分立抑或統一:我國公益訴訟制度構建與分歧消解*

隋洪明

(西南政法大學經濟法學院;重慶401120)

我國尚沒有建立維護社會公共利益的完整的公益訴訟制度，與早已建立較為完善的公益訴訟制度的美國、英國、日本、印度等國家相比，我們在這一法律制度領域處于空白狀態的缺失是顯而易見的，這與我國人民當家做主的政治制度及和諧社會目標構建的要求嚴重不符，堵塞了人民參與公共事務的渠道，人民當家做主的權利無法通過司法的途徑得到實現，導致司法這一最終的權利救濟途徑被置于虛化的地位。結束沒有公益訴訟制度的歷史，盡快建立適合我國國情的公益訴訟制度，需要法學理論研究者與司法實務工作者的共同努力，學界對于建立公益訴訟制度幾無異議，甚至表現出極高的研究熱情與迫切愿望，但對于建立什么樣的公益訴訟制度以及如何建立還存在模糊的認識，分歧較大，實踐中更是各自為政，莫衷一是。因此，在已有探索的基礎上，求同存異，消除分歧，形成共識，促進公益訴訟制度的構建，是值得重視的重大而有意義的現實課題。

一、公益訴訟制度之本義探究

盡管公益訴訟早已成為一個熱門話題，也一直是理論研究的熱點問題，并且實踐中以郝勁松為代表的熱衷于公益訴訟者提起的一起起“公益訴訟案件”不斷引起轟動，①但仔細分析會發現，人們在談論或研究公益訴訟時，實際上并不是在同一個層面進行，有葉公好龍的追求轟動效應的南轅北轍之感，在很大程度上誤解了公益訴訟的含義，也誤導了人們對公益訴訟制度的認識，因此，對公益訴訟制度的研究必須從基本含義的界定入手，走出自以為是地各自在不同的角度上理解公益訴訟的混亂泥潭，在同一科學語境下，明晰模糊認識，消除無謂紛爭，尋求正確的公益訴訟制度構建之路。

有人認為，公益訴訟是任何組織和個人根據法律授權，就違法侵犯國家利益、社會利益的行為提起訴訟，由法院依法處理違法之活動。［1］P27有人認為，公益訴訟是任何組織和個人都可以根據法律法規的授權，對違反法律、侵犯國家利益、社會公共利益的行為，有權向法院起訴，由法院追究違法者法律責任的行為規范。［2］還有人認為，公益訴訟是指與自己沒有直接的利害關系，針對損害社會公共利益的行為，向法院提起的訴訟。［3］P361可以看出，不同學者對公益訴訟的認識存在著很大的分歧，分歧的原因主要是不同學者從自己的研究領域出發，把公益訴訟割裂成行政公益訴訟、民事公益訴訟、環境公益訴訟以及刑事公益訴訟等，從而導致定義公益訴訟時陷入誤區。

研究公益訴訟必須立足于公益，只有從保護公共利益，維護公共秩序的角度出發，才可以準確定位通過訴訟使公共利益不受侵犯的公益訴訟制度，這是公益訴訟區別于傳統訴訟制度的根本，也是消除各種對公益訴訟誤解的要點之所在。公益訴訟是與私益訴訟相對而言的概念，它是指不特定的合法主體根據法律的授權，對侵犯國家利益、社會公共利益或不特定的他人利益的行為，向法院起訴，由法院依法裁決的訴訟活動。也就是說，公益訴訟是法院在當事人及其他參與人的參加下，按照法定程序，依法對于合法個人或組織提起的違法侵害國家利益、社會公共利益的訴訟進行審理并判決，以處理違法行為的活動。這一定義包括兩層意思:

(一)提起公益訴訟的主體是不特定的合法主體

公益訴訟原告資格的問題一直存在爭議，理論界一般存在三種觀點:一是一元啟動模式。公益訴訟的起訴權僅授予檢察機關，檢察機關代表國家對侵害社會公益的行為進行起訴;二是二元啟動模式。即將公益訴訟的起訴權擴展到其他國家機關、社會公益組織，自然人只能向檢察機關檢舉告發，檢察機關再據此決定是否提起公益訴訟;三是三元啟動模式。即公益起訴權除了賦予檢察機關、組織(法人、其他社會組織如社會公益組織等)之外，還擴展至自然人。三種觀點都借鑒了國外的不同做法，②但都存在著明顯的不足，其共同的問題一方面是將提起公益訴訟的主體簡單化了，簡單地分為一、二、三類，無法反映“所有人”都有權與侵犯社會公共利益的行為做斗爭，都有權對侵害社會公共利益的行為說“不”的特性;另一方面沒有強調提起公益訴訟的主體的合法性，無法控制不適格主體對訴權的濫用，必須限定只有依法成立的組織和具有完全行為能力的自然人才可以提起公益訴訟，沒有獨立資格和沒有完全行為能力的自然人不能成為公益訴訟的原告。

