法治視角下政府行政模式的轉變
——論政府購買法律服務

敖 斌 (廣東通利達律師事務所 廣東佛山 528000) ■文

法治視角下政府行政模式的轉變
——論政府購買法律服務

The Change of Government Administration Model from a Rule of Law Perspective

敖 斌 (廣東通利達律師事務所 廣東佛山 528000) ■文

引言：近年來，我國社會轉型過程中出現許多重大法律事件，如云南“膠農”事件、貴州“翁安”事件、山西“黑磚窯”事件，以及江西撫州“強拆”事件，等等。這些法律事件的發生，無不折射出我們政府法治觀念的淡漠與缺失，更提醒我們，政府主動購買法律服務的必要性和重要性。

一、政府購買法律服務的概念

在公共管理學領域，政府購買主要是指政府購買公共服務的行為，它是政府適應公共服務領域改革的一種管理體制創新。本文討論的范圍是政府購買法律服務。關于政府購買法律服務的準確定義，目前還沒有一個統一的說法，但是，從它的內涵來看，應包括四個方面：

(一)政府購買的主體關系包括法律服務的購買者、接受者、提供者。其中，購買者是政府或其授權機構;服務提供者是政府以外的組織機構，如社會團體、民間組織、企業、個人等;接受者主要是公眾受益者。前兩者之間通常是契約關系。

(二)政府購買的客體是原由政府負責管理的公共服務項目。

(三)購買法律服務的經費主要來源于公共財政資金，也有通過實物補償或政策扶持等方式轉移支付而來。

(四)政府購買法律服務一般參照市場方式運作。

政府購買法律服務已經成為當前公共機構改革的主要方向，因為，政府購買法律服務轉變了“公共服務應該由政府統包統攬”的舊觀念，為政府高水平公共服務體系的構建提供了有效的驅動力。而且，從實際效果來看，購買法律服務讓政府的權力在公正、公平、公開的陽光下行使，可以提高政府公共服務的質量，樹立政府良好的法治形象。

二、政府購買法律服務的必要性

現階段，我國正處于社會轉型時期，法律已開始深入到社會經濟、政治等各個領域，并逐步成為治理社會的主要手段。因此，推行政府購買法律服務顯得尤為迫切。

(一)政府購買法律服務是政府依法行政的需要

依法行政是歷史發展到政治文明階段，對政府提出的一個必然要求。“權力有腐敗的趨勢，絕對的權力絕對腐敗?！奔s翰·阿克頓勛爵的深刻揭示，已成為我們生活的常識：強制性權利對任何人來講，如果使用不當就是一種危險。因此，要約束和控制這種強制性權力，必須運用我們的法律智慧——既給政府充分的授權，又要有效地約束政府的權利——讓政府的行為在法治軌道上運行?，F實中很多地方政府的立法、政策、文件和行政行為，之所以會出現這樣或那樣的嚴重失誤，甚至引發類似貴州“翁安”事件、云南“膠農”事件的社會風波，最根本的原因就是政府在制定規范、發布文件、行使行政權利的時候，沒有去翻一翻法律是怎么規定的，更沒有去咨詢法律專家其在法律上的可行性。推行政府購買法律服務，法律服務機構可就政府的重大決策提供法律方面的意見和論證，也可對政府起草或者擬發布的規范性文件，從法律方面提出修改和補充建議，避免可能由于政府的違法行為而引發的社會不穩定事件的發生，從而實現政府依法行政。

(二)政府購買法律服務有利于促進我國外向型經濟發展

政府職能的一個重要方面就是為經濟發展提供服務，而政府在服務經濟過程中要引導經濟發展，向法律服務機構購買法律服務，就是一種最好的選擇。在世界經濟日趨一體化的今天，這種需求顯得尤為迫切。據世界貿易組織統計，近年來我國遭受反傾銷調查的案件數排在世界首位，在這些遭受反傾銷調查的案件中，涉及的企業大多數是中小企業，這部分中小企業遇到反傾銷后，往往不知如何維護自己的權益，其中約1/3反傾銷案我國無企業應訴。而一旦反傾銷成立，這些企業的市場將會嚴重萎縮。在世界金融危機日趨嚴重、經濟環境持續低迷的今天，政府更應當負起責任，向專業法律服務機構購買法律服務，為這部分中小企業提供法律幫助，在國際貿易規則下維護他們的合法權益。與之相類似的，BOT項目、國際融資業務等，政府都可以通過購買法律服務，充分利用法律服務機構的專業性，為這些項目提供法律服務，以彌補政府部門在具體法律工作中的不足，減少不必要的法律風險，推進經濟的發展。

