當前宏觀經濟政策目標與重點

◎ 余斌

今年以來，我國經濟增長延續了下行態勢，且降幅有所擴大，并創1992年以來季度累計同比增速回調時間最長記錄。這既是多重周期因素交織、內外需求下降疊加的結果，也在一定程度上反映了我國經濟由高速向中速增長階段的轉換。面對經濟增長的下行壓力，應當按照黨中央、國務院確定的“穩中求進”的總基調，保持宏觀需求政策的基本穩定，把穩增長放在更加重要的地位，確立穩增長、穩效益、防風險的宏觀調控基本思路；重視改革導向的供給政策，激發供給活力，加大結構調整力度，為中長期穩定發展奠定基礎。

經濟增長階段轉換背景下的宏觀政策選擇

今年一季度，GDP同比增長8.1%，比去年同期和四季度分別下降1.6和0.8個百分點。1-5月份，規模以上工業增加值增長10.7%，其中4、5月份增速已回落至10%以下。從GDP季度累計同比增長看，本輪經濟回調始于2010年二季度，到今年一季度已經持續了8個季度，這是我國自1992年開始發布該項指標以來，回調持續時間最長的一次，超過2008年國際金融危機爆發時6個季度的回調期。從發展趨勢看，歐盟內部防火墻尚未有效建立，任何負面消息都可能引發市場波動，歐債危機可能多次反復，并將對世界經濟產生影響和沖擊。隨著住宅銷售下降和新竣工項目投放增長，國內房地產庫存將達到峰值，前期房地產企業通過信托渠道獲取的資金，還款期也將集中到來，房地產企業特別是中小房地產企業的資金鏈更趨緊張，房地產投資增長短期內將延續回落態勢。用近年來規模以上工業增加值增長與GDP之間的關系推算，4、5月份工業增加值增幅對應的GDP增長僅為7%左右。在2001-2010年的十年間，我國經濟年平均增長10.5%。當前的經濟增速明顯偏離了過去十年的平均水平。

歐債危機惡化、世界經濟和貿易增長放緩、國內房地產市場進入調整階段等，導致我國短期需求明顯收縮，這是當前經濟增長面臨下行壓力的主要原因。但同時也要看到，在經過了三十多年國民經濟持續高速增長之后，支撐經濟增長的基礎性條件發生變化，我國中長期潛在經濟增長趨于下降。當前經濟增長持續回落、明顯偏離過去的平均增速，一定程度上也反映了我國經濟增長從過去的高速增長階段向中速增長階段的轉換。在1978-2010年的32年間，我國經濟年平均增長9.9%，被國際社會譽為“中國經濟奇跡”。在經過了三十余年的高速增長后，我國經濟基本面正在發生變化。主要表現為：快速的人口老齡化或未富先老；勞動力供求關系從供過于求轉變為供求基本平衡和低端勞動力的短缺、工資快速上漲；技術引進、消化、吸收的空間縮小；基礎設施投資的潛力和空間下降；區域增長格局發生變化，東部發達地區經濟增長明顯回落等。從2011年各省、市、區經濟增長速度排位情況看，重慶、四川、貴州、內蒙、陜西等西部省市區位居前列，而東部發達地區的北京、上海、浙江、廣東、山東、江蘇分列倒數1-6位。

從國際比較看，經濟增速逐步下降，符合追趕型、壓縮式經濟發展的一般規律。日本、韓國、德國在相似發展階段曾經出現過經濟增長大幅度下降的情況。與之相比，我國是一個發展極不平衡的大國。2010年貴州省的人均GDP僅相當于上海市的17.7%，我國經濟增長的潛力依然較大。2011年，城鎮化率僅為51.27%，比上年提高1.32個百分點，城鎮化提升的空間仍然廣闊。在東部沿海地區率先達到增速下降的收入窗口的同時，廣大的中、西部地區收入水平較低，正處在工業化、城鎮化快速推進階段。我國有條件把經濟增速的降幅控制在20%-30%，從而在中長期保持7%-8%的中速增長。

經濟增長階段的轉換，表面上看是增長速度的調整，實質上則是經濟結構、增長動力和發展方式的轉變。就宏觀政策與增長階段轉換的關系而言，宏觀政策要順應而不是抵觸增長階段的轉換，特別要防止過度放寬宏觀政策而使經濟重回以往高增長軌道的傾向。從日本、韓國的經驗看，一旦潛在增長率下臺階，擴張性政策并不能拉高增長速度，反而會推動經濟泡沫化，積累新的風險。同時也要看到，增長階段轉換也需要一個相對穩定的宏觀環境，宏觀政策也需要適時適度調整，防止在多重因素作用下短期內增速過快下滑。從中長期看，保持經濟持續增長，已經不是短期宏觀經濟政策和外延式增長所能解決的，必須從體制、機制等方面入手，通過改革的實質性推進，在有效防控風險的同時，加快我國增長動力從要素投入為主向創新驅動為主的轉變。因此，在增長階段轉換的背景下，宏觀需求政策應著力促進國民經濟在與增長階段轉換相適應的軌道上平穩運行，同時重視改革導向的供給政策，推動經濟發展方式轉變取得實質性進展，應當成為今后較長一個時期宏觀政策的重要取向。

