我國檢察權監督制約機制特點簡析

單 民 (最高人民檢察院檢察理論研究所副所長、教授 北京 100041)

薛偉宏 (國家檢察官學院圖書館副館長 北京 100041) ■文

我國檢察權監督制約機制特點簡析

單 民 (最高人民檢察院檢察理論研究所副所長、教授 北京 100041)

薛偉宏 (國家檢察官學院圖書館副館長 北京 100041) ■文

一、立法特點

目前，我國已形成以憲法為根基，以基本法律 (如《檢察院組織法》和《刑事訴訟法》)為脊梁，以專門監督法律(如《各級人民代表大會常務委員會監督法監督法》)為筋骨，以其他法律(《監獄法》、《檢察官法》)、行政法規 (如《看守所條例》)、司法解釋特別是其中的檢察解釋 (如《關于加強檢察機關內部監督工作的意見》)以及中共中央政策(如中央政法委員會《關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》)為補充的針對檢察權監督制約機制的法律體系。同時，不僅有監督制約檢察訴訟監督權的法律，也有監督制約檢察非訴訟監督權的法律。因此，一方面，針對本機制的立法形態具有多樣和位階性特點。另一方面，立法所針對的檢察權監督制約對象——檢察權，也是多方面的。例如，僅以針對本機制的司法解釋為例：

第一，既有諸如《關于檢察機關接受人民代表大會及其常務委員會監督若干問題的規定》等官方監督制約的，也有諸如《最高人民檢察院與各民主黨派中央全國工商聯和無黨派人士聯絡工作辦法》等非官方監督制約的;既有諸如《關于對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為加強法律監督的若干規定 (試行)》等以權力監督制約檢察權的，也有諸如《關于最高人民檢察院聘請特約檢察員的通知》等以權利監督制約檢察權的;既有諸如《關于加強檢察機關內部監督工作的意見》等針對內部監督制約的，也有諸如《關于進一步加強與各級人民代表大會代表聯系的通知》等外部監督制約的;既有諸如《人民檢察院直接受理偵查案件立案、逮捕實行備案審查的規定 (試行)》等監督制約檢察訴訟監督權的，也有諸如《最高人民檢察院檢務督察工作暫行規定》等監督制約檢察非訴訟監督權的。

第二，既有諸如《關于人民檢察院辦理直接受理立案偵查案件實行內部制約的若干規定》、《關于省級以下人民檢察院對直接受理偵查案件作撤銷案件、不起訴決定報上一級人民檢察院批準的規定 (試行)》等監督制約檢察刑事訴訟監督權的，也有諸如《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監督的若干意見 (試行)》、《關于在部分地方開展民事執行活動法律監督試點工作的通知》等監督制約檢察民事行政訴訟監督權的。

第三，既有完善自偵案件線索管理 (如《關于要案線索備案、初查的規定》)的，也有加強對自偵案件立案監督(如《人民檢察院直接受理偵查案件立案、逮捕實行備案審查的規定 (試行)》)的;既有規范自偵案件辦案程序 (如《關于完善抗訴工作與職務犯罪偵查工作內部監督制約機制的規定》)的，也有完善省級以下檢察院辦理職務犯罪案件的備案、批準制度 (如《關于省級以下人民檢察院立案偵查的案件由上一級人民檢察院審查決定逮捕的規定 (試行)》)的;既有改革完善檢察機關辦理職務犯罪案件的審查逮捕程序 (如《〈關于省級以下人民檢察院立案偵查的案件由上一級人民檢察院審查決定逮捕的規定 (試行)〉的補充規定》)的，也有自覺接受偵查、審判等機關制約 (如《關于規范量刑程序若干問題的意見 (試行)》)的;既有自覺接受人民監督員監督 (如《關于實行人民監督員制度的規定》)的，也有完善檢務公開制度 (如《關于進一步深化人民檢察院“檢務公開”的意見》)的，還有完善檢察人員違紀違法行為懲處和預防機制 (如《檢察人員紀律處分條例》)的。

二、司法特點

黨的十六大以來，在黨中央的領導和全國人大及其常委會的監督下，檢察機關深入實踐“強化法律監督，維護公平正義”的主題，在加大法律監督力度的同時，注重加強對自身執法活動的監督，努力提高執法水平和辦案質量。