(三)政府購買法律服務可以滿足我國社會轉型期群眾對法律服務的需求

在社會轉型時期，對于老百姓在現實生活和商業活動中日益增多的財產和權益方面的糾紛和矛盾，如果不及時公正地以法律方法化解，必然會影響社會的穩定。目前，政府在為老百姓提供法律服務、解決社會矛盾方面進行了一些有益的嘗試。如深圳市福田區人民政府就通過招投標向律師事務所購買法律服務，實行業務外包，由律師進駐基層派出所主持調解工作，將人民調解和治安調解有效銜接，將大量糾紛化解在基層，解決群眾的糾紛。政府的這些措施，都突出以法律服務人民群眾，以法律解決社會矛盾，效果很好。其實，任何社會都可能存在矛盾和糾紛，有了矛盾和糾紛并不可怕，怕就怕在矛盾和糾紛出現后沒有法律的解決機制。我國二千余年“一治一亂”的歷史，就在于我們缺乏一種法律的公正解決紛爭的機制。事實證明，只有將矛盾和沖突納入法治的解決軌道，才是維護社會長期穩定的有效手段。

(四)政府購買法律服務，可以擴大我國尚處于起步階段的法律服務市場

我國是一個具有二千余年專制與特權歷史的社會，雖然新中國成立已逾六十年，但我們黨和國家提出依法治國方略只是近十多年的事情，與二千余年專制與特權歷史相比，只是滄海一粟。因此，社會還難以養成依法辦事的觀念和行為方式?，F階段，在我國西部省份中，還存在連一個律師都沒有的縣。在東部沿海地區，法律服務市場雖然相對活躍一些，但相對于經濟發展水平和其它行業的發展速度，法律服務行業的發展還是滯后的。更令人擔憂的是，我們的律師更多的是作為一般的法律技術操作人員而不是社會中堅力量存在于社會。因此，法律服務群體的地位還不高，法律服務市場還很虛弱，需要政府從政策方面給予扶持。政府宣傳法律固然重要，但政府購買法律更重要。政府購買法律服務，一方面可以擴大、提升法律服務市場;另一面又可以引領社會其它成員購買法律服務，從而帶動全社會形成良好的法治氛圍。有了政府崇尚法律的良好環境，有了老百姓依法辦事的觀念，法律服務市場的需求自然得到了擴大和提升，而法律服務市場的發展，反過來必然推動社會法治觀念的形成和進步。

三、政府購買法律服務的初步構思

推行政府購買法律服務的關鍵必須解決好幾個問題：哪些法律服務業務適宜政府購買?向誰購買服務?如何購買服務?下面，筆者將圍繞這些問題提出一些初步構想。

(一)購買法律服務關系主體的角色定位

如前所述，政府購買法律服務關系的主體包括服務購買者 (這里指政府各級部門)、服務提供者 (或經營者)、服務接受者 (法律服務對象)。實行政府購買服務后，各關系主體應擺正位置，明確職能職責，形成互動和互補、激勵和約束的合作關系。三者在購買服務中的角色定位如下：

1、服務購買者 (各級政府部門)。在實行政府購買后，政府部門的角色定位應是“策劃者”、“監管員”。其主要任務是制定政策、規則、標準，選擇合適的服務提供者，評估和監管公共服務質量，保證法律服務對象得到滿意的服務。簡單而言，其職責就是決定某項法律服務應由誰去做，為誰去做，做到什么程度或何種水平，怎樣付費等。

2、服務提供者。服務的提供者也是服務項目的經營者、承接者，在政府部門制定的規則下，負責承擔服務的生產和供給任務，直接滿足法律服務對象的需要。非政府組織、司法院校、律師事務所、基層法律服務所、志愿組織企業甚至個人都可成為法律服務的提供者。

3、服務接受者 (法律服務對象)。法律服務的接受者也是服務的受益者。在政府購買法律服務的模式下，作為公共服務項目的直接“用戶”，其利益需求應該得到尊重，他們不僅有知情權，還應有選擇權，對選擇服務提供者、制定服務質量標準、考核評估服務質量等，應征求他們或他們的代表的意見，以使所提供的服務真正能夠讓他們受益。

(二)政府購買法律服務方式的構想

現代公共管理學提出了“有限政府”的概念，認為市場能夠處理的，政府不應干預;個人權利范圍的事情，政府不應干預;政府能夠管理的事情越少越好。因此，筆者認為，只要不是非得要政府管理的事務，都應從繁雜的公共職能中剝離出來，通過政府購買的方式，市場化的運作，交由民間機構去完成。