確立穩增長、穩效益、防風險的宏觀調控基本思路

長期以來，我國人口眾多、就業壓力大，宏觀經濟政策強調保增長，其實就是保就業，而保就業就是保穩定。近年來，農業勞動力向非農產業轉移速度明顯下降，“民工荒”、“招工難”也反映了勞動力供求格局正在發生轉變，就業壓力有所減輕，宏觀經濟政策為保就業而保增長的壓力明顯緩解。因此，從經濟增長與就業、社會穩定的關系看，短期宏觀調控應放棄高增長目標，容忍經濟增長的適度回落，并引導經濟增速逐步回歸到中長期潛在增長率水平。顯然，今年經濟增長預期目標下調為7.5%是合適的。同時，從處理好保持經濟平穩較快發展與調整經濟結構、管理通脹預期的關系看，經濟增速適度回落，有利于抑制需求過度擴張和短缺而引起的通脹，有利于增強需求約束，促進行業兼并重組和優勝劣汰，加快結構調整步伐和發展方式轉變，也有利于逐步與“十二五”規劃確定的7%的經濟增長預期目標相銜接。

需要注意的問題是，從近期和以往較長時期的經驗看，經濟增速下降，將直接影響經濟運行的質量和效益，并可能引發一系列風險。在現有增長模式下，我國企業具有典型的“速度效益型”特征，經濟運行的質量和效益很大程度上依賴于速度與規模。在經營方式和盈利模式未能根本轉變之前，一旦短期內增速明顯回落，企業效益也會相應下滑，并將波及到財政收入和金融資產質量，從而引發系統性財政、金融風險。在亞洲金融危機和國際金融危機爆發時，伴隨著經濟增速短期內過快下滑，都出現過中央和地方財政收入、企業效益大幅度下降的情況。今年1-5月份，全國財政收入和稅收收入分別增長12.7%和9.4%，增幅比上年同期回落19.3和21.4個百分點。其中，5月份全國財政收入和稅收收入扣除不可比因素后分別僅增長5%和4%左右。1-4月份，工業企業利潤同比下降1.6%，虧損企業虧損額同比增長78.2%。顯然，這種狀況如果不能及時扭轉，可能出現增速回落——效益滑坡——過度悲觀預期——生產和投資收縮——增速下降的惡性循環。實際上，在高速增長階段，各種矛盾和風險往往可以被高增長、高效益所掩蓋；經濟增速回落，經濟運行的質量和效益下降，各種矛盾和風險則可能集中爆發。

今年以來，在經濟增速回落的過程中，一些苗頭性、傾向性問題已經開始發生。一是地方政府投融資平臺將迎來集中還款高峰，在地方財政收入增長大幅度下降、土地出讓金收入明顯減少、投融資平臺再融資能力不足的情況下，局部地區可能面臨一定償付壓力；二是增長放緩后，產能過剩的問題凸顯，過度競爭、惡性競爭不可避免，行業贏利能力和贏利水平大幅下降，部分行業可能出現較大面積虧損，部分企業經營將陷入困境；三是目前已經形成了地方財政高度依賴、銀行較大程度依賴土地、房地產行業的格局，以及民間信貸較多介入房地產業，短期內房價如大幅下降，銀行、地方政府都面臨巨大資金壓力，將會打破財政、金融系統的脆弱平衡；四是不規范的民間借貸和泡沫經濟結合，一旦出現資金鏈斷裂，可能引發較大沖擊和群體性事件。

長期以來，政府、企業、市場和社會適應或習慣于高速增長的宏觀環境。短期內經濟增速過快下滑，這些苗頭性、傾向性問題可能演變為趨勢性、全局性問題，從而引發系統性風險。因此，在宏觀經濟政策為保就業、保穩定而保增長的壓力明顯緩解之后，考慮到短期內企業經營方式、盈利模式難以根本扭轉的現實，需要確立穩增長、穩效益、防風險的宏觀調控基本思路，以實現增長階段的平穩轉換。穩增長，主要通過財政、貨幣政策的預調、微調，以防止短期內經濟增長大幅度滑坡為目標，從而穩定經濟運行的質量和效益，為微觀主體的調整和增強對新增長階段的適應性爭取必要的時間和空間，把矛盾和問題控制在社會可承受的范圍之內，有效防范、化解各種風險。值得注意的是，經濟增速的適度回落，既是經濟增長階段轉換的必然結果，也為結構調整和發展方式轉變創造了良好宏觀環境，穩增長是要把經濟增速穩定在新的中速增長階段的平臺上，而不能以重回以往高增長軌道為目標。

