上海監獄兩級管理模式：通向集約高效和專業發展的改革與挑戰

鄭善和 (上海市司法局黨委副書記、副局長 監獄管理局黨委書記 上海 200030) ■文

上海監獄兩級管理模式：通向集約高效和專業發展的改革與挑戰

The Two-level Managerial Model of Shanghai Prison：Reform and Challenges towards Intensive，Efficient and Professional Development

鄭善和 (上海市司法局黨委副書記、副局長 監獄管理局黨委書記 上海 200030) ■文

任何組織都存在其特有的管理模式。監獄作為一種特殊的組織，也存在著相應的管理模式，而且管理模式必將隨著內外部環境的變化和自身發展的需要，不斷改進和完善。創新是管理的主旋律，當前上海監獄正處在轉型發展的歷史進程中，任何已有的和常規的管理模式都將被創新的管理模式所取代，正如管理思想史學家雷恩所說，“今天不同于昨天，而明天又將不同于今天，但今天是我們全部過去的一種協力的結果，明天也將是這樣”。上海監獄大力推行的兩級管理模式，正是在全面客觀分析新形勢新任務的前提下，立足當前、著眼長遠而作出的一項戰略抉擇，是上海監獄在新時期新階段為回歸主業、凸顯職能，在體制機制層面進行的一場重大變革。

一、上海監獄推行兩級管理模式的時代背景和現實意義

上海監獄推進兩級管理模式，有著“外促”和“內驅”兩方面的共同作用，“外促”在于當前的監獄工作面臨的形勢和發展的要求對加強和創新監獄管理提出了全新課題，“內驅”在于監獄自身存在的與科學發展要求不適應、不符合，時常提示我們要清醒地審視內部管理，主動而為地進行自我更新。由此進行分析和詮釋，監獄兩級管理的時代背景和現實意義逐漸清晰。

(一)推行兩級管理模式，是上海監獄貫徹落實“首要標準”的主動適應之舉。中央政法委明確提出要把“改造人”放在“第一位”，把降低刑釋解教人員的重新違法犯罪率作為“首要標準”，賦予了監獄工作新的更高的內涵、標準和要求。根據“首要標準”的目標，監獄工作要主動做到“三個適應”：一是體制機制要適應。“首要標準”是一種戰略思維，不能局限于教育改造工作的加強，而要宏觀、整體地看待監獄工作。唯有建立健全與之適應的體制機制，方可保證對罪犯改造的各項工作措施落到實處。上海監獄推行兩級管理模式，正是從體制機制層面進行的一整套由表及里的系統性變革。二是方法手段要適應。只有切實運用好監獄管理教育工作各種方法手段，才能做好“改造人”這個主業命題。推行兩級管理模式，正是為監獄管理教育工作進一步延展時空、拓寬渠道、提供保障。三是能力素質要適應。貫徹落實“首要標準”，起決定因素的是民警，民警的專項能力、素質，監獄工作專業化水平制約著“首要標準”的落實。隨著監獄體制改革的不斷深入，司法部連續兩個《監獄勞教人民警察隊伍建設規劃綱要》的推動，對監獄民警隊伍的革命化、正規化、專業化建設都提出了很高的要求。從中不難看出，監獄警察的專業化建設已成為改善和解決監管工作和民警隊伍建設存在問題的一個突破口。推行兩級管理模式，正是從民警這一主體出發，旗幟鮮明地將專業發展作為一個重要導向，充分慮及民警的職業和專業發展，以此推動監獄整體工作新發展。

