勞動爭議調解機制的構建：北侖經驗與啟示

盧劍峰

眾所周知，中國的經濟結構和社會結構正在發生重大變革，由此帶來勞動關系發生深刻變化。2008年爆發的全球金融危機，惡化了中國經濟發展環境，加劇了部分地區勞資關系的緊張程度。2009年以來全國范圍連續發生多起群體性的勞資沖突，尤以珠三角、長三角地區最為集中。其中典型的如深圳富士康員工連續跳樓事件、廣東佛山本田停工罷工事件、多個城市出租車司機停運罷運事件和連續不斷的欠薪案件，折射出中國勞動關系形勢的嚴峻程度。一時，各級勞動機構以及人民法院受理的勞動爭議案件呈驟增態勢，1勞動關系沖突給社會的穩定與和諧形成了極大的壓力。

資本和勞動的關系，在中國社會體系中的重要性與日俱增，如何有效預防與處理勞動爭議成為各級決策者的重要議程。胡錦濤在2010年全國勞動模范和先進工作者表彰大會上指出：“要切實發展和諧勞動關系，建立健全勞動關系協調機制，完善勞動保護機制，讓廣大勞動群眾實現體面勞動。”在法律機制上，《中華人民共和國勞動爭議調解仲裁法》（以下簡稱《勞動爭議調解仲裁法》）確立了“政府主導、多方協作、調解優先、快捷高效”的勞動人事爭議處理體制。在工作機制上，調解的法律地位得到了提升，以基層調解、仲裁調解、訴訟調解為主要內容的勞動爭議多元調解格局正逐步形成。相對而言，學界關于勞動關系“大調解”2的研究多為規范分析，對正在進行的社會實驗關注不夠，3實地研究4有很大不足。

本文以寧波市北侖區為考察對象，通過分析傳統勞動爭議解決機制如何失靈，展示北侖“勞動爭議聯合調解機制”在什么背景下提出、運行模式如何，解釋其成功之處，并探索一般意義上的啟示。

一、傳統勞動爭議解決機制的失靈

傳統勞動爭議解決機制初步形成于20世紀80年代，定型于90年代中期，主要內容由《中華人民共和國企業勞動爭議處理條例》（1993年發布）、《中華人民共和國勞動法》（1994年通過）以及最高人民法院《關于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋》（2001年公布）等法律、法規、司法解釋確立，通常稱為“一調一裁兩審”制度。隨著經濟結構與就業結構的轉型，這一制度失去有效處理勞動關系矛盾的能力，特別是仲裁和法院的關系成為批評的焦點。

企業調解作為一種非正式勞動爭議處理機制長期低效率運行。在制度設計上，勞動爭議調解委員會是設立在企業內部專門進行勞動爭議調解的機構，由職工代表（職工代表大會或職工大會推舉產生）、用人單位代表（廠長或經理指定）、企業工會代表（企業工會指定）等人員組成，是我國法律認可的、最接近企業職工的非正式勞動爭議處理機構。沒有成立工會組織的企業，調解委員會的設立及其組成由職工代表與企業代表協商決定。但該制度設計沒有足夠考慮勞動爭議雙方的權力不對等問題以及實際運行過程中進一步加劇這種不對等的情況。企業工會主席多由高級管理人員如辦公室主任或財務部長等兼任，企業調解委員會的獨立性及公正性難以保障，其合法性存疑。調解以會議的形式進行，法律關于調解程序的規定粗疏，對參加調解會議的企業代表、職工代表、工會代表各幾名，處理簡易調解的調解員是工會代表還是企業代表或是職工代表等，沒有明確規定。企業調解是勞動爭議處理機制的首選程序，但不是必須程序，企業調解的功能明顯弱化。現實中，大多數職工根本不知道自己所在企業存在調解委員會。企業勞動爭議調解組織形同虛設。企業調解制度某種程度上沿襲了國營企業勞動爭議處理的有關規定，在民營經濟面前顯得呆板甚至僵化，這種不適應揭示該制度需通過改革獲得新生。

勞動仲裁的強制管轄、“一裁兩審”以及行政性限制了勞動爭議解決機制的積極作用的發揮。仲裁委員會作為“依法獨立處理爭議案件的專門機構”，由勞動行政主管部門的代表、工會的代表及用人單位的代表組成，但沒有自己獨立的辦事機構，對勞動行政部門依賴性較強。在某種程度上，我國勞動仲裁是一種“行政裁決”。勞動仲裁機構行政化運作，在案件處理過程中易失去公信力。“先裁后審”制度違背了“仲裁自愿”的原則。傳統勞動仲裁排斥協議管轄，實行法定強制管轄。一裁不能終局當事人將尋求司法救濟。多數仲裁機構經費不足，辦案條件差，仲裁員數量不足，專業化、職業化程度低，造成了案件積壓，案件處理質量不高。勞動爭議當事人對仲裁缺乏信心，把仲裁當作迫不得已要走的程序，態度消極，消解了仲裁的權威。

