從普及法律常識到公民意識教育的研究與思考

王 愷 (上海市黃浦區司法局 上海 200003)■文

法制宣傳教育工作經過五個五年規劃的推進，其形式與內容都發生了深刻地變化，上海市黃浦區法宣辦在“六五”普法開局之際，開展了“以法制宣傳為先導推進公民意識教育”的課題調研工作，基于對過去幾年開展法治文化建設與公民意識教育的經驗梳理以及對現階段區域內市民法律素質的調查數據分析，提出未來法制宣傳教育工作應從普及法律常識轉向公民意識教育。

一、公民意識的概念內涵及實踐意義

(一)關于公民意識的概念特性

過去在一些研究中模糊地將我國公民意識等同于馬克思主義、社會主義和人民意識、國民意識等，嚴格說來都是不恰當的;公民意識具有歷史性，它是近代社會發展的產物;在我國，公民意識可以相對于臣民意識來理解。前者是民主法治的產物，要求個體具有自覺性和創新性，是行使國家權力的主體。后者是專制人治的產物，要求個體是循規蹈矩的順民，是國家權力指向的客體。因此，公民意識可作這樣的定義:公民意識是一定社會經濟基礎的思想上層建筑，是符合社會發展要求、與國家憲法和法律的規定在邏輯上相一致的公民思想和觀點，是體現愛國主義與公民自身發展要求相統一的理論體系，其中公民的權利與義務思想是其核心內容。其內涵構成應該包括:主體意識、權利意識、責任意識、民主意識、法治意識、公平意識。

(二)關于公民意識的實踐意義

由以上定義可知，公民意識是作為國家基本社會細胞的公民對其在國家中的政治地位和法律地位的自我認知，體現為公民對其權利義務的心理認同與理性自覺，是公民參與國家事務的思想基礎，更是社會有序運行的基本條件。其實踐意義表現在以下方面。

1、培育公民意識是發展社會主義民主法治的迫切需要。社會主義的生命力在于，它代表廣大人民群眾的利益，能夠充分發揮人民群眾的積極性和創造性。社會主義民主政治建設是一項復雜的系統工程，不僅需要國家制度建設和法治建設，而且需要公民意識建設;不僅需要國家對民眾個人權利與義務的認可，而且需要公民對國家的理性認可與心理認知。社會主義民主政治建設離不開公民意識，人民只有具備了相應的公民意識，才能自覺參與社會主義民主政治。公民意識既反映了民主法治的價值取向，也是推進民主法治的精神動力。

2、培育公民意識是建設社會主義市場經濟的思想基礎。社會主義市場經濟的建立和發展強化了作為市場主體不同社會成員的共同的基本身份——公民角色，而公民意識中反映市場經濟關系的自由、平等與法治原則和權利義務關系，是對根植于小農自然經濟土壤中的封建主義的等級特權意識、人權觀念、宗法思想和地方保護主義等等的徹底否定;并為人們發展創造性思維、創造性勞動確立穩定的價值取向，提供良好的心理環境，以適應社會主義市場經濟發展的需要。只有各社會主體樹立起契約意識、規則意識，社會主義市場經濟才能健康發展。同時，在物質利益原則下的價值觀念、時間觀念、效益觀念、市場觀念、誠信觀念、聯合與競爭觀念等，及由此衍生的信息觀念、開放觀念、效率觀念、重視知識 (科技)與人才的觀念等開拓創新意識，為社會主義市場經濟的進一步完善奠定了思想基礎。

3、培育公民意識對社會的穩定和諧與發展至關重要。一是公民意識可以使公民形成以社會穩定為目標的共同理想，它可以凝聚民心、形成共識，積極創造條件維護社會穩定，并且采取各種積極措施抵制危害社會穩定的現象。二是公民意識與國家利益的一致性，使人們能夠通過共同努力實現社會穩定。正確發揮公民意識的積極作用，能夠積極有效地達到社會穩定的目標。三是公民意識可以消解、緩和社會內部矛盾，有利于社會穩定。通過對公民意識的廣泛認同，進而對共同利益的廣泛認同，達到消解與緩和矛盾的目的，從而維護社會穩定。四是公民意識可以增強公民的監督責任心，從而及時發現社會不穩定的因素，并予以及時糾正，重新恢復社會穩定。培育公民意識，能夠提高公民的責任心，使公民自覺地維護社會穩定，自覺監督隨時可能出現的不穩定因素，確保國家政治、經濟、文化的有序運行。五是加強公民意識教育有助于提高公民的政治意識，保證社會政治穩定。正確的政治意識，可以通過公民對國家政治關系、政治制度、政治行為等政治現象的認可，進而自覺擁護和認真執行，使國家政治生活有序運行，在推動社會發展中實現社會穩定與和諧。