(二)推行兩級管理模式，是上海監獄加強和創新監獄管理而進行的自覺的模式轉變。作為社會管理創新在司法領域的一個重要載體，加強和創新監獄管理既是一種職能表現，更是一種社會責任。推進監獄管理創新是促進刑罰執行、教育改造職能作用有效發揮，豐富社會矛盾化解方式，實現政治效果、法律效果與社會效果相統一的有效途徑。長期以來，監獄在管理形態上采取“監獄—監區—分監區”三級架構，在一個時期內適應了原有管理體制的需要，形成了一整套管理制度和管理方法，但是隨著形勢、任務、要求的變化，此種管理模式也逐步暴露出一些不科學和不適應之處。如在警務信息傳遞上，信息損耗較為明顯，對警務運作的過程掌控和效能發揮都帶來了不利影響;在民警能動性調動上，強調執法、教育、管理過程的程式化，行政管理活力相對欠缺，影響和制約了民警在執法和教育工作中自主管理和自我創造的需求;在專業發展取向上，盡管三級與兩級管理模式對專業都有著追求，但兩者的區別較為明顯，三級模式下的專業追求是非對象化的，更側重部門分工，而兩級模式下的專業追求則是對象化的，具有需求導向的特征，注重拓展民警的視野、能力和發揮空間，促其更為有效地掌控犯群特點、變化和改造需求。上海監獄推行兩級管理模式，推動監獄管理逐步由外延管理走向內涵管理，這是面對集約高效要求而作出一種自覺的選擇，面對管理瓶頸問題而進行的一種自覺的轉變。

(三)推行兩級管理模式，是上海監獄在現代警務機制建設過程中推進的重大體制改革。上海監獄對照科學發展和“首要標準”的要求，分析查找了制約監獄工作發展的諸多瓶頸問題。問題在體制機制，出路也在體制機制。基于此，明確提出將“堅持科學發展，深化監獄體制改革，扎實推進現代警務機制建設”作為深入學習實踐科學發展觀活動的實踐載體，提出用3-5年時間，創新體制機制，完善工作措施，探索建立一整套符合上海監獄工作實際、體現監獄工作內在規律的科學規范的警務制度和集約高效的運作模式，努力實現現代警務“規范化、信息化、集約化”的目標。近兩年從中央到地方都在圍繞“三定”深化行政管理體制和機構改革，著力解決政府職責交叉、權責脫節等問題。上海監獄落實市委市府的統一部署，目前已完成“三定”工作，其中最為重大的體制改革是將三級管理模式轉變為兩級管理模式，從行政管理體制層面為推動監獄進一步發展鋪平了道路。三級管理向兩級管理過渡，不是簡單抽掉某一管理層級的問題，而應該是涉及體制層面的一次深刻變革。就其深層次意義而言，改革的是體制，凸顯的是專業，搭建的是民警專業發展的平臺。隨著“首要標準”、正規管理、現代警務理念成為共識，現代監獄發展已經不可能再無視效率以外的其他價值，而必須將提高教育改造質量作為一項重要的行政管理目標，使管理過程超越簡單的執行，而成為民警依托專業進行執法操作的過程、有效教育引導罪犯的過程以及推動監獄警察隊伍專業化發展的過程，兩級管理在很大程度上為這一進程夯實了體制基礎、打開了發展通途。

二、上海監獄兩級管理模式的科學內涵

監獄兩級管理不僅是對傳統科層管理理論的繼承和發揚，更是結合監獄工作實際對管理體制的開拓和創新。

(一)兩級管理的要素

1、形態要素——壓縮管理層級。兩級管理模式下，上海監獄系統分為監獄管理局—監獄—監區三個層級;在監獄內部，分為監獄—監區兩個層級。一是監獄管理局，統一行使行政管理權，各處室是局內設機構，履行業務管理職能，貫徹、執行局的工作部署，指導監獄開展業務工作。二是監獄，是執行刑罰的實戰單位，在局統一領導和管理下開展工作;監獄科室是監獄內設機構，履行業務管理職能，貫徹、執行監獄的工作部署，指導監區開展業務工作。三是監區，行政管理體制的基本結構單元和執行終端，是履行刑罰執行、落實規章制度、執行行政命令的基層組織，處于基礎性的地位。

