保持措施，賦予了水行政主管部門更大的權限，如山東實施辦法第十七條。總體上，先批采伐方案后備案，既尊重了林業主管部門，也利于水行政執法。同時，如果采伐方案水土保持措施不健全，則由水行政主管部門向林業主管部門通報。

2．2 容易發生水土流失的其他區域

新水土保持法第二十五條規定:在山區、丘陵區、風沙區以及水土保持規劃確定的容易發生水土流失的其他區域開辦可能造成水土流失的生產建設項目，生產建設單位應當編制水土保持方案，報縣級以上人民政府水行政主管部門審批。這里有一個問題就是對容易發生水土流失的其他區域的理解。

首先，容易發生水土流失的其他區域不應該局限于平原區，否則對填海造地的區域不好把握。其次，兩類重點區，水土流失嚴重、生態脆弱地區，崩塌、滑坡危險區和泥石流易發區，25°以上陡坡地范圍應理解為容易發生水土流失的區域，一般也包括在山區、丘陵區、風沙區之內。最后，5～25°的區域應該劃入容易發生水土流失的區域，這里的農業、林業活動按新法需要采取水土保持措施，其他動土活動更容易造成水土流失。

除了上述理解外，從生態角度出發，江河源頭區、飲用水水源保護區、水源涵養區，以及河流兩岸、湖泊和水庫周邊、侵蝕溝道、溝坡和溝岸應該劃為容易發生水土流失的區域，因為占壓、擾動地表，損毀地貌的活動都破壞了既有的水土保持功能，這些區域又具有重要的生態意義，水土保持功能降低帶來的危害及后果嚴重，需要加強管理。城鎮規劃區、礦區、基礎設施和公共服務設施規劃范圍也需要列為容易發生水土流失的區域，因為這些區域對地表、地貌的擾動劇烈、頻繁，自然形成的表土層及其可涵養的水大量流失，生態系統變動很大。

綜上，水土保持規劃確定的容易發生水土流失的區域，要隨城鎮建設、基礎設施和公共服務設施建設、礦產資源開發等方面規劃的調整而變動，要與土地總體利用規劃、城鄉規劃、環境保護規劃、水資源規劃相銜接。許多省在新法修訂前，就把水土保持方案編報范圍擴大到了所有地區和各類動土項目，并未局限于1991年水土保持法的三區范圍，如廣東實施辦法第二條、第四條，重慶實施辦法第三條、第十七條。

2．3 水土保持方案審批

新水土保持法在第二十五條中明確了由國務院水行政主管部門制定生產建設項目水土保持方案的編制和審批辦法。

水利部第5 號令發布的《開發建設項目水土保持方案審批管理規定》第七條明確指出:水土保持方案必須先經水行政主管部門審查批準，開發建設單位或者個人方可辦理土地使用、環境影響評價審批、項目立項審批或者核準(備案)等其他有關手續。這些規定應在審批辦法中保留，尤其是隨著備案制項目越來越多，有必要在備案時就審查項目是否涉及水土流失嚴重地區和生態敏感地區，是否符合水土保持規定。

新法第二十六條規定，依法應當編制水土保持方案的生產建設項目，生產建設單位未編制水土保持方案或者水土保持方案未經水行政主管部門批準的，生產建設項目不得開工建設。該條也是對辦理開工手續的要求，不能指望生產建設單位自覺遵守規定，也不能單純依靠處罰來制止盲目開工問題。制定審批辦法時應對住房和城鄉建設等項目開工審批的管理部門提出要求。

對發改、國土、環保等開工審批部門的原則要求，既應包括在水利部制定的審批辦法中，也應在各省實施辦法中體現。同時，辦理采礦審批時審查水土保持方案的規定，也有必要在水利部制定的生產建設項目水土保持方案編制和審批辦法、各省實施水土保持法辦法中體現出來。

《開發建設項目水土保持方案審批管理規定》主要是按立項權限劃分水土保持方案審批職權。水土保持涉及流域和區域兩個方面，不宜僅按立項權限劃分審批權限。超過一定面積和動土量的項目由不同的上級水行政主管部門審批(遼寧實施辦法第十三條)，更有利于制止地方保護主義，體現條塊結合的原則。