針對今年以來經濟增長持續回落的狀況，應當按照黨中央、國務院確定的“穩中求進”的總基調，保持宏觀需求政策的基本穩定，把穩增長放在更加重要的地位，根據國內外環境和經濟運行狀況的變化，財政、貨幣政策適時適度預調、微調，通過穩定經濟增長，達到穩效益、防風險的目的。近期國務院相關部委已經采取了一系列政策措施，如中央財政加大了對地方尤其是中西部地區保障性住房建設的資金支持力度，電力、水利、城市軌道交通、高鐵等基礎設施的投資進度有所加快，進一步下調商業銀行法定存款準備金率，根據物價變化降低存、貸款利率等，這些措施將有助于促進經濟平穩較快發展。

重視改革導向的供給政策，促進結構調整

面對經濟下滑，發揮積極財政政策和穩健貨幣政策的作用，促進投資、消費平穩增長，平抑經濟波動是十分必要的。與此同時，今年也是“十二五”時期承前啟后的重要一年，經濟體制改革和發展方式轉變的任務十分艱巨。無論是防止經濟增長大幅度滑坡，還是促進結構調整和發展方式轉變，供給政策均有較大發揮作用的空間。因此，在宏觀需求政策預調、微調的同時，重視改革導向的供給政策，不僅有利于激發供給活力，穩定投資增長，也將為結構調整、發展方式轉變奠定基礎。還應當認識到，當前經濟增速趨勢下行，一定程度上也是在現有體制機制框架內，資源優化配置受到限制，增長潛力難以有效釋放的結果。因此，短期政策應與中長期政策有效銜接，著力深化體制改革，釋放新的制度紅利，促進國民經濟長期穩定發展。

供給政策的一個重點，是加快產業結構和企業組織結構調整，提高微觀主體對新增長階段的適應性。隨著經濟增長階段的轉換，簡單的數量和規模擴張空間已經不大，傳統的粗放型經營方式、盈利模式難以為繼，等待新一輪高增長來臨從而化解矛盾和風險的想法也是不現實的，唯有調整經濟結構、切實轉變發展方式，才能適應新的發展階段。為此，需要通過金融、稅收等多種措施，支持企業通過關閉、并購、聯合等途徑加快組織結構調整，促進大企業集中度的提高和中小企業專業化分工的深化，逐步形成與中速增長階段相適應的新盈利模式。同時，需要進一步加大和落實對中小企業的支持政策，拓寬市場準入、緩解融資瓶頸、創造公平競爭環境，以創業促進和帶動就業，確保我國就業水平總體穩定。

供給政策的另一個重點是以價格、投資“雙放開”為突破口，推動電力、鐵路、石油、金融等基礎產業改革。這些領域的改革，短期內可以增加投資需求，緩解供給不足，并通過強化競爭、提高效率、降低成本，有效減輕通脹壓力；中長期則通過轉變發展方式，促進基礎產業與國民經濟的發展相適應。

我國市場化改革進展不平衡，部分基礎行業和要素領域價格不順、放開不夠、競爭不足的問題依然突出，市場機制難以發揮基礎性作用。例如，有的地方發電能力利用不足，能源資源難以得到充分利用，有的地方卻嚴重缺電，經常出現拉閘限電的現象；鐵道部債務負擔沉重，投融資能力下降，而大量行業外資金難以進入，市場需求長期得不到滿足；成品油價格高企，社會公眾不滿情緒增加，三大石油公司的煉油企業卻時常虧損，上億噸能贏利的地方煉油能力由于油源不足難以充分利用。土地價格偏離均衡水平，一方面，城市商業性地價被一再推高，成為部分地區房價暴漲的主因，另一方面，優惠地價甚至實質上的零地價，成為地方招商引資、爭奪投資項目的重要手段。在金融領域，銀行資金充裕，難以有效配置到實體經濟領域，影子銀行、民間借貸在金融壓抑下盲目發展。企業財務費用和利息支出大幅上升，銀行業則憑借高利差和各種收費獲取非正常的高利潤。如此高成本的資金，超出了實體經濟的承受能力，只能流向資金鏈緊張的領域，或用于投機炒作，這無疑放大杠桿效應，積累著金融風險。這些問題的存在，在微觀上導致資源錯配和低效利用，在宏觀上則出現了產品或能力供給不足與投資需求不足并存，能源資源和要素價格不合理上漲等現象。

在今年的《政府工作報告》中，溫家寶總理指出，“改革開放是決定中國前途命運的正確抉擇。”著力推進基礎產業和要素領域改革，解決經濟運行中存在的上述問題，不僅是應對當前經濟增速下滑的重要手段，也將為中長期國民經濟穩定發展奠定基礎。應對亞洲金融危機積累的經驗具有借鑒意義。亞洲金融危機發生以后，我國經濟增長也面臨著大幅度滑坡的壓力。政府在實施積極財政政策和穩健貨幣政策、擴內需、保增長的同時，一方面推進了住房制度改革、國有經濟戰略性調整、國有商業銀行改革等，另一方面積極參與經濟全球化，加入WTO，深化對外開放。經濟增長在經過了1998-2001年的調整后，伴隨著住房、汽車需求的快速增長、民營經濟迅猛發展和低成本競爭優勢的充分發揮，新世紀的前十年經濟年均增長超過10%。亞洲金融危機以后改革開放的深入推進，為此后國民經濟的持續快速增長注入了生機和活力。