論刑事立案監督的制度缺陷與法律完善

李月晨 (河北新樂市人民檢察院 河北新樂 050700) ■文

論刑事立案監督的制度缺陷與法律完善

李月晨 (河北新樂市人民檢察院 河北新樂 050700) ■文

刑事立案監督是1997年《刑事訴訟法》修改后賦予檢察機關的一項重要的法律監督職權。幾年來各級檢察機關不懈地履行這一職責，為切實保護公民的舉報權、控告權，維護社會公平正義作出了積極的貢獻。但立案監督制度本身法律條款粗疏簡略、立法規定剛性不足，特別是目前在刑事立案和立案監督中設置的業務目標考評指標使公安機關和檢察機關產生了利益性沖突，因此，有必要對立案監督制度進一步完善。

一、刑事立案監督工作的制度缺陷

立案監督工作一定程度上發揮了維護司法公正的積極作用，但由于刑事立案監督工作本身在法律規定上較為原則，且缺乏剛性的法律條款予以支撐，因而在實際運行中遇到了不少困難，導致立案監督工作驅動困難。

(一)立案監督案件線索來源受法律規定局限

《刑事訴訟法》第87條規定表明檢察機關受理刑事立案監督線索有兩個途徑：一是檢察機關在審查案件中自行發現;二是被害人提出。實踐中還存在著上級機關或人大政協轉辦、自行從新聞媒體中發現以及通過行政執法與刑事執法相銜接機制移交等渠道獲取等，但總的來說其性質仍屬于群眾反映。然而在辦案實務中，還存在公安機關為降低發案率將受理的刑事案件降格為治安案件予以處理或收取保證金后取而不審，為減少工作量或出于利益情面等而事先作好當事人工作，使當事人雙方不向司法機關告發等等。要摸清這些情況只有通過全面調取公安機關的受理治安案件登記表、受理刑事案件登記表、刑事拘留登記表、留置情況登記表、行政處罰卷宗、勞動教養卷宗、取保候審卷宗來調查分析或者有關知情群眾的檢舉。但如何具體實施法律則無明確規定，使檢察機關履職困難。

(二)檢察機關對立案后的案件進展情況缺乏知情權

檢察機關及時、全面地獲取立案與否的信息，是立案監督良好運作的重要前提。而目前法律并未規定立案機關應將有無發現犯罪事實、犯罪嫌疑人，是否受理當事人的報案，是否初查、立案等重要信息通知檢察機關。根據《刑事訴訟法》規定，檢察機關可向公安機關發出《要求說明不立案理由通知書》以及認為公安機關不立案理由不成立時以《立案通知書》通知公安機關立案，而對檢察機關關于公安機關立案后的知情權卻未予明確規定。這一立法上的缺陷導致的直接后果是，對案件是否立案，立案程序是否合法，立案后案件偵查進展情況如何，是否移送批捕、起訴并判決等情況，檢察機關均無從知曉。

(三)立案監督案件法律文書缺乏法律規定

檢察機關在立案監督的過程中，會向公安機關出具《說明不立案理由通知書》和《通知立案書》，這兩份文書能夠證明案件曾經進入立案監督程序，但法律卻未規定公安機關是否須將這兩份文書歸入卷宗檔案或者隨案移送，因此案件在進入到下一個訴訟階段，受案部門往往無法及時了解該案是否屬于立案監督情況，更不能對立案監督的案件進行后續跟蹤監督，因而影響對整個立案監督程序運行狀態的考察和把握。

(四)檢察機關在立案監督方面措施缺乏強制性

其一，檢察機關沒有后續審查權。現行法律賦予了檢察機關立案監督權，但對于對實踐中經常發生的公安機關接到通知后不予立案或者立案后消極偵查即立而未偵、偵而未決的情況應如何處理，法律并沒有規定進一步的監督措施，也未賦予檢察機關對刑事發案、受案情況的審查權，對公安機關立案情況無法知悉和掌握，這就使檢察機關無從知曉究竟有多少該立案而未立案、不該立案而立案和立案后撤銷的情況，更難以作出有無違法的判斷。其二，檢察機關難以有效行使調查權。無法獲得偵查機關立案活動是否合法的材料，監督也就無從談起。其三，檢察機關沒有責任追究權。法律規定的檢察機關立案監督僅限于通知公安機關立案，如果監督立案后出現消極偵查或久偵不結的現象，檢察機關也無權要求公安機關更換辦案人員或者對責任人提出處理建議，影響監督的效果。