(二)提起公益訴訟的理由必須是侵犯公共利益

公益訴訟的公益性是其區別于其他訴訟的根本所在，公益訴訟的受案范圍應限于公共利益受到違法行為侵害引起的爭議，對于侵犯不特定人的私權利益或以公共利益為名而實質是為了達到個人目的的訴訟，應當屬于民事訴訟，不能納入公益訴訟的范疇，對此可以借鑒西方國家和我國臺灣地區的經驗，先在選舉、環保、國有資產保護、壟斷性行業等幾個矛盾比較尖銳的領域引入公益訴訟制度。同時，法院在受理此類案件時應嚴格審查，只有在有明確證據證實公共利益已經或即將受到侵害時，影響到多數公民的合法權益和社會秩序的良性運行，根據現行法律得不到保護時，法院才可受理。

二、制約建立公益訴訟制度的障礙

中國特色社會主義法律體系已經形成之際，在社會主義市場經濟體制改革不斷深化的過程中，建立公益訴訟制度具有深厚的民意基礎和迫切的現實需求，但與強烈的呼聲不協調的，建構的行動過于遲緩，至今仍停留在研究和呼吁的層面，相應國家機關并沒有切實的動作，民事訴訟法的修改雖邁出了可喜的一步，但最多只屬于局部的微調。同發達國家相比，總體上我國在法律思想、價值取向、起訴條件、司法救濟手段、公民權利意識等方面存在較大的差距，是什么造成公益訴訟制度遲遲不能真正建立呢?對公益訴訟理論與實踐問題的研究欠缺是制約公益訴訟制度建立的直接原因，找出并克服這些障礙是直面現狀、解決問題的必由之路。

(一)理論研究上的不足

1．私權對公權的制約理論未形成共識。權力必須受到制約已經得到絕大多數人的贊同，但如何制約還是任重道遠的課題，自從資產階級提出三權分立學說之后，通過享有公權力的機關之間互相制約來對公權力的行使加以監督，亦即以“公權制約公權”的理論便大行其道，由此在行政訴訟領域形成了“行政權原則上不受司法審查”的主流理論。我國行政訴訟法也規定，只有公民、法人或其他組織認為具體行政行為侵犯其自身合法權益時，方有提請司法審查的權利;而如果政府行為侵害了社會公共利益，因這種侵害與私人沒有直接利害關系，則被排除在司法審查的范圍之外，因此，私人無權為公益提起訴訟。無獨有偶，民事訴訟法學界的傳統觀點也認為，公民、法人只能為自己的利益進行訴訟，對于與自己無關的社會公共利益則不能介入，不能提起訴訟，這種觀點在一定程度上還占有主導地位，“私權介入公權”“私權制約公權”理論還沒有得到廣泛的認同，以致公權領域被視為私權進入的禁區，即使公權的腐敗造成了公共利益的嚴重破壞，公民也最多只能向有關部門反應，而無權通過訴訟向公權違法說“不”。

2．傳統訴權理論的影響根深蒂固。在傳統訴訟理論“無利益即無訴權”的框架下，普遍認為，作為訴權要件的“訴的利益”是法院進行裁判的前提，只有那些自身權利受到威脅的人才有資格獲得救濟，其余任何人在法律面前都沒有權利獲得這種必要的資格。體現在立法上，我國《民事訴訟法》第108條規定:“原告必須是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織”;《行政訴訟法》第2條規定:“公民、法人或其他組織認為行政機關或行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依據行政訴訟法向人民法院提起訴訟”;第41條規定的起訴條件中，第一項就是:“原告認為具體行政行為侵犯其合法權益。”由于有立法的支持，無論在民事訴訟領域還是在行政訴訟領域，該理論的影響廣泛且根深蒂固，當人們非為“自身利益”而向法院起訴時，往往因“無利害關系”被當作“濫訟”和“惡意訴訟”的典型而被拒于法院大門之外，公共利益無法逾越利害關系的鴻溝，使公益訴訟制度在無法突破傳統理論的情況下難以建立。