勞動訴訟因高昂的經濟成本與時間成本使當事人不勝訟累。訴訟是勞動仲裁的法律保障機制，是最后的勞動爭議處理制度。法院處理勞動爭議案件遵循完全正式的訴訟程序，但由于審理勞動爭議案件的“專家型法官”普遍缺乏，事實上非正式程序普遍適用。仲裁與審判缺乏法定的、規范的銜接，很多勞動爭議案件在仲裁裁決后又涌入法院，造成仲裁資源與司法資源的雙重浪費。學術界對法院以仲裁前置為由拒絕受理、審判勞動爭議的做法提出了尖銳批評。5在傳統的以勞動仲裁和勞動訴訟為主體的勞動爭議處理機制下，當事人奔波于仲裁機構和法院之間，成本費用高，環節多，增加了當事人的訟累和負擔。筆者在與相關當事人談訪中發現，當事人的訴訟成本（即訴訟過程中的所有花銷），在一審階段平均3000元，當事人對訴訟結果的滿意度低。訴訟的高成本和剛性判決，容易激化矛盾，不利于勞動爭議的妥善解決。

綜上，傳統的勞動爭議解決體制，即“自愿選擇企業調解，必經地方勞動仲裁，最終地方司法審判”，是面對原先勞動爭議糾紛不多、勞動仲裁機構尚不健全、仲裁人員素質不高等實際作出的選擇，目前這一體制無法繼續維持。以對抗性法律手段解決勞動爭議案件的簡單思維捉襟見肘。近年來，一些地方對調解制度開始重視，反映出抑制社會轉型引發大量糾紛的政策意圖。《勞動爭議調解仲裁法》等法律的頒布實施，對傳統體制和處理制度作了改革。一些地方落實勞動爭議調解多元化、社會化的立法意圖，在法律框架下提出了積極的解決問題的新機制。

二、勞動爭議聯合調解機制的提出

北侖是寧波一區，其依憑深水良港、臨港產業和開放體制的優勢，綜合發展水平位居全國先進行列。2010年，實現地區生產總值548億元，完成財政一般預算收入104億元，實現進出口總額133億美元，城鎮居民人均可支配收入達30166元，農村居民人均純收入達15600元，外貿進出口總額連續兩年為浙江唯一超百億美元的縣（市）區。

北侖勞動力結構中，外來人口超過本地人口（北侖現有戶籍人口36萬，在冊的外來務工人員47.7萬）。外來工群體文化程度不高，其中初中文化程度的占到五成，高中（中專）的占兩成，大專和大學的占一成。他們絕大多數在制造業、建筑業、批發零售業就業，期待提高收入、完善保障、進行技能培訓。勞動用工不夠規范，超時勞動現象比較普遍。一旦外部經濟環境變壞，企業生存和職工就業遭到威脅，勞動爭議案件就會激增。2008年，大量企業經營困難，出現裁員、降薪等現象，勞動關系進入“敏感期”，勞動爭議案件中以外來工為主體的超過90%。2008年，北侖受理的勞資糾紛案件3732件，同比增長69.6%，其中勞動爭議仲裁案件受理2694件，增長105.8%。2008年3月到2009年3月，北侖區信訪局接待勞資糾紛來訪133批共1041人次，其中集體上訪26批共881人次，法院受理勞資糾紛案件575件。6實際勞資糾紛案例比這還高，一些矛盾潛伏下來，形成不能忽視的隱患。

面對危機，北侖區進行了一系列改革，“聯合調解”就是其中之一。這個改革來自兩種力量，即黨政自覺與社會壓力。在地方決策者那里，經濟主義考量大于人本主義，但民生議程已大大提升了地位，勞動者權益保護和勞資關系改善引起了重視。客觀上，數量大、收入低的工人是沒有組織起來的弱勢群體，存在群體性集體行動的威脅。當前工人階層的訴求主要是經濟方面的，這給了決策者一定的時間和機會抓住解決問題的主動權。

北侖采取漸進式決策方法。2007年開始設想建立勞動糾紛調解網絡。2008年試行勞動爭議調解員制度。2009年3月，經過較充分調研論證，決定成立“北侖區勞動爭議聯合調解中心”，總工會牽頭，勞動和社會保障局、司法局、信訪局、法院等參與，將原先分散在多部門的勞動爭議調解職能集中起來，推行“聯合調解”機制。這既是實施《勞動爭議調解仲裁法》的積極舉措，也是一個重大的行政決策。北倉通過強有力的黨政動員，成立了勞動爭議聯合調解組織，以促成勞動爭議雙方互諒互讓，解決糾紛，維護勞動關系的和諧，從而創造了“北侖經驗”。