(五)對公安機關受理立案監督案件后立而未偵、偵而未結的情況缺乏制約手段

盡管根據法律規定，檢察機關向公安機關發出的有關法律文書具有法律約束力，被監督機關應當執行。但司法實踐中，由于公安機關本身處于強勢地位，其個別工作人員接受監督的意識不強，對立案監督敷衍推諉甚至拒絕的情況時有發生。而依據高檢院《人民檢察院刑事訴訟規則》，當檢察機關認為應當立案而公安機關不予立案時，該檢察機關只能報請上級檢察機關審查決定，并由其與同級公安機關協商解決。如果公安機關堅持認為不應該立案，即便檢察機關發出《立案通知書》，公安機關也可以不予立案，并不會因此而承擔任何法律后果。由于缺乏法律規定的懲戒后果，檢察機關對公安機關的監督和制約作用必然顯得蒼白無力。毫無疑問，由于缺乏法律上的必要保障，檢察機關立案監督的效果會在司法實踐中大打折扣，因此有必要對刑事立案監督機制從法律層面上加以完善。

二、刑事立案監督制度完善的立法建議

當前，立案監督的任務應該立足于在保持一定立案監督案件數量的基礎上逐步提高立案監督案件質量，因此完善刑事立案監督機制迫在眉睫。而目前我國《刑事訴訟法》對立案監督的條文既比較原則，也相對粗略，為確保立案監督制度的規范化運行，筆者認為應從以下幾個方面完善刑事立案監督制度：

(一)拓寬刑事立案監督范圍

根據《刑事訴訟法》、《關于刑事訴訟法實施中若干問題的規定》、《人民檢察院刑事訴訟規則》等關于刑事立案監督的相關規定，對刑事立案監督的范圍規定過于原則，應通過司法解釋進一步明確立案監督不僅包括“應當立案而不立案”的監督，而且要包括不應當立案而立案的整個立案活動的全面監督，這樣可以從立法上保證立案監督的案源，改變檢察機關立案監督案源少的被動狀況。具體而言，檢察機關除了對部分案件擁有審查逮捕權，還應對公安機關治安處罰、勞動教養等擁有知情權，公安機關在對尚不構成犯罪的人進行行政處罰的同時應報送檢察機關備案。從立法上規定檢察機關對公安機關立案之后是否采取了切實可行的措施進行偵查并及時結案進行同步監督，對公安機關越權辦案，插手經濟糾紛不應當立案而立案的以及錯誤地立案追究的案件進行立案監督，完善、充實立案監督的內容。

(二)賦予立案監督調查權

對公安機關的立案監督應當是全面、有效監督，僅依靠檢察機關自行發現和群眾反映進入監督程序，會使大量公安機關以罰代刑、以勞代刑及不當立案而立案的案件因此脫離監督。法律應當賦予人民檢察院立案監督的調查權。這種調查權應當包括：有權調取或審查公安機關的案卷材料，有權審查公安機關受案、立案、破案的登記臺賬，有權審查公安機關的立案、不立案和撤案決定書;在通過上述書面審查后，認為有必要的，可以對立案決定和不立案決定書所認定的事實進行復核，可以對立案活動中的違法行為進一步調查。公安機關應當及時和如實地提供上述材料和情況，積極配合和支持人民檢察院的調查工作，不得借故刁難和阻礙人民檢察院調查工作的正常進行。明確規定公安機關應向檢察機關移送有關刑事立案的文書材料，由檢察機關進行備案監督。包括：(1)刑事受案登記表; (2)刑事立案決定書;(3)不立案決定書、撤案決定書; (4)治安案件行政處罰決定書。只有這樣，檢察機關才能從源頭上把握公安機關刑事立案情況，從而順利開展立案監督工作。