3．公共利益難以界定。雖然人們都熱衷于談論公共利益，但何為公共利益?卻幾乎沒有人能夠準確定義，按照《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋，意味著“公眾的、與公眾有關的”利益，［4］P1196其實只是一種簡單的詞義重復，并沒有揭示其本質含義。龐德曾經嘗試對公共利益進行闡釋，認為社會公共利益是從社會生活的角度出發，為維護社會秩序、社會的正常活動而提出的主張、要求和愿望，具體包括一般安全利益、社會組織安全利益、一般道德利益、保護社會資源的利益、一般進步的利益和個人生活方面的利益六大類，每一大類里又包含多種小類。［5］P292－294龐德的這一闡述只是對公共利益進行了具體的分類，并沒有界定公共利益的范圍。我國現行的法律并沒有規定什么是公共利益，涉及公共利益的問題只在《憲法》第13條提及:“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”2004年修訂的《土地管理法》第2條規定:“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”有學者試圖以“列舉”的方式來界定“公共利益”，早在2000年梁慧星先生接受立法機關的委托，組織起草的《物權法草案(學者建議稿)》就列舉了公共道路交通、公共衛生、災害防治、科學及文化教育事業、環境保護、文物古跡及風景名勝區保護、公共水源及飲水排水用地區域保護、森林保護事業等屬于“公共利益”。但基于“公共利益”的復雜性，最終并沒有得到《物權法》的采納，《物權法》對公共利益也沒有做具體界定，以至有人認為“要想給出一個能在理論界或實際工作者中公認的社會公共利益定義是不可能的”，［6］因為隨著經濟社會的不斷進步，公共利益越來越多元化，使得公共利益的范圍沒有明顯的界限，公共利益的這種難以界定的狀態，導致以維護公共利益為主旨的公益訴訟制度難以在被保護對象不明的情況下展開。

(二)對實務操作偏差的擔憂

對實際問題的擔心主要來自司法實務工作者，他們主要從自己工作的實際出發，擔心在沒有法律依據和成熟審判經驗的情況下，一旦敞開“公益訴訟的水閘大門”，將會導致法院工作負荷的大幅增加，出現訴訟的不可控，甚至使審判工作秩序陷入混亂狀態，主要原因有兩個方面:

1．訴權的濫用。有人擔心，在我國法制不健全，公民法律水平不高的情況下，允許公民進行公益訴訟會使一部分人惡意行使公益訴權，已經和正在發生的所謂“一元官司”恰恰說明了這一點，而以公益訴訟的名義不計成本的訴權的過度行使可能會對他人利益和社會公共利益帶來侵害，引發美國式“訴訟爆炸”帶來的社會問題，③因此，公益訴訟制度的設立不僅不能達到善良的目的，還會適得其反。

盡管有充足的理由證明對訴權濫用的擔心是多余的，但是，出于對不特定主體的沒有把握的主觀心態，保守的決策者寧可坐視公益訴訟制度的缺失，也不愿意冒風險推動一項制度的創新。

2．原告資格難以確定。按照傳統的訴訟理論，一項訴訟制度的確立，必須明確原告的身份與資格，原告的主體資格不能確定，公益訴訟制度的建構就是空談，而誰可以作為公益訴訟制度的原告?既沒有現成的法律依據，又沒有為公眾普遍接受的理論學說，相反，對于公民個人能否成為公益訴訟制度的原告還存在著很大的分歧，對此，法院對公益訴訟案件的受理無法把握，我國的公益訴訟究竟采取何種啟動方式，這關系到公益訴訟起訴權的分配和訴訟渠道的寬窄，也關系到公共利益遭到侵害時能否得到充分的司法救濟，對原告的資格不能形成統一的認識，制約了公益訴訟制度的建立。

三、消除建立公益訴訟制度障礙的理論依據

公益訴訟作為一種有別于傳統訴訟的新型訴訟模式，其積極意義早已為設立公益訴訟制度的國家的實踐所證明，并得到“訴權擴展理論”“公共信托理論與訴訟信托理論”的支持，用新的訴訟方式來滿足新的社會要求，已成為一種廣泛的不可阻擋的法律現象，公益訴訟制度的建立將有助于公共利益的維護和和諧社會運行機制的形成，其設立有充分的依據。

