淺析礦山開采中的越界問題與對策

金華市國土資源局 周英忠

淺析礦山開采中的越界問題與對策

金華市國土資源局 周英忠

黨中央、國務院對保護和合理開發利用礦產資源工作十分重視，多年來，各地有關部門也積極采取多項舉措，加大力度開展整頓和規范礦產資源開發秩序，取得了顯著成效。但隨著經濟社會的發展礦產資源需求的日益增加，礦產品價格不斷攀升，在利益的驅使下，越界開采時有發生，防范任務依然嚴峻。筆者通過深入調研，切身感受，并結合金華實際，粗談一點礦山開采中的越界問題與對策。

一、礦山開采中的越界問題及原因

2011年，金華市共有礦山267個，開采礦種21種，從業人員8428人，開采礦石2184萬噸，產值88439.12萬元。在開采的礦產中，以建筑石料和磚瓦用頁巖為主，分別有82個和131個。通過日常巡查、礦產督察、儲量動態監測、衛片執法檢查等監督管理，發現仍有礦山在開采中，由于法律意識淡薄，未嚴格按開發利用方案執行開采，造成越界開采等問題，在社會上造成不良影響，筆者分析產生這些問題的原因有以下幾點：

一是采礦權人利益驅動

由于我國經濟一直持續發展，礦產資源市場價格不斷上揚，同時，國家對礦產資源管理越來越嚴，開采成本逐漸增大，采礦權出讓金、礦山生態環境治理備用金收取越來越規范，不少礦主在利益的誘惑下，鋌而走險，加大開采規模越界開采。

二是礦區范圍劃定不合理

礦區范圍是指可供開采礦產資源范圍及擬設開采工程分布范圍的立體空間區域。由于礦業權在設置劃定礦區范圍的時候，沒有經過實測或到現場劃定，使得礦區范圍或與礦產資源的產狀，或與實際地形不符，導致超深越界。

三是涉礦用地處理不到位

在采礦權出讓時，未能做到跟土地出讓一樣，將集體土地征收為國有，而是采用礦地租用的形式，向集體、個體等多種形式進行租用。因此在采礦權出讓后，由于租用的土地問題，常引起礦民糾紛，致使大部分采礦權人放棄有糾紛土地上的資源開采，而轉到界外已租用地上進行開采。

四是開發利用方案編制不合理

編制單位在編制礦產資源開發利用方案過程中，有的未能與采礦權人進行溝通，使得開發利用方案未能很好地貼近礦山實際開采條件，導致采礦權人自主開采，造成開采不規范，或者直接界外開采等行為。有的未能與部門之間的方案相銜接，出現多個礦區范圍的現象，如有的采礦權人根據安監部門要求，開辟通風洞、逃生通道或者上山公路等大大超出國土部門的開發利用方案設定的范圍，導致界外開采。

二、礦山越界開采預防和查處存在的問題

一是越界監管手段落后

當前，我市對礦山的監管主要依靠動態巡查、群眾舉報和專業監測。動態巡查，由于礦山企業一般地處偏遠，分布較散，由于技術力量薄弱，專業人才少，僅靠鄉鎮國土資源所和礦產開發管理的幾個人員肉眼的巡查檢查進行，對越界、越層、超邊坡等違法違規開采行為很難及時發現。群眾舉報，往往要依靠群眾發生利益沖突，否則一般不會舉報。專業監測，目前我市每年對所有礦山都進行儲量動態監測，但由于時間安排到年底，待儲量年報提交時，才發現到企業違法違規開采行為，而這往往已造成了較嚴重的后果。當我們對企業進行處罰時，企業反而會認為我們平時監管沒到位，沒有及時提醒企業停止違法違規開采行為，造成監管部門工作的被動。

二是越界制止難

對發現的越深越界行為，很難及時制止，特別是礦區劃定不合理等非主觀原因造成礦山企業的越界行為。同時部門聯動不力，不能形成合力。由于有些職能部門對越界開采認識不足，如安監部門根據安全要求，指導企業把上山公路設置到礦區范圍外，有的公安部門在中深孔爆破時未能控制炸藥使用量，導致企業超邊坡或超深開采等，對越深越界行為不管，一旦出現事故后，發現礦山有超深越界行為，把責任推給國土資源部門，沒有形成管理合力，給越界開采制止增加了難度。