二、加強培育公民意識對當前普法依法治理工作的必然性

(一)突出公民意識培育，是普法依法治理工作發展的新指向

四是從重“公權”到“私權”與“公權”的并重。由于過去的思想教育都強調“大公無私”、“少數服從多數”等，這或多或少也影響到普法依法治理過程中。而現代法治更注重限制公權力、維護私權利。這種轉變也反映到了法宣工作中，特別是強調依法行政，包括所謂“于官法無授權可為，于民法無禁止皆可為”，等等。

五是從重“他律”到“自律”與“他律”的并重。早期的法制宣傳或多或少地突出了法律的強制性、懲戒性、嚴酷性一面，而法律的精神性、人文性、親民性一面展示的不夠。隨著普法依法治理的深化，特別是中央強調了法治與德治相結合的要求后，法宣工作也注重人們的社會自覺性、注重了自律因素的重要作用并與“他律”有機統一的實踐價值。

六是從重“法制”到“法治”與“法制”的并重。在黨的十五大提出“依法治國”方略之前，法宣教育的內容較多的是靜態的文本“法制”;以后開始轉變，動態的、過程的“法治”不斷得到重視。宣傳人大、報道人大開會過程和人大代表活動，也是普法。普法依法治理的提出，本身就包含著“既要宣傳法律制度，又要宣傳治理過程”的要求。

成立“全國普及基本法律常識辦公室”至今，已有25年。隨著時代的進步和社會的變遷，法制宣傳教育的內涵和外延已經有了豐富和發展。其中，有一系列顯著的變化，表明了公民意識教育的內容或要求已進入了普法的實踐之中。

一是從“重知識”到“知識”與“意識”的并重。在“一五”、“二五”普法期間，基層比較重視，法制常識的普及和新法知識的宣傳。通過知識競賽等形式，讓群眾熟記和掌握法律法規的具體條文。以后頒布新法的量不斷增加，客觀上提高了重“知識”的難度，同時發現掌握法理，強化法的意識，是普法的重中之重。工作實踐也有所調整，注意法的意識的啟蒙和增強，成為普法的重點。

二是從重“義務”到“權利”與“義務”的并重。經過十年動亂，亟需恢復法律秩序，所以早期普法強調守法的義務。法制宣傳教育過程中較多的是要求了解掌握法律“不可違反”;要求按照法律去“做到做好”。隨著社會主義市場經濟的發展而帶來的利益分化，人們權利需求高漲，權利意識逐步增強，認識到法律也是保護自己的武器，也有維護自己權利的作用。同時，法宣工作也隨之發生變化了。

三是從重“實體”到“程序”與“實體”的并重。相當長一段時間內，我們在法制宣傳、評判案件時，講得多的是“公正不公正”、“判得好不好”，相對而言，講“是否符合程序”的話較少。隨著社會主義法治理念的提出，程序公正也日益被重視。現在法制宣傳教育時，比較注意強調實體公正與程序公正的兼顧與統一。

這些變化與公民意識及其教育內容、要求有著更緊密的聯系。它們在法制宣傳教育中占的比重越來越大，這也顯示出通過普法來增強公民意識是一種必然趨勢。

(二)突出公民意識培育，對法制宣傳教育提出了新的挑戰

法制宣傳教育工作要以促進公民意識發展為導向，就必須直面由此帶來的新挑戰和新要求。

首先，以促進公民意識發展為導向，要求法制宣傳教育工作必須準確把握工作理念。如準確把握公民意識的內涵，與單純地宣傳法制不同，公民意識及其特定表現形式，并不像法律那樣有一個公認的、無可置疑的確定含義，對此要從有利于推動科學發展、促進社會和諧上去加以認真研究和思考;又如準確把握促進公民意識發展的度，必須立足于社會主義初級階段的基本國情，既不能妄自菲薄、自甘落后，也不可脫離實際、急于求成，以促進公民意識發展為導向的法制宣傳教育。