2．4 水土保持方案限批規定

為更好地推進水土保持執法工作，水利部制定審批辦法和各省修訂水土保持法實施辦法時可以作出限批規定，條款可以表述如下:對落實水土保持方案不力的地區和生產建設單位，縣級以上人民政府水行政主管部門有權暫緩批準其新上項目的水土保持方案。

3 關于治理和驗收方面的幾個問題

3．1 水土保持設施驗收

為保證水土保持“三同時”制度落到實處，切實把住投產使用關，在水土保持設施驗收辦法和實施辦法修訂中，應對住房和城鄉建設等管理部門明確提出審查驗收資料中的水土保持設施驗收情況的要求。

3．2 生態效益補償

水利工程建設、跨流域調水工程改變了區域或流域水循環，電力、石油、冶金等資源性行業連續消耗礦產等資源，將使一個地區的生態系統發生重大變化，產生持久影響。由此，全社會或者受益地區要對遭受損失地區的發展機會和成本給予補償，對其生態環境成本進行持續補償。有些省的實施辦法規定了從大中型水利水電工程中提取部分資金用于上游水土保持，是水土保持生態效益補償制度的有益探索，如河北實施辦法第二十一條、浙江實施辦法第二十三條、江蘇實施辦法第二十三條等。但是，這些補償一般多局限于水利工程，在修訂實施辦法時應體現全面的生態效益補償原則。

3．3 生產建設項目水土流失治理

山東實施辦法第二十七條有銀行配合監督使用水土保持防治費用的規定，有的省的實施辦法還有財政部門配合監督使用的規定，在修訂實施辦法時可以吸收采納。可具體規定為:開辦生產建設項目或者從事其他生產建設活動造成水土流失的，應當進行治理，并根據水行政主管部門批準的水土保持方案的預算，將防治費用專戶儲存，由銀行和水行政主管部門監督使用。

臨時占地相對容易恢復原有的水土保持功能，而廢棄地的治理難度就要大得多，既要恢復廢棄地原有的水土保持功能，又要防止廢棄物產生新的危害。因此，建立相應的積累治理資金制度非常必要，以保證方案得到落實，并確保不產生新的危害。

3．4 水土保持補償費

新水土保持法第三十二條授權國務院財政、價格主管部門會同水行政主管部門制定水土保持補償費的收取使用管理辦法，各省不宜過早做規定，以免出現矛盾。

梯田、谷坊等水土保持設施，沙殼、地衣、結皮、壟溝等表土結構作為一種水土保持措施，都具有利于水土有機結合的功能，即水土保持功能。占壓、擾動等地表活動會造成這些功能損失，因此要進行補償。這種補償不是對水土保持設施建設成本的補償，而是對生態價值的補償，是本地區為發展而犧牲生態的必要付費。

農業、林業是依托水土資源，或者說是融入生態系統的一種活動，如果能夠以合理方式進行，則一般不會降低水土保持功能，有的還會增強水土保持功能，可以規定免收水土保持補償費。此外的占地動土生產建設活動以經濟利益最大化為目的，難以主動承擔起恢復或者改善水土保持功能的職責，生態建設在這里處于從屬地位，這些活動還會因建筑物占壓地表造成部分水土功能的永久喪失。因此，對此類活動征繳水土保持補償費是必須明確的。

新水土保持法第三十二條還規定“損壞水土保持設施、地貌植被，不能恢復原有水土保持功能的，應當繳納水土保持補償費”，這就需要引入一種評價機制。如果在生產建設活動結束后，通過評價確定能否恢復水土保持功能，再決定征收與否，那么水土保持補償費將很難征收。因為生產項目已屬建成事實，事后去追問前期責任易產生矛盾和沖突，認同度低。為此，應該建立水土保持補償費預付制度。

大型生產建設項目建設時間往往需要幾年，甚至十幾年。這些項目通過治理即使恢復了項目區的水土保持功能，建設期間形成的生態價值消耗也應予以補償，在制定水土保持補償費征繳辦法時應該考慮這一點。