三、勞動爭議聯合調解機制的運作模式

北侖構建“勞動爭議聯合調解機制”，指導原則是“預防為主、基層為主、調解為主”，整合行政調解、人民調解、仲裁調解、法院調解等各種資源，以建立區、街道（鄉鎮）勞動爭議聯合調解組織為重點，以建立健全村（社區）和企業基層調解組織為基礎，形成“快速、靈活、高效、經濟”的勞動爭議預防、預警、化解機制。調解制度關注人本身，其生命力在于采取積極措施，克服通往正義之途中的種種障礙，對當事人的主張和立場做說服和勸導工作。7北侖構建的“聯合調解”機制具有一定的創造性意義。

“勞動爭議聯合調解機制”的運作模式被簡化歸納為“12345”，即“一個中心、兩種機制、三項制度、四大職能、五類方法”。8首先，“建立一個中心”，即“勞動爭議聯合調解中心”。在“中心”之上，成立“勞動爭議人民調解（指導）委員會”。“勞動爭議聯合調解中心”的工作人員都是來自相關部門具有較高的專業素質與豐富的調解經驗的業務骨干，同時聘請專職律師任調解員。政府還決定，區“勞動爭議仲裁院”和區“總工會維權中心”也入駐“中心”，以形成維權、調解、仲裁、訴訟相互溝通、相互配合的“大調解”工作格局。

“構建兩種機制”，即構建勞動爭議預警機制和聯合調處機制。為及時掌握勞動關系矛盾的發展動向，北侖把建立勞動爭議預警機制作為化解勞動爭議苗頭，防止群體性突發事件的重要舉措，專門出臺《北侖區勞動關系預警機制實施辦法（試行）》，明確各基層工會主席為企業勞動關系預警機制聯系人，凡本單位出現勞動關系緊張或發現有集體上訪、群體性事件苗頭時，必須向上級工會報告，從源頭掌控信息，及時介入協調處置。實踐證明，預警機制有助于成功化解勞動糾紛9。同時為保障聯合調解的合法有效運行，“中心”制訂了工作規則和工作流程，明確調解原則、調解范圍、調解程序及各有關部門和各街道（鄉鎮）的工作職責，要求“件件有記錄”、“件件有跟蹤”，“事事有回應”，“事實有結果”。

“制定三項制度”，即制定“裁前調解”、“兩級值班”和“分級調解”制度。建立“裁前調解”制度，案件當事人申請調解，登記環節的工作人員開展的咨詢和解釋，就是一種平衡利益的工作，促成部分案件達成和解。建立“兩級值班”制度，調解員日常值班，部門領導和法律顧問定期聯合值班。區總工會、勞動、司法三個部門負責人與法律顧問聯合值班每周一次，對一周內遇到的疑難問題“會診”協調。建立“分級調解”制度：區一級，成立勞動爭議聯合調解中心；街道、鄉鎮一級，成立分中心；企業一級，成立企業勞動爭議調解委員會。三級聯合調解，有分有合，統籌協調。統計顯示，實際運作中，區中心調解三分之一，仲裁三分之一，鎮街道分中心調解三分之一。

“履行四大職能”，即“中心”承擔調解、指導、咨詢和宣傳四個職能。調解勞動關系矛盾是第一職能，同時“中心”指導街道、鄉鎮、企業爭議案件調解以及指導企業“正確”處理勞動關系；為企業和職工提供法律、法規、政策咨詢；結合勞動爭議案件調解，進行勞動法律法規宣傳。著眼于建立長效機制，在調解過程中，強化企業主依法經營、依法用工意識和勞動者依法維權意識。通過履行四大職能，“中心”確立了自身的公信力，勞動關系爭議當事人遇到問題，都愿意來“中心”咨詢，申請調解或仲裁。調解后再訴訟和上訪的情況沒有發生。至今，建立企業勞動爭議調解組織1000多個，街道（鄉鎮）、村和社區勞動爭議調解組織180個。這個工作全面推開，已從北侖走向寧波，從寧波開始走向全國。10