其次，以促進公民意識發展為導向，要求法制宣傳教育工作必須聚焦現實問題。公民意識的培育，乃是一個社會系統工程，政治、經濟、文化和社會各方面的體制、機制、行為等社會現實，都對公民意識的發展產生著或好或壞的巨大影響。由于現階段公民的財產權利、企業的自主經營權利難以得到切實的保障;民主法制建設與擴大人民民主和經濟社會發展的要求還不完全適應;二千多年封建文化余毒猶存，人治文化一時難以清除，價值多元化使少數人思想迷惘、榮辱觀錯位;新的社會管理體系尚未健全。這些問題對公民意識發展的重大影響，需要法制宣傳教育工作認真面對并亟待破解。

再次，以促進公民意識發展為導向，要求法制宣傳教育工作必須改進方式方法。在整個社會環境日益開放、透明、信息化的大背景下，在人們思想活動的獨立性、選擇性、多變性、差異性明顯增強的現實面前，如何增強法制宣傳教育的說服力，尤其是世界觀、價值觀、人生觀已然成熟的成年公民，使他們愿意聽、聽得進，需要我們認識思考研究應對之策;如何增強宣傳教育的針對性，如何面對不同年齡段、不同場域、不同人群公民意識發展參差不齊的現狀開展分眾化地宣傳教育，增強個性化的服務，也要求法制宣傳教育必須改進工作的方式方法。

三、實證調查數據分析

人們包含法治意識在內的公民意識現實狀況，既與以往法宣工作有關聯，又是以后工作決策依據之一。因此，上海市黃浦區在開展調研中運用隨機抽樣的方法選取生活、工作在黃浦區的不同性別、年齡、受教育程度、職業身份和收入的408位市民，發放了印有40道調查問題的問卷，調查普法對象法治意識增強狀況，描述公民意識形成過程，并分析法宣工作與對象的互動關系。

(一)“普及法律常識”所取得的積極成果

調查數據結果可概括為三點:一是知法水平全面提升，居民對問卷中11題涉及各類法律知識的解答平均正確率達到了80%，體現了黃浦區公民對法律知識的掌握程度較高，具有較高的法律意識水平。二是守法態度更為堅定，如在沒有監管下是否會自覺遵守交通規則的問題回答中，90.4%的被調查者給出了肯定的答案。三是用法能力不斷增強，如在勞動維權、債權糾紛等問題上，絕大多數被調查者都選擇采取合法有效的維權途徑。

(二)“培育公民意識”所呈現的實際進展

數據顯示，公民意識已在黃浦區的居民中初步形成。從問卷調查中涉及公民的主體意識、權利意識和責任意識的題目解答上來看，大多數被調查者都具有基本的公民意識。此外，公民參與行為得到強化。如在涉及小區公共利益的問題上，64.2%的居民愿意主動參加社區或者小區組織的議事會、聽證會或協調會。但在調查中，也有一些“不夠理想”的統計數據，如問到“未經政府批準的業委會是否合法”，正確答案是合法，僅有41.8%的被調查者回答正確，說明公民意識整體水平還有待提高。

(三)法制宣傳教育與工作對象互動狀況

在問卷中，還有一些問題的設計反映了當前受眾對法制宣傳教育工作的評價。多達70.5%的人認為法律與工作生活關系密切，從受眾獲取法律知識的途徑選擇上來看，大多數居民都選擇了專業化強的、信息量大的、獲取便捷的普法方法，上網獲取法律信息正漸漸成為人們主要的學法途徑之一，而法制講座、專業法律咨詢等傳統形式仍舊受到歡迎，因此未來的普法活動要考慮人們的法律需求，應以專家為主，適當考慮娛樂性以達到更好地效果。

四、公民意識教育的基本途徑

對在“六五”普法中怎樣更深入有效“以法制宣傳為先導推進公民意識教育”的問題，需要從兩個層面去研究，即宏觀上的思路途徑與微觀上的對策辦法。這里先從大處著眼，勾勒一下培育公民意識的大途徑，以幫助把握好與法宣工作的關系。