(三)加強檢察機關與公安機關的配合協作

當前，關于立案監督的規定主要來源于高檢院制定的《人民檢察院刑事訴訟規則》、《人民檢察院實施〈中華人民共和國刑事訴訟法〉規則》和《關于積極開展立案監督工作的通知》，《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部、全國人大常委會法制工作委員會關于刑事訴訟法實施中若干問題的規定》。但上述規定過于原則化，可操作性較差。在實踐中，刑事立案監督事實上是糾正公安機關的違法行為，因此，監督程序還必須得到公安機關的配合才能起

到監督制約的目的，而公安機關的配合來源于法律的明確規定，因此法律應當就檢察機關和公安機關在立案監督方面的權利和義務作進一步明確細化。

(四)賦予檢察機關直接立案偵查權

偵查權是立案權的補充和實現，又是起訴權的前提和基礎，偵查職能是從屬于控訴職能的。要發揮檢察機關的立案監督作用，糾正違法活動，維護法律的尊嚴，對公安機關經檢察機關通知立案后，不采納意見應當立案而不立案的刑事案件，應賦予檢察機關直接立案偵查權。檢察機關對刑事案件直接立案偵查，不是要代替公安機關的偵查權，也不會妨礙公安機關的偵查活動，與《刑事訴訟法》第18條第2款的規定也并不矛盾。檢察機關僅對偵查活動中公安機關應當立案而不立案的刑事案件，行使個案偵查權，與《刑事訴訟法》賦予檢察機關的偵查權是相統一的，所以賦予檢察機關對立案監督中發現的刑事案件的直接立案偵查權，與法律的規定并不相悖，相反，可以加強執法監督，促進嚴格執法。

(五)明確規定檢察機關向公安機關發出的立案監督文書應當入卷歸檔

立案監督也是訴訟程序中的重要一環，雖然并不影響案件本身的事實與證據，但能真實地反映案件的訴訟情況，因此立案監督文書應當入卷歸檔。目前，立案監督案件卷宗尚未納入檢察機關歸檔案卷內，應當說這是不妥當。同時，為了能更全面地反映出這一訴訟環節，立案監督的法律文書應該進一步完善和格式化。

(六)應盡快建立立案監督權力保障機制，賦予檢察機關在刑事立案監督活動中相應的權力

刑事立案監督決定權，包括有權作出變更公安機關錯誤的立案決定的決定，有權作出變更公安機關違法立案程序的決定，公安機關接到決定書后必須執行;立案監督案件偵查參與權，公安機關從偵查活動開始，應通知檢察機關參加，檢察機關可要求偵查人員收集固定相應證據，也可對偵查人員收集證據方向和方式提出自已的意見，引導偵查工作按刑事訴訟程序嚴格依法開展。對偵查活動中違法收集的證據，檢察機關可要求公安機關予以排除;刑事立案監督處罰建議權，即檢察機關對在立案活動中嚴重違法的工作人員，有權建議紀檢監察部門對其給予一定的黨紀政紀處分，構成犯罪的，移交司法部門處理。這樣，就可以極大提高檢察機關立案監督權的權威性和有效性，立案監督操作起來也更規范化。

(七)建立科學的以質量為中心的立案監督工作目標考評方法

業務目標考評是衡量工作績效的重要指標，對各項工作的全面科學開展有一定的指向作用。因此，建立一套科學而合理的考評辦法將直接影響到工作開展的成果。目前，應當將立案監督工作考評的重心從“數量”轉換到“質量”，從“立案多少”轉換到“判決多少”和“判決輕重”，才能保證立案監督案件質量得到明顯提高。在考評中，上級檢察院應結合本地歷年來的工作實際，根據下級檢察院的具體情況制定不同的監督立案基數甚至取消基數，以便進一步提升立案監督質量。

(責任編輯 趙海鷗)