“運用五種方法”，即運用簡易、一般、復雜、前期參與和指定等五種調解辦法。“簡易調解”是指，對爭議事實簡單、涉及人數較少的案件，“聯合調解中心”通過電話等形式，與雙方當事人溝通后，雙方同意協商解決的，對此案結案，并跟蹤回訪處理結果。“一般調解”，即對爭議分歧不大但需調查取證的案件，經調解后制作調解協議書，同時對履約情況跟蹤回訪。“復雜爭議調解”，即對法律關系復雜、爭議分歧大、當事人多、影響面廣的案件，深入現場調查了解情況，采取聯合調解方式，讓雙方當事人面對面溝通，在查清事實的基礎上，多部門共同商議調解處理。“前期參與調解”，即加強對基層調解組織的業務指導，掌握基層的勞資信息，在勞動爭議的萌芽階段，就會同街道、鄉鎮和企業的調解組織，主動介入，參與一些重大改革方案的制訂，防微杜漸，防患于未然。“指定調解”，即為方便當事人，提高調解效率，對無政策連帶性的一般性案件，按照就近、就地的原則，區“聯合調解中心”指定相關街道、鄉鎮調解組織調解。

調解作為一種傳統資源，一度遭遇法律精英推崇的訴訟主義的排斥。改革開放以來，人民調解的作用有所弱化，無論調解的絕對數量還是相對于法院一審民事案件的比重都下降了，律師從事非訴訟調解處于初創階段。11這種狀況在2008年得到了扭轉，調解制度得到法律體系的整體性接納并被理性規制。“聯合調解”是依法調解，調解的基準除了實在法，還有公共政策和公序良俗。法律依據主要是《勞動爭議調解仲裁法》、《勞動合同法》等。政策依據主要是中央關于“和諧社會”以及地方政府的決定、規劃、決議等。公序良俗在調解中也稱常理，有民間法的意味。遵守和維護公序良俗也是調解的重要原則。客觀上，“聯合調解”使社會常識、法律規范、事實關系、當事人的意思得以調和。

“聯合調解”過程存在三方力量：國家力量、資本力量和勞動者的力量。其中，國家力量最為強勢，資本力量（民間企業）較弱，勞動者的力量最弱。北侖決策者試圖將復雜的勞動關系通過國家強有力的干預，調動社會資源12和工人階層的積極性來維持平衡。

四、北侖經驗的初步形成

“勞動爭議聯合調解”的實踐創新，自2009年3月開始，經歷兩年多時間，在穩定和維護勞動關系方面成效比較顯著，初步形成了獨具一格的“北侖經驗”，得到中央高層關注和有關部委的首肯。據統計，自2009年3月成立到2011年6月底，“北侖區勞動爭議聯合調解中心”共接待職工3441批次，計4428人，立案調解2218件，調解成功1962件，調解成功率達88%，涉案金額1515萬元。與此同時，勞動爭議信訪、勞動仲裁、法院受理案件大幅度下降。2009年3月至2010年6月，勞動爭議仲裁受理數同比下降50%；涉及勞動爭議信訪量同比下降70%以上；法院受理勞動爭議案件數同比下降40%。13勞動關系的改善，為當地政府“保增長、保民生、保穩定”提供了有力保障，還吸引了更多的外來勞動力到北侖工作，緩解了“用工荒”。經濟形勢轉好，反過來又促進職工就業的穩定和收入的增長以及勞資關系的健康發展。

調解制度在現代中國社會的糾紛解決中依然發揮著其他制度無法取代的作用。在熟人社會逐漸消失，農業社會逐步過渡為商品社會的進程中，調解制度仍然為現代社會所接受，顯示了強大的生命力。儒家文化強調和解、讓步、無訟，關系和諧的價值高于個體權利的價值。這些傳統觀念并沒有隨著中國革命和改造以及現代化建設而湮滅。14對調解的偏好，不僅反映了中國人的哲學傾向，它還折射出復雜的現實需要。勞動糾紛的訴訟解決，“贏了官司賠了錢”的現實，成為人們厭訟的主要理由。北侖的“聯合調解”，繼承了調解的傳統價值觀和理念，但不止于此，它重新界定了調解者的身份和機制，在調解的標準、方法、功能等方面都有所發展。具體而言，“北侖經驗”可初步歸結為如下幾點。

一是兼顧勞動者的權益與民營企業的發展。浙江民營企業創造了70%以上的GDP、60%以上的稅收、76%的外貿出口、70%的就業崗位，對經濟社會的貢獻巨大。民營企業家繼承“能握微資以自營殖”的傳統，埋頭苦干，節儉吃苦，踏踏實實做事，一步一步創業，取得了財富的積累，實現了個人價值與社會價值的統一。艱苦創業的企業家精神是民間自發生成的，多數企業家是從逆境中摸爬滾打出來的，顯示了“草根的力量”。他們通過制度創新，突破企業創業過程中的外部制度性約束和內部制度性約束，比較重視勞動價值，尊重職工發展權。但他們的投資環境和成長環境并不寬松，簡單地用“強資本、弱勞動”來概括民營企業的勞資關系并不準確。姚先國認為：“民營企業的勞資關系，與其說是‘強資本、弱勞動’，不如說是‘相對的弱資本與絕對的弱勞動’。”民營企業的發展環境依然不夠寬松，在投融資、市場準入等方面不能享受到外資和國企平等的待遇。據有關資料分析，在2009年4萬億元財政刺激計劃中，以民營企業為主的小企業只享受5%；全社會80多個行業，允許國資進入的72個，允許外資進入的62個，允許民企進入的40多個。