3．5 “四荒”治理和土地承包

水利部《治理開發農村“四荒”資源管理辦法》(水保［1998］546 號)規定了水行政主管部門的管理職權，應在省級實施辦法中予以體現。新水土保持法第三十四條規定:承包治理荒山、荒溝、荒丘、荒灘和承包水土流失嚴重地區農村土地的，在依法簽訂的土地承包合同中應當包括預防和治理水土流失責任的內容。因此，在修訂實施辦法時應明確由水行政主管部門審批“四荒”轉讓協議，在鄉鎮政府監督土地承包合同中落實水土保持措施的職責規定。

3．6 固體廢棄物管理

各省在修訂實施辦法時需對廢棄物的安全防護責任、土地礦產管理責任和水土保持責任予以區分，并做出由安全監督、國土資源和水利等部門分別承擔的規定。

4 關于監督管理方面的幾個問題

4．1 監督檢查

新水土保持法第四十四條規定了檢查措施，但是對進入現場進行調查取證的規定不明確。現場不能局限于施工建設現場，還應包括被調查單位或者個人的辦公場所，辦法修訂時要進行明確。

查封、扣押實施違法行為的工具及施工機械、設備的前提，是被檢查單位或者個人拒不停止違法行為，造成嚴重水土流失。目前，尚無嚴重水土流失的準確界定，省級實施辦法或部頒規定中應盡快明確，以利于現實執法中把握。

暴力抗法在現實中常常遇到，尤其是采取扣押設備等強制措施時，更易出現。這時，執法人員沒有有效的應對手段。各省在修訂實施辦法時若能明確“被檢查單位或者個人拒不停止違法行為，情況緊急的，水行政監督檢查人員可以報請公安機關協助執行公務”，則是非常有必要的。

4．2 輔助監管規定

各省在修訂實施辦法時，可以將《開發建設項目水土保持技術規范》(GB 50433—2008)等規范中的一些原則體現出來，如關于后續設計、合同管理、監理監測要求、施工隊伍進場計劃和水土保持方案實施情況報水行政主管部門備案的規定等。

5 關于法律責任方面的幾個問題

5．1 對不治理的處罰

新水土保持法第五十六條規定了指定治理，但是沒有制定不治理的處罰措施。各省實施辦法多數有對不治理進行處罰的規定。如拒不清理的予以罰款，拒不治理的除承擔治理費用外也應根據情節處以罰款，危害大的還應進行治安處罰，但不治理造成巨大危害的會構成犯罪，應有刑事責任條款。

5．2 治理、清理費用強制規定

一般的治理、清理費用極其多，違法行為人很可能為逃避費用負擔而轉移存款和財產，不采取凍結存款和財產保全措施，支出的費用將由政府埋單。應規定:違法行為人無故拖延或者拒不支付清理費用或者治理費用的，由水行政主管部門申請當地人民銀行查定違法行為人的開戶銀行，由開戶銀行凍結其存款，用其存款沖抵清理費用或者治理費用;銀行存款不足以沖抵的，申請人民法院采取財產保全措施，用財產拍賣所得沖抵清理費用或者治理費用。

5．3 損壞水土保持設施的責任

有些違法項目并不能要求其補報水土保持方案并給予批準，但是確實破壞了水土保持設施，損害了水土保持功能。新法都是要求補報方案，不補報方能予以處罰，不清理處罰也是以方案為前提，因此執法中無法對此種行為進行處罰。應規定:不經批準擅自開辦生產建設項目，利用水土資源，損壞水土保持設施、地貌植被的，由縣級以上人民政府水行政主管部門責令停止違法行為，限期繳納水土保持補償費，可以按照損壞的水土保持設施和地貌植被面積處以罰款，構成違反治安管理行為的，由公安機關依法給予治安管理處罰;構成犯罪的，依法追究刑事責任。許多省的實施辦法都有類似規定，如江西實施辦法第三十二條、內蒙古實施辦法第三十條、陜西實施辦法第三十七條，可以參考借鑒。