1、建立法學專家、執業律師有序的立法參與機制

目前我國絕大多數的立法項目由行政機關工作人員負責，但是行政機關立法存在公共權力部門化、部門權力法制化，不能兼顧各方利益的問題，一直為社會所詬病。為徹底扭轉這一局面，政府應當向社會購買法律服務，借用“外腦”完善我國立法模式。首先，可建立物質獎勵與精神獎勵相結合的法學專家立法激勵機制。對立法工作有突出貢獻的專家可以在物質獎勵的同時，授予其某種榮譽稱號，以提高其知名度和美譽度，來激勵法學專家為我國的立法工作作出更大的貢獻。其次，可以建立執業律師招、投標立法制度，通過招、投標這種公平競爭機制，調動更多的執業律師參與立法。再次，對于體現不同利益的立法項目可采用不同的立法模式：對于更多體現國家利益的立法項目采取行政機關立法模式，由行政機關負責起草，然后組織由法學專家和執業律師參加的專家論證會對行政機關起草的立法項目進行論證。對于具有前瞻性的立法項目采取專家立法模式，由有立法權的機關聘請有關法學專家負責起草，然后組織由行政機關工作人員和執業律師參加的專家論證會對法學專家起草的立法項目進行論證。對于更多體現行政相對人利益的立法項目采取執業律師立法模式，由行政機關組織有關執業律師負責起草，然后組織由行政機關工作人員和法學專家參加的專家論證會對執業律師起草的立法項目進行論證。專家論證會采取少數服從多數的原則，確立立法草案。待立法草案成熟后，再提交國家權力機關審議通過。

2、建立執業律師參政制度

執業律師參政，指的是政府的重大決策、重要的經濟活動以及重要的行政行為，都應該有執業律師的參與并簽署法律意見。并且在政府的實際工作中，應該使這一做法制度化、法制化。執業律師參政的內容主要就是聘請執業律師擔任政府法律顧問，如：應政府要求，就政府的重大決策、重大經濟行為、行政行為提供法律方面的意見或進行法律論證;參與處理涉及政府的尚未形成訴訟的民事糾紛、行政糾紛和其他重大糾紛;代理政府參加訴訟，維護政府依法行使行政職權和維護政府機關的合法權益;對政府參與的經濟貿易談判、招商引資等經濟活動提供法律咨詢論證意見并審查重要的法律文書;向政府提供國家有關法律、行政法規信息，就政府行政管理中的法律問題提供建議。

3、建立涉外貿易救濟法律服務機制

我國經濟已成為全球經濟體的一個有機組成部分，國際貿易、反傾銷、反補貼、國際融資等涉外法律事務需要大量的精通法律的專業人員的參與。為促進經濟發展，減少風險，保護我國政府、企業的合法權益，政府應當在各涉外經濟部門設立由精通外語和涉外法律，具有豐富實踐經驗的律師、貿易專家組成的貿易救濟法律服務機構，集中涉外法律、貿易方面最優秀的人才，為政府、企業發展經濟提供服務。貿易救濟法律服務機構具體工作內容是：接受政府、企業有關反傾銷、反補貼、保障措施法律知識及世界貿易組織規則咨詢，并受其委托承辦相關調查、研究等事務;為需要服務的企業推薦辦理反傾銷、反補貼案件的專業律師 (從“中心”專業人員中推薦);收集、研究美國、歐盟等國家或地區的反傾銷法律及判例;逐步建立分國別和地區的承辦反傾銷、反補貼案件知名律師數據庫。邀請專家、學者舉辦專題報告會、研討會;構建國外律師以及本國進出口企業、政府與行業組織聯動的反傾銷預警機制。并將上述工作內容形成法定的制度。

結論：政府是公權力的掌握者和行使者，強大的公權相對于弱小的私權，政府若不依法行政，則如洪水決堤，猛虎下山，其給社會帶來的危害將是災難性的。推行政府購買法律服務，就是要讓政府心存法治觀念，養成依法辦事的習慣，尊重法律并確保法律在現實生活中得到有效的執行。法治觀念若不能于政府扎根，法律保護下的合法權益若得不到有效實現，則社會經濟將難以得到持續發展，社會治安也將難以保持長期穩定，我們所取得的經濟成就有可能在一夜之間毀于一旦。因此，在依法治國道路上前行的今天，購買法律服務是政府管理社會、服務社會必須做的一道不可或缺的功課。

(責任編輯 張文靜)