(一)形成以學校為主并與社會、家庭相結合的公民意識教育體系

重視發揮學校在公民意識教育中的主渠道作用，統籌規劃各個教育層次公民意識教育內容，探索行之有效的教育形式。現在我國公民意識教育已經得到政府和有關教育部門的重視，但是工作重點和社會關注度是放在了大學當中。而英國的“公民意識教育”長期以來一直貫穿在諸如歷史、地理、藝術和科學等課程的教學中，涵蓋中小學、大學乃至成人教育。這啟示我們，要統籌規劃，建立公民意識教育的立體網絡，重視家庭、大眾傳媒、工作場所等對公民意識教育的升華作用，形成公民意識教育的合力。

(二)拓展公民政治參與是公民意識培育的關鍵路徑

1、公民意識培育是公民進行政治參與的前提、基礎和動力。一方面普遍的公民意識是公民進行政治參與的前提;另一方面，公民意識的啟蒙與發展是擴大公民有序政治參與能否真正實現的重要社會心理基礎。一種有效的制度安排必須有相應的社會心理支持。擴大公民有序政治參與不僅要有制度上的設計和安排，而且還要有以民主憲政信念、參與意識和勸阻概念未構成要件的公民意識。只有當公民意識普遍確立，公民有序政治參與才能以常態化方式持續發展。公民意識是公民自主理性政治參與的動力，政治參與離不開公民意識的支撐和驅動。只有當公眾具有公民意識，對自己的權利、義務有了清晰的認識，并能夠有意識地維護、行使權利，履行義務，擴大公民有序政治參與才有了真正的基礎和動力。

2、成熟的公民意識是公民政治參與有序進行的保障。公民意識通過公民政治參與行為的規范來避免非理性的參與從而保障參與的有序進行。具體表現為:公民在政治參與中表現為對國家的負責和對政治穩定的認同;在政治參與中表現出和平理性的政治行為方式，有助于公民民主參與的有序化，有助于公民合法理性地表達利益訴求;在政治參與中對自身的權利與責任有著清醒認識，在享有權利的同時去義務保護并促進社會的穩定、持續、健康發展，同時不漠視他人權利的存在，從而有利于社會的和諧有序;在政治參與中表現出對不同主體的政治寬容，能夠在相互理解基礎上互相寬大對待，從而化解各種矛盾因素。

3、公民意識的確立有助于從公民責任和公民精神層面增強公民政治參與的責任感和積極性，有利于公民政治參與的擴大。當前個人現實利益取向成為越來越多的中國公民政治參與的首要動機，為了追求自身利益最大化，人們千方百計地通過主動政治參與向政府表達自身利益要求和利益愿望，并試圖最大限度地影響政府對社會利益的分配過程。這雖然也是公民意識增強的體現，但公民政治參與的公益取向并由此表現出來的公共精神更能顯示出一個公民所具備的公民意識成熟度，也更能從深層次上擴大公民的政治參與，這是我國公民在普遍形成成熟的公民意識后政治參與取向的發展趨勢。

4、公民意識的確立是政治參與制度、程序和渠道建設的重要推動力量，后者反過來則促進公民有序參與的擴大。在公民意識支配下，公民如能普遍自覺地以自身的政治參與去影響政治參與具體制度、程序和渠道的設計與建設，參與政治的渠道和形式會越來越多，制度和程序會越來越完善，中國民主政治建設將開始進入公民參與機制創立和制度設計的實質性階段。由公民廣泛參與的制度設計必然對政治參與發展起到強有力的促進作用，政治參與制度的發展完善對公民政治參與范圍的擴大，程度的加深創造了條件。如在2003年深圳市各區人大代表換屆選舉中，涌現了一批“自薦競選者”，全國人大和廣東省人大還專門組織實地調研，并在一定程度上推動了2004年《中國人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》相關條款的修改。