另外，新產業工人的文化素質和技術能力較低，維護合法權益的組織力量薄弱，在生產發展過程處于更弱勢的地位。北侖使外來工就業、培訓與本地居民享有相同的待遇和補貼，專門設立外來工子女教育專項基金，企業開始較大幅度提高待遇15，管理趨于“人性化”，但勞資關系的失衡還是客觀存在的。不考慮中國轉型期的復雜情勢，不正視民營企業支撐經濟發展和解決就業的貢獻，不支持通過誠實勞動和智慧才干獲得發展的企業家，不考慮非正規就業與非正規經濟16，簡單化處理勞資矛盾，導致的結果就是企業和工人的實質性利益都遭到損害。北侖的做法是，對于如嚴格執行法律則可能導致企業發展陷入困境甚至破產的情況，往往采取折中處理的辦法，勞資雙方都作實質性讓步妥協，達成“利益雙贏”的協議。通過政府介入，建立工人與企業主之間的聯系，形成有效的利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制、權益保障機制，把勞資雙方的利益訴求納入制度化、規范化、法制化軌道，協調理想主義和現實主義的平衡。

二是兼顧法治原則與效率原則。在北侖，法治環境總體良好，政府違法較少，公務員比較敬業，本地居民與外來工的關系基本融洽。如果不把“北侖經驗”放置于法治主義的背景下詮釋，單純強調它快速消弭矛盾的價值，是遠遠不夠的。我國古代傳統的調解制度就其積極意義而言，是以簡便而易于操作的方式有效地促進社會的穩定與和諧。就其消極影響而言，是其所具有的強制性與現代的法治社會的權利意識相左，有時一些充當官府代理人的調解人也不免狐假虎威，以情理為借口，背離法律，魚肉被調解者。只有堅持現代法治精神，遵循基本法律規則，從根本上維護個人權益，調解才具有公正性和可持續性。“聯合調解”的又一個重要特點是奉行及時便捷處理原則，在調解過程采取妥協、調和的技術，運用柔性方法，甚至用心理輔導的措施，實現權益與效率的統一。值得關注的是，在“和諧”成為主流意識形態的語境下，調解容易被誤解為“迅速處理”，“搞定就是穩定”，“擺平就是水平”的錯誤認識。這種可能，在北侖，是以堅持“不違法”為前提，調解結果要得到認可，且有其他的選擇機制，以及司法最終救濟來防止的。隨著工人法律意識的增強與維權能力的提高，正義與效率的平衡，并不完全掌握在政府手中。當工人對調解結果感到未能滿足要求（超過法律與政策的支持）時，往往表示要投訴調解員。17這生動地說明了調解機制的多元性，以及正義與效率的統一。

三是維護調解自愿與多種選擇的權利。尊重當事人意思自治，讓當事人在多種機制中有選擇的余地，既發揮調解的能動性，又不排斥仲裁與訴訟。當案件比較復雜，難以達成合意時，案件轉入仲裁階段或訴訟解決。在經過調解環節后，事實更加清晰，法院的裁判彰顯權威性與終局性。為尊重和保障當事人的訴權，北侖勞動仲裁院將“立”、“審”分開，避免了申請人重復咨詢、重復申訴、仲裁人員重復接待。落實“重調解、慎裁決”的思路，實行“未立先調”、“邊立邊調”、“庭審再調”的工作方法。對仲裁案件，始終把依法調解作為一條主線貫穿其中。“遲來的正義不是正義。”為使一審裁決按時結案，政府要求加班開庭；對立案后已調解的再安排開庭，使大部分積案得到處理。北侖的司法環境較寬松，工人的法律維權得到重視。“聯合調解中心”設有法律援助，為工人訴訟維權提供了可能的方便。多機制處理裝置適應了勞動關系復雜化和多元化的現狀。

四是將自上而下的動員與自下而上的參與有機統合。“聯合調解機制”無疑是北侖黨政審時度勢所作的決策，動員大量資源，整合多個部門，方案得到支持與執行。但是，這個政策實驗的成功因素還有決策對象的素質。北侖工人群體的維權意識和參與能力，使黨政決策得到了積極回應，檢驗了這一制度的正當性與合理性。目前，工人的組織力量尚不強大，集體行動還受到限制，在不完善的法律框架下他們擁有一定的自我組織能力，通過咨詢、投訴、申請仲裁等理性的方法求得問題的解決。“聯合調解中心”自建立以來一直繁忙運轉，也間接說明工人維護權益的法律素質和理性精神。“北侖經驗”體現出工人民主參與，方案組合優化以及社會關系調整等寶貴的探索。