2、功能要素

(1)管理幅度——依據管理常量設定。改革必然面臨諸多新變化，兩級管理亦然，唯有區分每一項變化中的常量，才能不被一些表象所迷惑。如有的同志會認為兩級管理中撤掉監區一級，而使分監區直接升格為監區更有利于調動中層干部積極性。真正的預測和遠見，都是在長時期內具有重要影響的要素中產生，這個要素理所應當是隊伍的常態建制，而非民警職數、押犯數量、押犯結構、勞務加工項目、生產流水線等變量。根據現代管理學理論，一個中層管理者的管理幅度在6-10人，按照一個監區4個領導計算，一個監區的民警數在30-45人較為科學，在此基礎上，以這支隊伍為常量，管理教育300-450名罪犯，不僅能適應罪犯日常管理，而且適應民警專業拓展。

(2)民警職責——基本職責與專業職責有機結合。基本職責包括承包監組、值班、應急處突等基本內容，堅持“誰承包誰負責、誰值班誰負責、誰帶隊誰負責”，其中承包監組職責是監區工作的基礎，涉及罪犯管理教育的事務性工作劃入承包監組的職責范圍，不能在原有基礎上做減法。專業職責重點突出業務性，減少事務性工作所占比重，發揮專業團隊的作用。兩項職責相結合，可明確劃分民警上班狀態，并確定每種狀態的時空安排及工作內容，一般可分為現場執勤、業務工作、值班備勤等狀態。

(3)警務組職能——搭建專業發展平臺。警務組是以專業分工為分類標準，在監區內部設置的開展罪犯管理教育工作的非行政性專業團隊，原則上分為教育改造、勞動改造、獄政管理、安全警戒等警務組。警務組兼有教研組、項目組和學習型組織的特點。警務組職能立足于監區綜合性、創新性和探索性工作，對現有工作進行評估、改進和提高，包括信息收集、分析和評估，針對問題制定對策、研究制訂工作方案，研究專業課題，解決監區的重點工作、專業項目和疑難問題，為監區或上級部門的決策提供基礎資料和建議等。

(二)兩級管理的運行架構

兩級管理運行架構圖

在三級管理模式下，監獄所做的多是A面的工作，雖然有專業方向的探索和嘗試，但因行政化的層級、專門化的分工所限，空間狹窄，拓展有限。上海監獄兩級管理模式特別設立一個專業維度，監獄在繼續做好A面的基礎上，延伸和拓展出B、C兩個面，使民警之間的協作有組織地加強，促其用更為寬廣的視野，來應對需求日漸豐富、要求逐步提高的教育改造工作，并設計、提供了一個更能發揮專長的空間，從而真正為監獄專業發展和民警職業發展搭建起平臺。在A面的管理教育罪犯平臺上，通過監區領導直接管理和民警承包監組等基本職責的進一步強調，從而夯實安全基礎，強化管教職能，為教育改造質量的提高創設條件;在B面的監獄專業發展平臺上，監區領導應當引領民警在專業方面有所作為，鼓勵民警專注教育，投身專業，也為未來專業維度上專業序列的產生做足功課;在C面的民警職業發展平臺上，民警依托基本職責的切實履行和專業職責的積極落實，實現個體目標和組織目標的統一，從而逐步鋪就一條適合民警職業發展之路。由此可以看出，民警專業維度是上海監獄兩級管理的特色，在此維度上付諸努力，必將成為推動上海監獄發展的一個新的增長極，成為促進上海監獄轉型的強勁驅動力。三個維度不斷地延展和強化，勢必使三個平臺更為堅實、廣闊而深遠，這是可以預期，也是值得期待的上海監獄發展前景。