(一)促進公平正義的追求

公平正義是法律追求的核心價值，司法是維護公平正義的必要程序，也是對正當權益受到侵害的有效救濟。公共利益的正義性維護需要公眾運用法律通過司法程序進行，面對市場經濟背景下的種種不公，面對公權腐敗對社會的侵害，面對利益追逐造成的正義價值認同缺失，奉行“中庸之道”至上的國人大多采取置身事外的態度，漠然地自我利己心態以致鮮有訴諸法律以求公平與正義的事件與行動，缺少“面對不公法庭見”的西方法律信條，因此，建立以旨在鼓勵公眾依法追求正義的司法制度，是國家法治建設的應有之義，當已有的制度不能滿足社會正義的需求時，制度的構建者必須做出相應的改變，任何守舊的傳統思維與觀念都不能阻止正義的追求，公益訴訟是為維護社會公共利益而提起的訴訟，它以恢復公平正義為核心，目的是維護和諧的社會關系，公益訴訟是和諧法治社會建設的最佳選擇，公益訴訟制度的建立必將引導公眾因為渴望公正，所以走上法庭，因為追求正義，所以選擇訴訟。

(二)實現權利司法救濟的落實

公民的民主權、監督權等參與國家事務的權利在我國憲法中做了廣泛又明確的規定，但由于這些權利不同于一般的民事權利，往往由多數人共同享有，導致大多成為法定的應然權利，而難以在實際中落實，公民的基本權利(包括社會公共性權利)，除了在憲法和法律中規定以外，必須獲得可訴性，無救濟即無權利，司法必須成為保護公民基本權利的最后一道防線，任何一種法律權利要獲得實在性，必定最終可以獲得司法上的救濟。雖然權利救濟的渠道是多元的，但司法救濟應是一種最根本、最權威的途徑，公益訴訟制度的建立正是實現公民民主權利救濟的最佳選擇。

個體利益與社會公共利益的沖突是困擾我國目前和諧社會建立的一個突出問題，如何確立社會公共利益，減少個體利益對公共利益的侵害或者有效控制公共利益對個體利益的侵害，獨立的司法權和有效的司法運作機制較之其他更有權威和高效，更能穩定而經常地調整及調和種種相互沖突的利益，因此，必須賦予普通公民為公益提起訴訟的權利，這是應然權利轉化為實然權利的最佳方式和必由之路。

(三)拓展公民參與國家事務的途徑

黨的“十五大”已將依法治國確定為黨領導人民治理國家的基本方略，明確提出建設社會主義法制國家的宏偉目標，我國《憲法》第2條規定:“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事務，管理社會事務。”雖然我國憲法和許多法律賦予了公民參與國家事務和民主監督的權利，但大多比較原則、抽象，不具有可操作性，最終導致這些權力被虛置而無法落實。而公益訴訟恰恰是人民廣泛而真實地行使民主權利來管理國家事務和社會事務的新途徑。公益訴訟的訴訟目的是維護國家利益和社會秩序，公民作為國家主人，有權利也有義務維護國家利益和社會利益。這就需要在司法實踐中，從理論和實際的結合上，逐步而有序地解決公民對損害社會公益行為可訴性的突出問題。允許不特定的法定主體為維護公共利益向法院提起公益訴訟。使民眾通過公益訴訟這一新型法律途徑真正參與到國家事務中去。

(四)增強私權對公權的制約與彌補

權力需要制衡。我國大量存在的“消極執法”、“議價執法”、“權錢交易”、“官官相護”等事實證明，用公權力來制衡公權力并不是一個萬全的方法，因此，以私權制衡公權的理論受到有擔當的學者的推崇。而公益訴訟是私權介入公權而對公權予以制約的特有途徑。國家、社會和個人(或組織)的利益是一致的，三者的關系是整體與部分的關系，既相互依存又相互獨立。侵害國家和社會公共利益，必然有個體利益受到損害。因此，維護國家利益、社會公共利益實際上是維護個體利益。維護公共利益不僅是政府及國家機關的權力與義務，同時也是每一個公民的權利與義務，公益訴訟既實現了公共利益，同時也滿足了當事人的愿望。