第一，拓寬自覺接受監督制約途徑。一是自覺接受人大監督。主動向人大及其常委會報告工作，積極配合人大常委會組織的專題調研和執法檢查，嚴格執行接受人大監督的各項制度。二是自覺接受民主監督和社會監督。堅持和完善特約檢察員、專家咨詢委員制度;確立并推行人民監督員、檢務公開制度和依法接受律師以及偵查、審判機關的監督制約機制。

第二，建立健全多樣化的外部監督制約方式。主要包括：黨的領導和監督，人大及其常委會監督，行政機關的監督制約，偵查、羈押、審判、執行和監管方的監督制約①其中，偵查方對檢方的監督制約，主要表現在對檢方逮捕、不起訴決定的復議、復核權上;審判方對檢察權的監督制約表現為審判方對檢方公訴、公訴變更、公訴撤回的審查，對不起訴決定權、抗訴權和刑事賠償權的監督制約，以及公訴轉自訴的直接受理、案件退查、庭上管理權。，以及當事人、辯護人、代理人及其他訴訟參與人的監督，人民監督員、政協、民主黨派等社會團體、社會公眾和輿論等監督。

第三，“基于對理論界‘誰來監督監督者’質疑的重視，檢察機關不但積極開門接受檢察系統之外的監督，還日益重視系統內部的自我監督制約機制構建，多年來陸續出臺了一系列以實現內部監督制約為目的的規范性文件，以期通過嚴密的內部監督制約機制實現規范檢察權行使的目的。同時，也是以具體行動回應對檢察權的理論質疑，努力提升檢察活動的公信力”②朱孝清、張智輝：《檢察學》，中國檢察出版社2010年版，第512頁。。一是依法賦予控告申訴、偵查監督、公訴、職務犯罪偵查 (含反貪污賄賂、反瀆職侵權)、監所檢察、民行檢察、財務管理、紀檢監察等職能部門相應的內部監督制約權，從而形成了針對扣押凍結款物、職務犯罪案件偵查、保證案件質量、規范執法行為等行使檢察權具體事項的內部監督制約體系③該體系的特點包括：一是職務犯罪的查處工作在不同的階段分別由舉報中心、反貪污賄賂部門、瀆職侵權檢察部門、偵查監督部門、公訴部門、控申部門和財務部門等不同內設機構分別承辦，并由上級檢察院審查批準等機制;二是實行偵查權與審查決定權相分離，凡偵查工作中需要對犯罪嫌疑人作出程序性處理的，都要由偵查部門以外的其他部門進行審查;三是建立了偵查工作的集體決策機制;四是建立多環節的監督制約鏈條，等等。。二是依法建立健全檢方系統內部、上級對下級的內部縱向監督制約機制。表現為：上級對下級院工作進行宏觀領導，下級必須執行;下級定期向上級院報告工作思路、計劃要點、工作 (履職)進展、遇到問題、采取對策、工作總結等情況，并接受其監督和評議;下級方對于大要案線索、立案偵查的大要案，作出決定不逮捕、不起訴、撤銷案件等要求備案審查決定的，應及時將備案材料報送上級院。三是建立健全檢方單位，內設部門之間的內部橫向監督制約。表現為：以查處違法違紀人員為中心與以職能為中心的監督制約機制。四是建立健全檢方內設紀檢監察、檢務督察部門對檢察活動的內部監督制約機制。五是以加強對不立案、撤案、不批捕、不起訴的監督為重點，對案件的受理、立案、偵查、審查、結案、決定移送等環節，建立前后相連、環環相扣的辦案流程，嚴格各環節辦案責任和審批手續。上一環節工作沒有完成或質量不達標，就不能進入下一環節;下一環節的辦案人員要對上一環節辦案情況進行監督，應該發現問題而未發現的要承擔連帶責任。六是健全上級對下級檢察院工作的監督機制，主要采取了職務犯罪案件“雙報批、雙報備”制度，建立健全辦案考評制度，規范和完善上級對下級檢察院的監督制度等措施。七是開展對檢察機關執法活動的專項監督。例如，開展逮捕工作、公訴案件質量、對扣押凍結款物的專項清理、刑事賠償和涉檢信訪案件的專項監督。八是強化對檢察隊伍的監督。例如，健全對領導干部、對執法辦案人員的監督機制，推行檢務督察制度，健全執法責任制和責任追究制度。

