高校管理中的學生參與權淺析

王建富

（南京大學法學院，江蘇南京 210093）

高校管理中的學生參與權淺析

王建富

（南京大學法學院，江蘇南京 210093）

在當前高校管理糾紛解決模式不足的情形下，參與權由此興起。民主、正義、平衡是高校學生參與權的理論基礎。高校學生參與權不屬于行政法意義上的參與權，而是發源于受教育權；學生參與權在實踐中表現為高校規章制度的制定參與權、高校具體事項管理參與權和處分參與權三項內容。

高校管理；糾紛解決；學生參與權

一、參與權的興起

近年來，我國高等教育辦學規模成倍增長，教學改革不斷深化，但學生管理模式卻沒有跟上時代的步伐。伴隨著學生權利意識的增強，學校權力和學生權利之間的沖突不可避免，訴訟案件時有發生，高校學生管理工作面臨著新的挑戰。

1．當前高校學生管理糾紛的解決機制

我國已經有相對完備的高等教育基本法律體系，規定了現行高校學生管理糾紛中申訴（校內和教育行政機關申訴）、行政復議以及行政訴訟三種救濟途徑：

一是申訴。《教育法》第42條規定：受教育者對學校的處分不服可向有關部門提出申訴。這以法律的形式確立了學生申訴的權利。教育部2005頒布實施的《普通高等學校學生管理規定》第61條、62條、63條以行政規章的形式規定了申訴的兩個具體步驟：一是學生向學校學生申訴處理委員會提出書面申訴；二是學生對于學校學生申訴處理委員會的復查決定不服的，可以向學校所在地的省級教育行政部門提出申訴。

二是行政復議。根據《行政復議法》第6條第9項規定：“有下列情形之一的，申請行政復議：申請行政機關履行保護人身權利、財產權利、受教育權利的法定職責，行政機關沒有依法履行的。”學生可以對于申訴過程中行政機關的處理提起行政復議。如果該機關對學生的申訴沒有及時處理，則存在行政不作為的嫌疑，該行為屬于《行政復議法》規定的“沒有履行保護受教育權的法定職責”，學生可以申請復議。

三是訴訟。《教育法》第42條：“對學校、教師侵犯其人身權、財產權等合法權益，提出申訴或者依法提起訴訟。”《行政訴訟法》第2條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”因此，對于學校處分、教育行政機關對申訴的處理、教育行政機關復議不服的都可以提起訴訟。

2．當前糾紛解決機制評析

這三種解決糾紛途徑似乎已經涵蓋我國現有的所有可能的救濟手段，整個救濟體系看似齊備。但從法律規定分析，這幾種救濟方式重疊和層次不明確，規定不清。從實際效果來看，救濟不能和效率低下始終存在。

第一，申訴與行政復議定位不清。首先，在申訴范圍上，現行規定中學校和教育行政機關只受理學校對于學生作出的取消入學資格、退學處理或者違規、違紀處分的申訴，而對學校的其他決定是否可以進行申訴，法律的規定并不清楚，保護的程度還很有限；其次，對于申訴和行政復議的適用順序沒有明確，進一步縮小了學生權利救濟的范圍；最后，申訴制度的法律性質如何，申訴的主體資格、申述處理決定的法律效力如何，在法律中沒有規定。而申訴和復議都集中在教育行政機關，設計申訴和復議并存的兩套程序存在著重復。

第二，實際效果有限。首先，很多高校還沒有真正建立起校內申訴制度，自然無法給學生提供救濟。而且在學校作為行政主導的前提下，這種內部糾正機制的“中立性”不明顯，難以做到保障學生權益；其次，按照《行政復議法》對于行政復議受理范圍的規定，可以申請復議的事項是“申請行政機關依法履行保護受教育權，而行政機關沒有履行的”。因此，只有教育行政機關對于學生的申訴不予處理，學生才可以繼續申請復議，這樣就無形中限制了行政復議的范圍；最后就訴訟而言，自“田永案”和“劉燕文案”后，我國司法機已經逐漸開啟對于學校的訴訟之門，但隨著司法介入的深化，各種問題也逐漸顯現。學校的主體定位模糊不清，這導致訴訟的界限難以把握。從司法實踐看，目前法院受理的案件多跟學位的頒發有關，而紀律處分、課程評分等問題是否可以訴訟，法院司法審查和大學自主權界限如何認定，學生遭受的損害是否可以得到賠償等諸多實際問題困擾法院，使法院不得不選擇“不屬于法院受案范圍，駁回訴訟請求”的回避之策。這種“司法不能”的直接后果導致了對學生的“救濟不能”。