三、監獄兩級管理模式改革的實現路徑

(一)重構體制，搭建兩級管理模式的整體架構。一是開展局機關和基層監獄“三定”工作，推動警力下沉。局機關“三定”整合條線工作為業務、隊伍、保障、綜合四大板塊，基層監獄“三定”則以精簡機構、明確職責、優化配置、凸現實戰為原則，整合歸并同類職能，嚴格控制編制，減少領導職數，大幅精簡科室人員，充實壯大基層隊伍，監獄科室設置得以優化，解決了機構重疊、職責交叉、政出多門等問題，為監獄工作主業提供了充足的人力支持。各監獄均統一設置15個科室，科室警力精簡到實有警力的19.5%，監區警力的警囚比提高到13.9%。二是推進場所警戒機制建設，解放過多監管安全警力。按照“213”運作方案整合監獄人力和物力兩類資源，建設“平戰結合”的防暴隊、強化與武警部隊“四防一體化”建設、購買保安服務、優化警衛隊配置，全面梳理整合圍墻門禁系統等七大系統;全面調整警務運作模式，實現全天候、動態的安全警戒;建立完善指揮中心、監區分控平臺、現場管控點三級警戒架構，實現警力“無增長改善”，使得原來大量投放在安全防范上的警力得以充分釋放。三是先行試點，為全面推開打好基礎。2009年在寶山監獄開展試點，取得初步共識;2010年在各監獄普遍開展監區試點。在試點過程中，搭建兩級管理組織架構，撤銷監區部和分監區建制，壓縮管理層級，共撤銷分監區124個，監區由82個調整到88個;合理設計監區管理幅度，充分考量罪犯管理教育規律、監獄物理布局及信息技術普及程度的設計管理幅度，適時調整監區布局和民警工作場所，嚴格按照兩級管理功能要素規劃關押點、確定押犯量，便于民警集約管理。四是確立“三步走”步驟，全面推進上海監獄兩級管理模式。第一步是調整常量、變量的關系，解決由三級到兩級的形態調整。目前全局13家監獄88個監區已全部推行兩級管理，搭建起“1+13+88”的管理架構。第二步是明確基本職能和專業劃分，落實好扁平化的直接管理，在此基礎上再拓展專業工作。第三步是在時空上科學合理安排，在確保基本職能充分履行的基礎上，為專業拓展創造條件。

(二)創新機制，再造監獄警務運作流程。一是警務流程走向標準規范。將流程化管理觸角向內務管理、勤務運作、組織保障、考核問責等方面拓展。通過學習認知、行為養成和強力推進，使得學規范、用規范、按規范辦事深入人心，使規范操作成為民警工作的自覺行為。二是警務運作走向多向度協作。在兩級管理的扁平化條件下，管理重心下移、責任主體下沉、管理權力下放，基層的目標管理和自主決策得到了強化。監獄系統的整體調控從過去主要通過上層組織的直接調控，轉變為主要通過目標、任務和制度的間接調控;監獄管理局對監獄、監獄對監區、監區對警務組的協調也從主要依靠上級領導和管理部門的縱向管理，轉變為監區及警務組等子系統之間的業務銜接、利益相關的橫向合作。三是警務考核評估更為注重過程掌控。建立針對局機關的績效管理考核和針對基層監獄的目標管理考核，兩者相互配套，構建起科學合理的考核評估體系，為形成完善的兩級管理警務運作流程提供了保證。

(三)綜合配套，為深化兩級管理模式提供有力保障。一是深化人事制度改革。在兩級管理全面推行的基礎上，進一步研究適應監獄工作內在要求的隊伍結構，科學制定監獄人民警察隊伍建設發展規劃和人才戰略，深化民警職后教育平臺建設，積極創造條件，有計劃、有重點地培養專業人才，形成專業化程度較高的業務骨干隊伍，輻射帶動整個隊伍建設。同時，積極探索建立監獄民警專業序列，形成有梯度的專業進階序列。二是打造信息化平臺。加快指揮系統建設，依托信息技術建立指揮中心、監區分控平臺和民警現場管控點三級警戒架構，把傳統管理者決策、層層傳遞指揮變為指揮中心先期處置、直接指揮，把警力分散獨立作戰變為整體作戰，做到聯通各類防控資源，可視化監督、點擊式調度，實現指揮調度扁平化。建立信息主導警務，現代信息系統可快捷地收集、整合、處理獄情犯情信息，借助網絡達到共享，使集約管理、高效處置成為可能。改進警務運作方式，借助“電子警務”建設重新設計監獄工作的行政流程，改變舊的信息傳輸方式，局域網絡、輔助決策系統以及各類專業軟件加快投入使用，信息效能得以充分發揮。三是完善多角度、多層面的激勵機制。激勵手段上，注重運用獎懲性激勵機制，落實機關績效考核與監獄目標管理考核，實行與績效掛鉤、形式多樣的獎懲制度。職位設計上，重視專業取向，設計具有豐富化、橫向調動特征的職位，同時幫助民警制定個人職業發展規劃和專業拓展計劃。職業發展上，依托警務組建設轉變民警的行政職務晉升觀念，在警務組的運作和民警專業化實踐的基礎上，將專業成果努力向外延伸，提升監獄民警的專業能力、職業認同和社會認可度。