第四，確立了廣泛的檢察權監督制約范圍和內容。既包括檢察訴訟監督權的具體形式及其運作領域，也包括檢察非訴訟監督權的具體形式及其運作領域，還包括對案件線索查處、立案、審查決定逮捕、強制措施適用、凍結扣押贓款贓物管理、羈押期限管理、審查逮捕與起訴、不起訴決定、錯案責任追究、刑事賠償等等情形的監督制約。哪里有檢察權行使，哪里就有檢察權監督制約機制出沒。

第五，堅持以領導干部和執法辦案一線人員為重點，嚴格教育，嚴格管理，嚴格監督，大力加強檢察隊伍建設，提高整體和綜合素質，增強法律監督和自覺接受監督制約意識、能力建設。一是堅持把思想政治建設放在首位，樹立強化檢察權監督制約機制與強化法律監督同等重要理念;二是突出抓好領導班子建設;三是推進隊伍專業化建設;四是狠抓紀律作風建設和自身反腐倡廉建設，強化責任分解、責任考核、責任追究，努力做到自身正、自身硬、自身凈。

第六，最高人民檢察院為了落實中央司法體制改革領導小組《關于司法體制和工作機制改革的初步意見》明確提出，要完善對檢察機關的監督制約機制，保障檢察權的正確行使。一要進一步深化人民監督員試點工作，總結試點工作經驗，規范人民監督員的產生方式、職責權限、組織形式、監督程序及監督效力。探索擴大人民監督員監督案件的范圍，推動人民監督員制度的法律化、規范化，充分發揮其作用。二要建立上級檢察機關對下級檢察機關直接受理立案偵查案件的備案、批準制度。地方各級檢察機關對直接受理立案偵查的案件決定立案偵查或逮捕犯罪嫌疑人的，應當報送上一級檢察機關備案;對直接受理立案偵查的案件擬作撤案或不起訴決定的，應當報上一級檢察機關批準。三要全面實行當事人權利義務告知制度，完善律師會見犯罪嫌疑人以及在偵查、審查逮捕、審查起訴過程中聽取當事人及其委托律師意見的程序，依法保障當事人及其委托的人的訴訟權利。四要建立和完善對檢察機關違法辦案行為的投訴查處機制和署名舉報回復制度，實行犯罪嫌疑人約見檢察官控告違法行為的制度，依法保障公民對檢察機關辦案活動中的違法行為進行投訴和控告的權利，完善相應的查處機制。

第七，2012年2月召開的全國檢察改革推進會暨經驗交流會披露：“根據中央的司法體制改革精神，最高人民檢察院分別于2000年和2005年制定了兩個檢察改革的三年實施意見。2008年底，中共中央轉發《中央政法委員會關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》。2009年2月，最高人民檢察院制定下發了《關于貫徹落實〈中央政法委員會關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見〉的實施意見——關于深化檢察改革2009—2012年工作規劃》及工作方案。經過各級檢察機關的共同努力，檢察體制和工作機制改革呈現重點突破、整體推進、扎實有序、成效明顯的良好局面，強化法律監督職能的改革取得重大進展，對自身執法活動的監督制約機制逐步完善，貫徹落實寬嚴相濟刑事政策工作機制更加健全，檢察機關組織體系和干部管理制度改革正在深入推進，檢察經費保障體制改革取得重大突破。截至目前，中央確定的司法改革任務中，由最高人民檢察院牽頭的七項改革任務已基本完成，最高人民檢察院協辦的改革任務和《檢察改革規劃》確定的各項改革任務大部分已完成”。其中，就包括直接或間接涉及建立健全檢察權監督制約機制事宜。

總之，我國目前除權力方監督制約外，其余檢察權監督制約類型之成效可分為四種：一是有效也應肯定的檢察權監督制約，包括：同級偵查方、羈押方、審判方、執行方和監管方對檢察權的監督制約，以及內部監督制約機制。二是有效但需加大健全完善力度的檢察權監督制約，包括：特定的群眾、人民監督員、律師和輿論的監督。三是有效但體制不順的檢察權監督制約，包括：黨的監督和行政性監督、上級對下級院監督。四是難以發揮監督制約作用的檢察權監督制約，包括：政協民主監督和泛義的群眾監督。

(責任編輯 趙海鷗)