3．參與權的提出

可以看出，當前我國高校學生管理糾紛的解決機制以事后救濟為主，這種事后救濟不但存在著救濟范圍有限、救濟不能的問題，而且由于事后救濟的消極性、被動性，決定了學生只有在其權利受到實質侵害的情況下才能尋求這種救濟。基于此，從高校管理現狀入手，尋找一種有效的事前防范和化解糾紛之道也就成了高校管理體制創新的一個方向。2005年教育部頒布實施的《普通高等學校學生管理規定》第41條指出：“學校應當建立和完善學生參與民主管理的組織形式，支持和保障學生依法參與學校民主管理。”該規定不僅明確賦予了大學生對高校管理的參與權，而且也對高等學校設定了支持、幫助和保障學生參與學校管理的義務。在高等學校管理過程中，引入并發動教師、學生及相關主體的廣泛參與，既符合大學自治的基本理念，也有助于調動各方主體的積極性。因此，學界也開始了對高校學生參與權的理論探討，并對學生參與權的內涵、價值、實現路徑和方式等問題進行深層探討。

二、參與權的基礎論

高校學生參與權，指高校學生作為學校的成員依法享有通過一定方式對學校事務發表意見、參與決策的權利。［1］參與權具有多種涵義，在憲法意義上，公民的參與權也可稱之為參政權。所謂參政權，是公民參與國家政權行使的權利，公民的參與權作為一項憲法權利，它應當且已經被物化為各種具體的權利與制度，表現在立法領域、行政領域、司法領域等，［2］體現在教育行政領域，即教育領域的行政參與權。

我國學者研究高校學生的參與權也基于這種邏輯分析。如認為大學生作為一特殊群體，其政治參與有其自身的特殊性，研究與探討高校學生的政治參與，應主要將關注點集中在“大學生參與學校管理、參與自我服務”這一基本議題之上。［3］此種觀點認為學生高校參與權屬于政治參與的表現。也有認為高校與學生之間的管理關系本質上為行政法律關系，因而學生參與權在法律性質上屬于行政參與權。［4］

不可否認，教育領域確實存在著行政法律關系，例如通說理論認為《教育法》第28條規定可以成為高校作為行政主體的法律根據，高校是法律法規授權的行政主體。該規定雖未明確區分“權力”、“權利”的性質，但規定的招生權，學籍管理、獎勵、處分權，頒發學業證書權等，都具有明顯的單方意志性和強制性，符合行政權力的主要特征，因而在性質上應當屬于行政權力，學校屬于授權性的行政主體。但是高校和學生之間的法律關系卻不可一概論之。有民事法律關系說、行政法律關系說、內部管理關系說、多重法律關系說、高校決定論等多種學說。但不論民事關系或行政法律關系都不足以概括高校與學生之間的管理關系，因此，將參與權局限于行政領域參與權研究，相對狹窄，不利于保護學生合法權益。

高校學生參與權不屬于行政法意義上的參與權，而是發源于受教育權。受教育權是憲法規定的公民的基本權利。公民基本權利除了具有不可缺少、不可取代、不可轉讓、穩定的固有特性之外，還在于它具有繁衍其它權利的“母體性”，它可以派生出各種“子權利”。［5］受教育權作為一種公民基本權利也同樣具有這種“母體性”，可以派生出各種受教育的“子權利”。

有學者認為教育權是由法律所規定的，公民要求國家作一定行為的權利，即公民從國家那里獲得均等的受教育條件和機會的權利。受教育權利是人民根據憲法和法律規定所享有的接受教育的能力和資格。［6］學者多注重受教育權的平等性研究，而對受高等教育權的研究較少，但是“在現代社會，高等教育再也不是少數人的特權，是面向廣大民眾開放的一種權利”［7］，《中華人民共和國高等教育法》第9條規定“公民依法享有接受高等教育的權利”，以法律形式確定了公民接受高等教育這項權利。