五、北侖經驗的啟示

北侖經驗，不僅是一種調解機制，還是一種對話模式，這種模式有待于繼續完善，但它的啟示似乎逐漸清晰：政勞資三方對話有助于減輕勞動關系緊張，更有利于增進社會凝聚力，促進社會團結。在轉型期，這種對話機制還有利于促進法律共同體的形成。

社會團結已成為當今中國稀缺的社會資源，在勞動關系領域同樣如此。中國經過市場化改革，形成了明顯的資本所有者與工人階層的利益區分，在一定領域沖突和矛盾還比較集中，其中，外來工與企業主以及企業管理者的矛盾和沖突成為主要的勞資糾紛表現形式。但是，有政府介入，工人以功能團體的形式參與進來，建立起三方對話與合作機制，矛盾可以減弱到更低程度。政府、企業主和雇員三方展開的對話與合作，發展“社會伙伴”關系，三方可分別獲取各自的社會經濟效果——政府謀求“和諧社會”，企業主追求利潤，雇員主張勞動權益與價值，這種對話與合作實現的是社會性整合的功能。18

改善勞資關系，完善政府主導下的勞資關系調解機制已經凸顯其重要性，從深層次看，構建以“合作主義”為基礎的勞資關系自主協調機制更具戰略性和長遠性意義。“合作主義”（corporatism）在西方作為一種共識民主的理論和制度框架，強調社會協調和整合，推崇工人組織、雇主組織和政府三方之間的合作。西方國家確立福利社會的制度基礎就是三方合作機制，其中的雇員組織是具有獨立法律地位，以締結契約為社會目的，具有公共性的社會組織，雇員組織也是國家法律認可的法人組織。建立社會對話機制需要社會條件，主要是：具備參與社會對話的獨立的勞工組織與雇主組織；政勞資三方參與社會對話的政治意愿與承諾；對于組織結社自由及集體談判權等基本權利的尊重；三方能夠有能力執行協商的結果；適當的制度性支持等。在工業化發達、產業工人組織化基礎較好的地方，“三方機制”會優先得到發育。合作主義符合政府主導與集體主義的價值觀。

中國要從管理型社會走向治理型社會，發展一種政府-資方-勞動者共在的“主體間性”關系至關重要。讓形式上對立的階層能夠協商談判，工人階層從法律與政策角度主張權益，參與調解過程，維護了主體性地位。通過有效的合作平臺，進行信息交換和協商談判，從而消除普通勞動者作為個體參與對話的實際障礙。勞資之間的利益矛盾以及政府在社會穩定方面的壓力，通過三方合作在制度范疇內可以得到解決。

依據哈貝馬斯“商談理論”的解釋，三方合作在民主對話和共識形成的程序中取得了合法性，“交往理性”在合作主義框架中成為現實。平等的、開放的、非強制的商談形式形成集體意志，動態地維護弱勢者的權益，保衛社會正義。從正當的程序中產生的結果也具有合理性。從個人權利的角度，通過民主程序和公共商談，釋放出民眾的不滿情緒，消解了潛在的社會壓力。因此，三方合作為社會提供了一個“安全網”。三方合作對傳統威權體制提出了改革要求，政府是對話的發起者和規則制定者，但這種合作過程不是科層化的，行政和資本的力量受到限制。

隨著城市化進程的加快，越來越多的農民工加入到產業工人大軍，大量的“新產業工人階層”實際處于邊緣化狀態，幾乎沒有任何適當的組織化。現行工會體制也“忽視”這一階層的存在。中國工會組織的改革刻不容緩。中國總工會在法律上是群眾團體，但工會本身不具有獨立意志，實際上成為一種官僚化的組織，盡管它的職能要體現出“群眾性”，但主要是為黨和政府分憂，其本身和黨政部門無異。修改后的《中華人民共和國工會法》增加規定，“中華全國總工會及其各工會組織代表職工的利益，依法維護職工的合法權益”；“維護職工合法權益是工會的基本職責”。這意味著國家以法律的形式要求工會肩負起代表職工利益的重任、履行維護職工的合法權益。實際上，工會仍是一個“功能協調性”工會，沒有成為“功能代表性”工會。這在浙江等地都有實證支持。19各級總工會具有官僚性和行政性特征，無法代表改革開放以后發展起來的私人經濟中就業的大量勞工階層的權益，其維權職能、溝通職能、整合職能、維護社會穩定職能微弱。私人企業的工會處于資方控制，其社會性屬性也不能體現出來。工會改革的方向是去行政化、回歸社會。工會的代表職能和維護職能要凸顯出來，改革不應再遲延。