同時，公益訴訟也是私權對公權不足的有益補充，公權無限擴張不斷受到人們詬病，其自身的缺陷也日益暴露，我國傳統上長期偏好于行政管理式的執法，以國家處罰和制裁作為重要治理方式，試圖通過公共制裁實現法律的目標，較少考慮是否必要、可行、能否真正執行，或者未考慮私人與國家共同執法的可能性。［7］隨著全球化進程的不斷加快，“萬能政府”不斷受到外力的挑戰，越來越多的危害國家利益的外貿、壟斷、金融等糾紛擺上了國家的議事日程，如果沿用傳統的大政府解決方式，往往難以解決這些損害公共利益的私務問題，甚至容易陷入貿易保護的禁區，產生政府干預經濟或公權干預私權的嫌疑，為外國對我國的指責提供借口，允許民眾利用“自有資源”進行的公益訴訟，對于維護國家利益、民族利益將起到重要作用，是對公權不足的有益補充。

(五)滿足客觀現實的需要

公益訴訟之所以在沒有法律規定的情況下受到社會的高度期盼并得到學界的認同，根本原因在于公共利益不斷受到侵襲而沒有相應有效的保護機制。由于經濟體制改革的不徹底和政治體制改革的不到位，公共利益受損害的狀況日益嚴重，以公有經濟為例，據國家統計局資料披露，近幾年國有資產以年均5%的速度流失。進入上世紀90年代后，每年流失1000億元，日均流失3億元;在環境污染方面，酸雨、沙塵暴、水土流失、土壤沙化等等生態問題已經相當嚴重地影響到了經濟與社會的協調發展;電信、鐵路等壟斷性行業為獲取巨額壟斷利潤所為的種種不正當行為極大損害了廣大消費者的利益;食品衛生安全等問題頻發，使公眾的身心健康處于難以防范的境地……無數的公共利益受損事件對公益訴訟提出了迫切而嚴峻的實際需求，如果訴訟法律制度遲滯不前，不能適應客觀現實的需要，必將傷害公眾對司法的信任感，阻礙公民法律意識的表達和提高。

四、建立公益訴訟制度的構想與路徑

公益訴訟制度的建立非一朝一夕所能完成，我們也不可能將一項制度在短期內建立得完美無缺，甚至還會有諸多迷茫與分歧，但拘泥于爭議與擔憂而停滯不前同樣不足取，正確的思路應該是求同存異，首先確立基本的框架，在此基礎上再尋求完善，為此，有必要在以下方面先行突破:

(一)第四訴訟機制的構筑

目前，研究部門訴訟的學者們大都不主張在三大訴訟之外建立第四訴訟制度，甚至直言“修改、完善民事訴訟法律和制度就可以解決的問題，為什么非得花大成本去建立另外一套全新的訴訟制度?”［8］其實，是沒有理解公益訴訟的真正含義，沒有在宏觀層面全局性地把握公益訴訟的主旨，僅僅局限于自己的狹隘范圍內從自己的角度把公益訴訟割裂成支離破碎的民事公益訴訟、行政公益訴訟、刑事公益訴訟等，試圖以自己研究領域的民事訴訟、行政訴訟或刑事訴訟的單一學科包容公益訴訟的全部內容(既想以民事訴訟包容行政訴訟和刑事訴訟的公益訴訟內容，也想阻止獨立公益訴訟制度的建立，行政和刑事訴訟亦然)，這種觀念嚴重阻礙了統一公益訴訟制度的建立。在公益精神缺失的時代，建立擺脫傳統三大訴訟制度牽制的獨立公益訴訟制度，可以促使人們將自己的利益與公共利益緊密聯系起來，實現公權與私權的進一步融合與制約，減少“公地悲劇”④的發生。

公益訴訟不同于三大訴訟制度，具有自己的特征:公益訴訟的原告是不特定的人，不需要對案件有利害關系;原告起訴的目的是維護社會公共利益，法律尊嚴及社會公平正義，而不是為個人利益;公益訴訟涉及的案件范圍涵蓋民事侵權、行政違法和刑事犯罪活動。可以看出，公益訴訟的本質與原理完全不同于三大訴訟制度的基本機理，為此，應該根據公益訴訟的自身特點，設計特有的程序與制度:

1．特定的案件受理制度。公益訴訟案件的受理有別于其他案件，其受理必須積極而慎重，因此，必須制訂科學的工作制度和程序，嚴格受理條件，以利法院提高受理效率，保證受理質量，既避免無謂的耗訟累訟，又及時有效地制止和處罰侵犯公益的行為，把對國家和社會造成的損失減小到最低程度并發揮案件的社會影響效應。