(三)政府要在推進公民意識教育中發揮主導作用

培養高素質的公民，促進人自由而全面的發展，是政府的一個基本職責。我國公民意識教育剛剛起步，任重道遠，需要給予強力引導和推動，政府應擔此重任。政府掌握著政策、法律的制定權，政治、經濟、社會事務的管理權，在公民意識教育方面發揮著舉足輕重的作用。政府在公民意識教育中應該承擔重要職責，包括制定公民意識教育的發展規劃，并納入經濟和社會發展總體規劃中，統籌規劃，保證落實;通過制定政策法規，為公民意識教育提供堅強有力的政策、法律保障;甚至可以考慮成立專門的公民教育委員會及相應的組織機構，負責公民教育綱領性文件的制定、規劃的組織實施以及監督檢查等工作;政府還應承擔起公民教育財政支持，畢竟公民教育屬于公益性文化教育事業，需要大量的投入，籌措公民教育經費，通過政策導向拓寬經費渠道，是政府義不容辭的責任。同時，政府是公民最好的表率，加強公民意識教育，首先政府自身要深化改革，增強開放程度，使民主、法治、人權、公平、正義的理念成為政府行為的準則，努力建設一個對公民負責、受公民監督、讓公民參與的法治政府、服務政府、責任政府。

五、法宣工作方法創新結合的對策建議

(一)結合各項重點工作的環節，創新普法工作內容

一是要著力推動國家機關工作人員依法行政、公正司法的法治實踐。通過健全并落實黨委 (黨組)中心組集體學法、政府常務會議會前學法、法制講座、法制培訓、法律知識考試考核等制度，推進領導干部學法經常化、制度化，把依法決策、依法管理、依法辦事等考核結果作為干部綜合考核評價的重要內容。定期開展社會主義法治理念教育、專門法律知識輪訓和新頒布法律法規專題培訓。加強對行政執法人員法律知識培訓，完善和推廣持證上崗制度，把有關法律知識作為持證上崗考試的重要內容。通過法制宣傳教育和與公民意識教育相并重的公仆意識教育，引導國家機關工作人員的法治實踐和服務群眾的工作，有力推動依法行政、公正司法良好社會環境的形成。

二是要著力完善市場經濟制度，讓公民在市場經濟活動中感受自由平等。通過深入學習宣傳社會主義市場經濟基本法律制度，強化各類市場主體的誠信意識、契約意識、產權意識和風險意識，促進市場在資源配置方面基礎性作用得到更好發揮，尤其是要使各級領導干部深入學習財稅、金融、投資等宏觀調控相關法律法規，深入學習保障產權、尊重契約、保護知識產權相關法律法規，牢固樹立社會主義法治理念，堅持依法執政、依法行政、依法決策，善于運用法律調整政府、市場、企業、社會之間的關系，提高領導科學發展的能力和水平，讓廣大公民在參與自由平等的市場經濟運轉中增強權利意識、責任意識和法治意識。

三是要積極推進社會主義法治文化建設，營造崇尚法律、遵守法律、維護法律權威的氛圍。注重從各類群體的實際需求出發，從公民日常生活和社會歷史中挖掘法治文化的基本素材，積極開展各個層面的、豐富多彩的法治文化主題活動，使法制宣傳教育和公民意識教育與群眾文化生活相結合，豐富法治文化活動的載體和形式，讓廣大群眾在濃厚的法治文化氛圍中強化對法治的信仰，提高對民主、法治、自由、平等、公平等理念的理解，促進公民意識的發育成長。

(二)結合培育公民意識的要求，創新普法工作思路

首先，要確立公民意識教育與法制宣傳教育有機結合的工作思路。從教育的內容看，法制宣傳教育是公民意識教育的構成部分，法治意識是公民意識具體內容之一，這是大小關系;從教育的使命看，公民意識的培育比法治意識的確立需要更長的時間過程，這是長短關系;從教育的過程看，有些法制宣傳教育的具體展開，也是為造就現代公民服務的，這是手段與目的關系;從教育的效果看培育公民意識的基礎在學校教育，相對而言屬于社會教育的法制宣傳其作用功能是有限的。因此，創新普法工作，一定要把握公民意識教育與法制宣傳教育的相互關系，做到有分有合、各有側重、有機結合。