與此同時，保護工人階層的制度建設成為現實課題，重點是保障組織權、集體談判權和自我行動決定權的實現。我國當前大部分群體性勞資事件屬于維權性事件，但他們的利益表達機制不健全，政治宣泄渠道不暢。因應之策可能是提升工人組織化的程度，包括正式組織和非正式組織。工人的組織化會增加工人行動的合理性與可能性，抑制其非合理性和沖動性20，增強“市場討價還價能力”，鼓勵工資協商，維護勞資力量的基本均衡。隨著法治環境的逐步改善，我國產業工人法制觀念有所增強，民主意識也有所提高，為了和國際勞動標準接軌，應維護職工集體行動的權利，包括自我行動決定的權利。罷工是進行集體談判最重要的組成部分，但應在法律規定范圍內行使。在世界范圍內看，罷工的實質是勞資爭議劇烈的具體表現，只要勞資雙方存在，罷工就不可避免，可以遏制的是罷工發生的頻率和罷工劇烈程度。我國應盡快把大量罷工無序狀態納入法律的調整，保障職工合法爭取利益、宣泄情感，并進行有效的法律規制。

總結市場化改革的教訓，政府在勞動關系上的責任不能減弱，明確解決勞工階層的生存權與發展權問題是政府的基本責任，為勞動階層提供社會保護是政府的內在要求。政府應通過法律的、經濟的手段來規范勞動關系雙方行為，制定勞動關系政策，降低經濟運行成本，通過稅收以及社會保障等形式對社會利益格局進行公平調整；同時要為企業減負，并創造就業機會。中央政府要加強社會管理職能，以法律制度來保障勞動者的人格尊嚴，健全勞動用工制度，形成完善的勞動法律體系，為更大規模的社會階層流動、分化和組合提供制度支持。要警惕發展主義的“見物不見人”，城市化、工業化都要服從和服務于勞動者的現代化。發達地區的政府有責任有義務承擔對企業職工技能培訓的任務。要加強政府的執法和監督力度，保證勞動合同、調解仲裁、社會保險、安全生產等法律得到嚴格實施，確保勞動者“體面勞動”。政府應堅決維護司法的獨立性和權威性，同時給社會自治足夠的空間，以形成自律規范。

六、結語

“北侖經驗”發生于一種糾紛預防與處理機制，形成為一種“三方合作”模式，這種合作同時吸收了民主憲政的技術。“聯合調解”制度不是法治的對立面，而是促進法治進程的積極努力。其作為一種新制度，既具有合法性也具有合法律性，在特定的權力關系之中，通過不同的權力技術和策略對不同的權力資源運用體現出了獨特的效果。因此，不能簡單把它認為是對傳統調解文化的延續。它所承擔的功能是傳統的調解制度所不具備的。它不僅具有解決勞動糾紛的社會功能，還試圖通過“大調解”，凝聚更廣范圍的社會團結。概言之，“北侖經驗”追求法治框架下一種“情、理、法”的融合，體現出一種“合作主義”的模式。

“北侖經驗”是我國經濟社會比較發達地區的一個實踐創新，對其觀察還有待持續進行，其缺陷與不足也明顯可見。地方政府的發展思路往往是先著重于GDP擴增，然后考慮社會公平。為了發展這個“硬道理”，要求積極主動處理勞動爭議，避免“生事”。另外，存在著地方政府支配社會的意圖以及為此而犧牲當事人權利的事實。一些個案并不重視程序合理性，損害了調解的權威。程序的靈活與非正式，使調解的公正性依賴于調解者的道德操守，以“擺平事端”為目的，損害了調解的正義性。對調解的過分倚重可能還會阻礙法律在司法過程中的發展。如果不推進審判獨立，可能滋生官員恣意妄為和行政腐敗的弊端。這些“難題”，需要在更高的層次、以更大的智慧與更多的勇氣去解決。

注：

12009年12月14日出版的《瞭望》新聞周刊刊載《勞資矛盾憂患》一文披露，2008年全國各級勞動爭議仲裁機構共受理案件69.3萬件，是2007年的1.98倍，涉及勞動者121萬人，是2007年的1.9倍。另據報道，2009年各級勞動爭議仲裁受理勞動爭議案件68.4萬件，各級人民法院審理勞動爭議31.9萬件，居歷年來的高位。2“大調解”指為實現經濟效果、社會效果和法律效果的統一，在實踐中探索建立以人民調解為基礎和依托，人民調解、行政調解、仲裁調解、司法調解等既獨立發揮作用、又相互銜接聯動的一種工作體系。