2．特殊的案件管轄制度。公益訴訟與其他常見的訴訟相比，往往會涉及更為廣泛的大多數人的利益，其影響力也遠大于一般民事、行政或刑事案件，有時還會受到公權力機關的干擾，所以，難以適用一般地域管轄和級別管轄的規定，有必要把公益訴訟案件交由無利害關系的中級人民法院作為一審人民法院。

3．設立保證金制度。公益訴訟中的原告沒有足夠的利害關系，這就要求公益訴訟人有足夠的動力和誠意追求勝訴的結果。為防止公益訴訟人在啟動訴訟程序后，隨意退出或無故缺席，造成法院審理機制的癱瘓和司法資源的浪費，應該規定法院在受理案件之時，要求公益訴訟人交納適當數額的保證金，作為公益訴訟人完整地參加訴訟過程的必要制約手段。在訴訟程序終結時，法院可數退還保證金。

4．特有的舉證責任制度。由于公益訴訟的特殊性，傳統的“誰主張誰舉證”責任制度不能在公益訴訟案件中適用，有關公共利益損害或可能損害的事實證據，由公益訴訟人提供，而對于提供法律法規及規范性文件的責任，則由被告承擔。當原告因自身力量的薄弱而難以滿足舉證責任的要求時，可以申請法院或檢察機關依職權收集證據。

5．原告勝訴獎勵制度。在公益訴訟中，公益訴訟人不同于民事訴訟的原告為維護自己的合法權益，從而獲得訴訟利益，但要承擔舉證責任，訴訟費用，還要為訴訟花費人力、物力、財力，沒有相應的激勵機制很難保證公益訴訟的正常進行，也不能寄希望于人們在沒有激勵機制的情況下完全出于純粹正義的動機去冒險同危害社會公共利益的行為做斗爭，畢竟“人們奮斗所爭取的一切都同他們的利益相關”。［9］P82對于公益訴訟人出于正義，保護國家和公共利益的行為司法機關和法律制度必須予以肯定與鼓勵，對此，可借鑒美國1863年制定的《反欺騙政府法》(1986年修改)，規定“任何個人或公司在發現有人欺騙美國政府，索取錢財后，有權以美國的名義控告違法的一方，并在勝訴后分得一部分罰金”。這有利于更多的公民加入到公益監督的領域，“為權利而斗爭”，［10］P1從而形成社會監督這種強有力的外在力量。

(二)我國《公益訴訟法》的制定

立法是制度的基礎，制度的確立需要立法先行。有人基于民事公益訴訟、行政公益訴訟、環境公益訴訟、刑事公益訴訟等分類公益訴訟的考慮，認為公益訴訟的范圍沒有超出現行三大訴訟的范圍，只要對現行訴訟法理論和法律法規進行相應的完善，在三大訴訟法中增加公益訴訟的內容，即可達到目的，沒有必要制定一部《公益訴訟法》，這種觀點無益于建立統一公益訴訟制度。公益訴訟與現行的民事訴訟、行政訴訟以及刑事訴訟有著本質的區別，制定一部專門的《公益訴訟法》，對公益案件的受理、開庭、審理、判決和裁定做出規定，才可以為公益訴訟制度的建立奠定基礎，沒有一部統一的《公益訴訟法》，在理論上不同學者各自主張的民事公益訴訟、行政公益訴訟、環境公益訴訟甚至刑事公益訴訟的分歧無從消解，甚至會在很長一段時間里各執一詞，爭論不休，莫衷一是，難以形成共識;實踐中，法院動輒以實體法沒有規定、程序法沒有授權等為由，不予受理，使公共利益處于無訴訟保護的真空狀態。長此下去，司法救濟功能虛置帶來的弊端不斷顯現，沒有《公益訴訟法》的尷尬導致的負面影響越來越大，所以，制定《公益訴訟法》不僅必要而且可行。而且，公益訴訟制度的建立不能僅限于理論上的探討，更需要立法上的重視和支持，在我國建立公益訴訟制度還需要很長一段路要走，還需要理論界和實務界給予更多的關注與深入研究，但只有《公益訴訟法》的制定才會對公益訴訟制度的建立起決定作用。