三是越界查處難

根據越界開采行為的不同，把越界開采大致分三類：一是超越礦區范圍開采，二是開拓系統在礦區范圍處，造成界邊開采，三是超邊坡開采等。而造成越界開采行為的原因主要有：一是企業故意開采，二是由于安監部門要求變更上山公路等造成企業越界，三是中深孔爆破的開采方式，造成超邊坡開采，四是劃定礦區不合理等。法律上對越界開采的處罰是一個標準的，無論是哪種越界行為處罰是一樣的。在我們采礦權設定時，劃定的礦區范圍平面上是一條線，空間上是一個面，在當前采用中深孔爆破開采方式條件下，石料礦山要做到完全不越界（不越層、不超邊坡）開采，除非企業自動放棄部分儲量，否則很難做到不越界。金華市2011年度存在越界開采現象的礦山中，大部分就是開拓系統（上山公路）越界和超邊坡越界。如果執行一刀切的執法手段，顯然會引起企業的不滿，執行起來難度加大。另外礦產品價值達5萬元以上必須追究刑事責任，而礦產資源破壞價值必須由省廳鑒定，辦案成本高、難度大、周期長，也引起企業的不滿，難以執行到位。

三、防止礦山開采中越界的對策

針對上述礦產開采中出現的越界問題與原因，結合金華實際，認為可以從以下幾個方面入手，嚴厲打擊和制止礦山越界開采行為。

一是社會監督有待于進一步拓寬

目前對礦產資源的勘查開采活動的監管，主要是通過國土所、監察執法、礦產督察員對礦山進行巡查，群眾、志愿者都未很好地參政到社會監督當中。需借助“3?19礦法日”、“4?24地球日”等宣傳活動，擴大宣傳范圍、創新宣傳形式、豐富宣傳內容，提高廣大人民群眾對礦產法規、對越界開采的危害的認識，營造良好礦業環境。

二是科學劃定礦區開采范圍

在礦產地質勘查、采礦權設置方案編制時，要充分論證礦山開采范圍的合理性，為科學劃定礦權開采范圍提供依據。同時全面完成界樁和告示牌標準化建設。針對于點與點的距離較遠，不容易發覺，不能起來很好的警示和監管作用的礦山，需適當增加界樁個數，或用鐵絲網等方式將礦區范圍進行隔離，從源頭做好越界開采的防范。

三是加強對礦山企業及監督管理人員的培訓

通過對礦山企業及監督管理人員進行培訓，與采礦權人簽訂誠信履約責任書、監督管理責任告知等方式，提高采礦權人依法開采礦產資源的意識。同時要求礦山企業配備專業的采礦專業人員，做到懂開采方案，執行好開采方案。

四是越界處理問題應區別處置

在處理越界行為中，應認真分析出現越界的原因，分清越界的主觀客觀性。如對無視法律法規、片面追求利益而肆意越界開采的行為，應給予嚴肅處理；如因開拓系統（上山公路）、中深孔爆破超邊坡開采或礦區范圍劃定不合理等非企業故意造成越界的開采行為，筆者建議是否按原出讓金、幾倍原出讓金價格補繳出讓金進行處罰，或在原出讓礦山儲量中進行抵扣儲量、調整礦區范圍等方式進行嘗試，做到堵疏相結合。

五是完善制度，強化管理

嚴格落實儲量動態監管制度，使礦山儲量動態監管常態化。利用礦山地質測量機構的技術力量，配合巡查工作開展對界樁、地面標志、開采現狀平面圖或井上井下工程對照圖的現場監測，并根據需要增加現場監測次數。建立健全礦山巡查制度。將礦山巡查工作納入國土資源年度考核內容，建立責任制，明確責任人，加強礦山現場巡查，并做好巡查記錄，建立巡查臺賬。建立礦產督察制度。明確督察人員，落實督察任務，擴大監管隊伍，減輕礦政管理人員的巡查等監管壓力。建立執法聯動機制。建立礦產資源開采監督管理與國土資源執法監察的聯動機制，及時發現制止越界開采等違法違規行為，及時移交執法監察部門，及時依法立案查處。