其次，要確立理論認知與實踐體驗有機結合的工作思路。無論是公民意識的培育還是法宣工作的展開，一方面看到知識學習、理論認識和思想教育所具有的功能優勢，充分利用這一重要途徑，使其成為普法宣傳和公民意識教育的重要渠道。按照憲法和法律的規定和要求，對全體公民進行相關教育。使憲法和法律規定的各項公民權利和義務，轉化為公民的自覺心理認同，增強法治意識，形成公民意識;另一方面要看到普法工作和公民意識教育都具有強烈的實踐性，必須在社會實踐中實現。在社會實踐中，依據公民自身的具體需要進行相關法治知識和公民意識教育，通過貫徹執行黨的路線、方針、政策，提高教育水平。要在社會實踐活動中，培養公民的依法辦事和公共參與意識。

再次，要確立社會教育與自我教育有機結合的工作思路。法制宣傳教育和公民意識教育是社會發展的客觀要求，也是公民自我發展的客觀要求，為此，必須實現社會教育與公民自我教育的有機結合。社會要為普法工作和公民意識教育提供良好的社會環境，通過各種國家機構和社會組織團體，實施“六五”普法規劃和公民意識教育的具體內容。同時，每一個公民，實現自我教育至關重要。因為教育的目的，在于使法治意識和公民意識真正發揮其社會功能。這就必須避免教條主義、形式主義，要將公民所掌握的法治和公民意識知識在內化為公民心理認同與理性自覺的基礎上，轉化為公民行使公民權利、履行公民義務的方法。公民在參與社會公共事務和政治民主的實踐中實現自我教育，生成和積淀包含法治意識在內的公民意識。

(三)結合基層社會管理實際，創新普法工作策略

基層社區為社會的縮影，既是法制宣傳教育前沿陣地，又是公民意識教育的現實舞臺。“六五”期間，普法依法治理工作要實現“創新驅動、轉型發展”，應按照加強和創新社會管理的要求，以社區為基礎，作出積極有效地探索。為此，提出具體對策建議如下:

第一，抓住現實機遇，推動普法依法治理實務化。社區當前存在公共性問題，如寵物飼養管理、公共部位的矛盾糾紛等，都可成為展開法制宣傳的“話題”和培育公民意識的機遇。特別是要抓住在小區業主及與物業服務關系方面的問題，有針對性地設計工作方案和環節，將普法依法治理工作同矛盾調處、群眾工作、社區自治、統籌施策、有的放矢。

第二，借助社區資源，增強普法依法治理協同化。社區政治資源，如黨建資源，是普法工作中的主導性力量，黨員先進性積極發揮將有力推進公民意識教育的普及;法治資源，如本社區的人大代表、法官、律師等，及其角色和作用，對提高法制宣傳和公民意識教育的專業化水平十分重要;德治的資源，如社區輿論，居民評價等;自治資源，如居代會、居委會和業委會及相關代表、委員等，他們是普法和公民意識教育重要的實踐主體。

第三，依靠群眾參與，實現普法依法治理社會化。無論是法制宣傳還是公民意識教育，都離不開居民參與。社區是一個共同體，其民主選舉、民生決策、民主管理、民主監督，都離不開大家的參與共治。即使是一個宣傳教育活動，也需要有參與的環節，以增強互動與體驗的效果。就此而言，基層普法依法治理應該是一個共建共享的過程。

第四，融入公共管理，促進普法依法治理常態化。社區公共事務中的行政管理，應強調依法行政和公共服務;自治管理應強調公共協商、誠信守約。同時，發源于原盧灣區的社區管理的聽證、協調、評議“三會”制度，也是法制宣傳教育和公民意識教育的重要載體。強化了制度管理，不僅保障了工作展開，也提升了工作的有序性。

第五，運用現代傳媒，追求普法依法治理高效化。一方面通過互聯網絡的業主論壇等，吸引社區老年人為主的居民群眾參與法制宣傳和公民意識教育的活動，而且要重視和發揮好有關的“版主”的作用;另一方面，手機及短信、微博等，能快速傳遞普法信息，便捷完成工作溝通。普法依法治理工作，也需要功能與信息的放大機率。

上述各項對策建議，是相互聯系的。在具體應用時，也往往是共同起作用的。這就需要我們在部署普法依法治理工作時，不管其范圍大小、層級高低，都需要統籌兼顧，節約“投入”，并爭取最大的“產出”。