立法機關應該將《中華人民共和國公益訴訟法》的制定列入立法規劃，納入議事日程，在充分進行立法論證，廣泛征求人民群眾的意見的基礎上，制定出適合我國國情的公益訴訟法，改變公益訴訟無法可依的局面。由于世界各國的具體情況不同，我們沒有現成的規定可以借鑒，只能針對我國存在的突出問題，重點確立亟需解決的規則與制度。首先，確定公益訴訟的基本原則與宗旨，為保護公共利益，維護社會公共秩序，確保公益訴訟案件的順利進行;其次，將現存突出又亟需解決的消費者權益保護案件、環境公益訴訟案件、國有資產流失案件等納入公益訴訟的范圍;最后，規定不同于一般訴訟的自動執行程序，在法院做出判決后，如果當事人不履行法院的判決，應該由法院依職權強制當事人履行，既維護法院判決的尊嚴，同時體現司法權對公共利益的維護，而無需公益訴訟人再提出執行申請。

(三)專門公益訴訟審判機構的建立

案件的大量存在是審判庭設立的客觀基礎，“訴訟在本質上是對社會沖突進行司法控制的基本手段。在任何社會中，訴訟都以解決某種社會沖突為自身使命。換言之，當某類社會沖突大量出現，需要相應的解決手段時，一定的訴訟形式便獲得了產生的根據”。［11］P10近年來，隨著公民法律意識的增強和公眾對公益問題的關注，我國公益訴訟案件不斷增多，但由于司法救濟途徑的相對滯后，大多公益訴訟案件得不到及時解決，法院偶爾受理的公益訴訟案件都是在普通法庭審理，而公益訴訟案件由于不同于普通的民事案件、行政案件或刑事案件，涉及的受害者是不特定的，受侵害的對象也不同于一般案件的受害對象，傳統的民庭、刑庭、行政庭的設置難以滿足快速發展的公益訴訟的需要，法官依傳統的程序和固有經驗難以作出恰當的處理。

設立專門的公益訴訟審判庭一方面可以使公益訴訟制度落到實處，另一方面可以保證專門機構對于此類案件的專門審理，使公益訴訟投訴有門，步入正規。由于公益訴訟案件一般案情復雜，社會影響大，涉及人員眾多，處理的結果會引起更多人的關注，具有極強的代表性，根據公益訴訟的特點，宜在中級法院設立審判庭，有經驗豐富水平高的法官承擔公益訴訟審判任務，我國《人民法院組織法》第24條規定:“中級人民法院設刑事審判庭、民事審判庭、經濟審判庭，根據需要可以設其他審判庭。”第27條規定:“高級人民法院設刑事審判庭、民事審判庭、經濟審判庭，根據需要可以設其他審判庭。”法院組織法為公益訴訟審判庭的設立提供了法律依據，隨著實踐發展的需要設立新公益訴訟審判庭不僅是必要的，而且是可行的。

注釋:

①從2004年5月始，郝勁松打了9場公益訴訟官司，包括郝勁松訴北京地鐵公司如廁收費案、郝勁松訴北京鐵路局用餐不開發票案等，引起了廣泛的關注，與此同時，法學博士李剛訴“全國牙防組認證”欺詐案、律師喬占祥訴鐵道部春運漲價案等都產生了極大的社會影響。

②法國、德國、日本都在民事訴訟制度中規定了檢察官可以以國家利益和社會公共利益的保護者對某些案件以國家和社會公共利益的代表的名義，對特定的涉及公益的案件，有權以主當事人的身份提起訴訟，也可以作為從當事人參與訴訟，或者以從當事人的身份支持起訴。德國在憲法訴訟中賦予普通國民訴權，即規定本國國民只要認為某項法律的制定或實施已經違反了憲法的精神或基本要義，都有權向法院提起憲法訴訟，請求宣布該法律違憲而無效。日本規定國民有權要求糾正國家或公共團體機關不符合法規的行為，并以選民資格及其他與自己的法律利益無關的資格而進行的訴訟。

③美國的訴訟爆炸已經浪費了極大的財富，使許多令人尊重的職業蒙受恥辱，它毀掉有價值的企業，并且給破碎的家庭帶來無盡的痛苦。

④美國學者哈丁1968年提出“公地悲劇”來解釋社會和經濟生活中的一種現象。他設計了一個著名的場景:有一個向所有人開放的牧場，每個人如果都從一己私利出發，他會毫不猶豫地選擇多養羊，因為他不必為這個公共牧場的維護和發展分擔責任和資金。這樣就會出現養羊的收益完全歸自己，而草場退化誰也不負責的現象，于是出現了著名的“公地悲劇”現象。

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