3代表性文獻有馮虹、蔡陽陽：《我國勞動爭議調解制度的反思與重構》，《北京聯合大學學報（人文社會科學版）》2005年第4期；徐智華：《勞動爭議仲裁制度的缺陷與完善》，《法學評論》2003年第6期；張冬梅：《勞動爭議處理體制的比較研究——兼談〈勞動爭議調解仲裁法〉的不足和完善》，《中國勞動關系學院學報》2008年第3期；王天林：《社會轉型與工會使命——全球化背景下中國工會的艱難困局及其瓶頸突破》，《清華大學學報（哲學社會科學版）》2010年第3期；喬健：《中國特色的三方協調機制:走向三方協商與社會對話的第一步》，《廣東社會科學》2010年第2期。

4實地研究不僅是一套固定的應用技術，如進入田野、參與觀察，更是一種研究取向。

5參馮虹、蔡陽陽：《我國勞動爭議調解制度的反思與重構》，《北京聯合大學學報（人文社會科學版）》2005年第4期；秦國榮：《我國勞動爭議解決的法律機制選擇——對勞動仲裁前置程序的法律批判》，《江海學刊》2010年第3期。

6朱永祖：《構建聯合調解機制，維護和諧勞動關系——北侖區推進勞動爭議聯合調解機制的探索與思考》，北侖總工會官方網站，http://zgh.bl.gov.cn/xx1.asp？id=4331，2011年7月21日訪問。

7參季衛東：《調解制度的法律發展機制——從中國法制化的矛盾情境談起》，載《調解、法制與現代化：中國調解制度研究》，中國法制出版社2001年版，第42-43頁。

8華偉（寧波市北侖區區長）：《重心下移，完善網絡，進一步推進我區勞動爭議聯合調解工作——在全區勞動爭議調解分中心建設現場會上的講話》，2010年4月9日。

92009年4月份，通過預警渠道獲知某日資知名化纖企業將整體裁員的信息，區“勞動爭議聯合調解中心”及時主動介入，指導企業完善裁員方案，沒有引發群體性事件，事后只有一名員工申請調解，并最終達成協議。

10寧波11個縣（市）區已全部建立了勞動爭議調解指導委員會和聯合調解中心，全市152個鄉鎮（街道）、2387個村（社區）建立調解組織，8976家企業建立勞動爭議調解委員會，基本形成了覆蓋縣（市）區、鄉鎮（街道）、村（社區）、企業的勞動爭議聯合調解組織和勞動關系預警三級網絡。見胡建岳：《同心建功“十二五”，創新提升促轉型，為推進寧波率先基本實現現代化作出新貢獻——在寧波市總工會十三屆七次委員（擴大）會議上的報告》（2011年1月10日）。同時北侖的經驗受到肯定。2010年3月30日，浙江省社會化勞動爭議調處機制建設現場會在北侖召開。2010年7月26日，北侖區總工會主席朱永祖列席中華全國總工會第十五屆執行委員會第四次全體會議，作了《適應勞動關系新變化構建勞動爭議調解新機制》的專題發言。

11參朱景文：《中國訴訟分流的數據分析》，《中國社會科學》2008年第3期。

12北侖一度將這種聯合調解模式叫“社會化勞動爭議調處機制”，見北侖區總工會匯報資料：《適應勞動關系新變化，構建勞動爭議調解新機制》（2010年7月）。實際上，聯合調解模式還是由國家主導、企業和職工參與。

13數字來源：寧波市北侖區總工會統計。

14王欣新、亢力：《淺論證券糾紛調解法律制度》，《甘肅社會科學》2011年第2期。

15據不完全統計，2011年以來北侖企業提高工資均在15%左右。

16據胡鞍鋼等的研究，城鎮非正規就業1990年至2004年間年均增長率相當城鎮就業增長率的3.9倍，創造的就業崗位遠高于傳統正規部門消失的就業崗位，2004年占城鎮就業比重的58.69%，成為城鎮新增就業和農村轉移勞動力的主導就業模式。城鎮非正規經濟增長率大大超過全國經濟增長率。胡鞍鋼、趙利：《我國轉型期成長非正規就業與非正規經濟（1990-2004）》，《清華大學學報（哲學社會科學版）》2006年第3期。

17“北侖區聯合調解中心”的工作人員經常遭遇申請人的抱怨。調解員對工人的態度不夠溫和，或工人預期沒有得到滿足，他們立即表示要去投訴，或者去申請仲裁或訴訟。

18趙紅梅：《勞動法：勞動者權利義務融合之法》，《上海財經大學學報（哲學社會科學版）》2010年第2期。

19參馮同慶：《制度性危機規律與制度性合作特色——從義務經驗看改革開放30年中國工會的變遷》，《工會理論研究》2009年第1期。

20這個觀點得到了實證研究的支持，參許葉萍、石秀印：《工人階級形成：體制內與體制外的轉換》，《學海》2006年第4期。