根據《憲法》對公民受教育權的規定和《教育法》第9條、第42條的規定，公民享有的受教育權所包含的內容應表現為：參加教育教學計劃安排的各種活動，使用教育教學措施、設備、圖書資料；按照國家有關規定獲得獎學金、貸學金、助學金；在學業成績和品行上獲得公正評價，完成規定的學業后獲得相應學位證書、學業證書；對學校給予處分不服向有關部門提出申訴，對學校、教師侵犯其人身權、財產權等合法權益，提出申訴或者依法提起訴訟。據此，學者一般將受教育權的內容表述為受教育機會權、受教育條件權、公正評價權（受教育成功權）。其實根據法律規定，學生參與權也包含在法律規定中。前三項內容中，受教育機會權是接受任何等級教育的起點、資格或身份；受教育條件權是國家及相關部門提供相應教育條件的配備；受教育成功權指教育過程結束時的獲得公正評價權和獲得學業證書學位證書權。但是，這些權利都是靜態性權利，學生參與權是動態性權利，具有聯動性，能夠保障以上三項權利的實施。教育部“學校應當建立和完善學生參與民主管理的組織形式，支持和保障學生依法參與學校民主管理”的規定，首次明確賦予了大學生對高校管理的參與權，就將學生參與權引入到實際操作規程當中。

將高校學生參與權認定為受教育權的范疇，具有理論和實踐上的優勢。首先，受教育權可以合理的界定學生參與的事項范圍，在學校事務中只有與保障學生受教育權相關的事宜才屬于學生參與范圍，而不是學校的整體全部事務；其次，可以回避學校主體地位、學校與學生之間法律關系的理論爭議，根據受教育權的基本權利屬性，確認高校學生參與權屬于行政權利性質，使其具有可訴性，以有利于保障權利行使；第三，參與權具有可訴性，將司法審查引入到高校教育事務中，可以防止學校規章制度制定時的權力濫用。

三、參與權的權利范圍

關于學生參與權的內容，我國學者鮮有論及，美國學者麥奎坎認為學校改進中需要給學生賦權，包括三個維度：學習維度、政治維度和社會維度。［8］這三個方面中社會維度的賦權已經被教育教學設施利用權所包含，真正屬于參與權內容的僅僅是政治維度，即學生參與學校管理。但是在具體范圍和內容上，還是語焉不詳。筆者認為高校學生參與權主要包括高校規章制度的制定參與權、高校具體事項管理參與權和處分參與權三項內容。

1．規章制度的制定參與權

《高等教育法》規定了校長制定學校規章制度的權利。在規章制定的過程中，管理者總認為學生是學校改革的可能受益者，而很少把他們看作是學校變革過程中或者學校組織生活的參與者，［9］因此，在學校規章制度的制定中一直沒有學生的參與。而現實中影響學生權益，導致高校糾紛的處分大多是基于學校規章。

根據學校規則條例的內容不同，學校規章制定權的范圍包括法律授權與法律保留兩種來源。法律授權依據“法階層理論”，下位法不得與上位法相抵觸，也即法律優位原則。高等學校規章制定權是法律授予的，違反國家法律的學校規章當然無效。因此，經過授權制定的學校規章條例的內容不得超出法律法規的范圍，不能高于法律法規的要求，也不得突破法律法規的規定。如根據《高等教育法》第58條規定：“高等學校的學生思想品德合格，在規定的修業年限內學完規定的課程，成績合格或者修滿相應的學分，準予畢業。”但實際上，高校在國家設立的學業證書頒發條件之外自行設定了許多條件，如規定受處分者不得授予學位，規定以發表學術論文、通過國家英語考試四級等作為獲得學位的必要條件等，都違背了法律優位原則。

現行學校規章條例中主要問題是過多涉及到法律保留的事項。根據法治的基本原則，對私人領域法無明文規定即自由，對行政機關法無明文授權即禁止。2005年修訂的《普通高等學校學生管理規定》中仍有大量涉及到學生道德行為的條款，為學校留下充足的處罰學生的依據空間。現實中也有很多學校根據以上規定，制定多項規章約束學生的道德行為。這些規范都是關于學生私人生活的，應屬于法律保留事項。而哪些行為對學校的公共秩序造成影響，既屬于學校自治的領域，則應該有學校自治主體（管理者、教師、學生）共同制定，而不是由專斷的學校規章直接調整。

2．高校具體事項管理參與權

“高等教育越卷入社會的政治事務中，就越有必要用政治觀點來看待它。就像戰爭意義太重大，不能完全交給將軍們決定一樣，高等教育也相當重要，不能完全交給教授們決定”。所有與學生有重要關系的決策都應該征求學生意見。［10］一般認為，在圖書館、學生宿舍、餐廳等場所為學生參與高校事務的具體管理提供充分的機會，基本已經形成共識，但對于教學性事項學生是否具有參與權仍存在著爭議。

美國的大學最早允許學生參與教育評估，后來其他國家的學校紛紛效仿。該制度對教學的作用顯而易見，但這種機制是否會導致“學生綁架教師”有過疑問。法國就曾經發生過要求取消學生參與教學評估的案件，法最高行政法院經過審理認為：學生對教學成果的評估不會對教師的職業造成影響，因此并不違反教師享有獨立地位的原則。［11］在我國教育管理中，一些學校已經實施與評教相關的規定，學生評教甚至部分改變了高校內部利益配置機制。但是這種規定是否合理，應限制在何種范圍之內，還沒有明確的界定。

3．處分參與權

現行學生處分在法律層面的規定，原則性的表述多，程序性規范少，具體操作難，可訴性不強。校規作為內部管理規范，是一種自治規則，在合法的前提下，是對法律規范的一種補充和完善。但是現行的高校學生管理中充斥著過多的學校規章，甚至出現了以多種非規范性的形式，如“通知”、“決定”、“意見”等來規定處分。在“田永案”中，北科大的“068號通知”第1條內容就是“凡考試作弊者，一律按退學處理”。在關于學生處分的規定中，學校規章還普遍存在著越權現象。

前文所述，學生的參與權來源于受教育權，面對學生的處分會不同程度地涉及到對受教育權的限制。在五種紀律處分中，開除學籍是最嚴厲的紀律處分，在現實國情下，它對學生及其家庭都將產生重大影響，甚至可能關系到受教育者一生的命運，因為身份的剝奪意味著與學生身份相連的權利和利益將無可挽回地受到限制和剝奪。［12］有學者認為勒令退學、開除學籍所涉及的已不僅僅是受教育者與學校的內部關系中形成的權利，而是已經涉及到了剝奪公民的憲法賦予的基本權利受教育權，已經超過了處分的性質所決定的應有限度，理應屬于行政處罰。［13］不可否認，開除學籍的處罰程度實質上已經超過了行政處罰，不僅具有行政性，還涉及到行政利益。在我國當前的法律語境下，剝奪學生身份處分權行為可稱之為準行政處罰行為（或類行政處罰行為）。［14］

因此，在學生處分的程序中保障參與權應該按照行政處罰的規定來設置。首先，在相關申訴程序中，保障學生參與。新的《管理規定》第60條規定：“學校應當成立學生申訴處理委員會，受理學生對取消入學資格、退學處理或者違規、違紀處分的申訴。學生申訴處理委員會應當由學校負責人、職能部門負責人、教師代表、學生代表組成。”要求各個學校建立的學生申訴處理委員會中應當包括學生代表；其次，在學生處分中引入聽證程序。“根據正當程序要求，在學生因其不軌行為而被公共學校開除以前，必須給其通知并給其審訓（即聽證）的機會，……法院一致確認，正當程序條款適用于公共學校作出的開除學生的決定。”［15］例如2000年，華東政法學院首次把處分聽證移植到學生管理中，也取得了積極的效果。［16］□

［1］韓兵．完善我國高校學生參與權的思考［J］．高等工程教育研究，2006（6）．

［2］馬青紅，張慧平．公民參與權的理論檢視［J］．理論探索，2001（6）．

［3］孫勇，劉慶豐．擴大學生有序參與反映學生利益訴求［J］．安徽農業大學學報（社會科學版），2008（1）．

［4］李沫．試論行政法視野下高校管理中的學生參與權［J］．現代大學教育，2010（3）．

［5］徐顯明．基本權利析［J］．中國法學，1991（6）．

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［10］吳殿朝，崔英楠．國外高等教育法制［M］．北京：中國人民公安大學出版社，2005：13．

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［12］劉育喆．中國教育法制評論（第二輯）［M］，北京：教育科學出版社，2003：72．

［13］劉元峰．對學校‘開除學籍、勒令退學’處分的相關法律問題探討［EB／OL］．http：／／chhs．chinaren．com／r －143514017－11424．

［14］董立山．高等學校學生身份處分權問題研究［D］．湘潭大學，2006．

［15］伯納德·施瓦茨著，徐炳澤．行政法［M］．北京：群眾出版社，1986：218．

［16］徐靜．華東政法學院處理學生先聽證［N］．中國青年報，2000－05－09．

責任編輯：錢國華

D922．16

A

1004－1605（2012）07－0075－04

本文為江蘇省2010年度普通高校研究生科研創新計劃項目“我國高校學生管理中學生參與權研究”成果，項目編號：CX10B＿015R；本文亦為南京大學青年基金項目、南京大學985工程三期資助項目。

王建富（1976－），男，江蘇鹽城人，南京大學法學院講師，博士研究生，主要研究方向為教育法。