四、推進兩級管理須重點把握的四個關鍵性問題

全面深入推進兩級管理模式，要高度重視新的管理模式可能對民警隊伍、罪犯群體和監獄舊有管理模式產生的思想波動、帶來的矛盾沖突和沖擊，切實提高風險評估與危機應對的意識、能力和水平。具體而言，需著力把握和解決好以下四個關鍵性問題：

(一)改革的要義是實現監獄管理的集約高效。集約高效是兩級管理模式在形態設計上的初衷，與現代警務集約化的理念也是完全符合的。根據罪犯改造規律，管理教育工作講求“規模效應”，三級管理下基層實戰單位因行政層級過多造成警力損耗，盡管警囚比達到司法部標準，但基層仍然感到警力不足，其根源在體制架構、在管理理念。在兩級管理推行過程中，必須充分理解和牢牢把握住“集”、 “約”的涵義，“集”是形式、是手段、是抓手，是對監獄人力、物力、財力、管理等要素進行統一配置;“約”是目標、是效果、是價值取向，是在集中和統一配置各要素的過程中，追求節儉、約束、高效的價值取向，降低成本，高效管理，進而使監獄集中核心力量，才能獲得可持續的競爭優勢。

(二)改革的方向是為專業發展打開通途。發揮民警專業能力和警務組的團隊作用，培養更多的“矯治專家”、“管教能手”，推動民警專業化發展，是兩級管理的重要著力點。兩級管理需要強化民警在專業方向的作為，目前初步設立的四個警務組，是拓展專業的基礎，民警崗位設置則宜粗不宜細，使之立足本警務組，可綜觀整個監區、可通盤考慮整體工作。通過輪崗交流，民警依托四個警務組能夠獲取多層次多方面的知識和經驗。從目前到今后相當長的一段時期內，警務組應是專業發展和建立合理專業結構的一個重要平臺，是兩級管理的實質要件，是監獄工作專業化的突破口和實現載體，將為今后專業序列的產生或矯正官制度的推行奠定基礎。

(三)改革的關鍵是提高監區領導的思想認識和能力素質。管理模式變革的落腳點在監區，監區領導的思想認識和能力素質直接關系到監獄體制機制改革的成敗，因此，要把監區領導放在改革的重要位置，加強理念引導和觀念更新，著力提升其能力素質。監區領導要從注重宏觀調配到重視精細管理，從習慣于下達指令到協調指導與充分授權，加強直接指揮、直接組織、直接管理、直接操作、直接考核，直接參與對罪犯教育、管理、考核等各個方面，獲取第一手的獄情犯情資訊，及時發現和處置問題。監區領導既要有作為一個監區負責同志本應具備的基本能力，包括政治品質、法律素養、人格魅力等，又要有作為中層管理者所需要的執行、應變和管理教育的能力，還要有作為基層的業務組織者、專業開拓者、隊伍凝聚者所具備的學識和才能，等等。

(四)改革的助推力是處室、科室與監獄、監區的密切銜接和上下聯動。局機關處室、監獄科室和監獄、監區都需要增強系統觀和全局觀，積極而為、主動而為，密切溝通協作，形成推進兩級管理的整體合力。機關處室、監獄科室作為業務指導部門，要始終堅持把“頂端思考”作為第一能力，把服務基層作為第一責任，把立足崗位作為第一平臺，發現問題、分析問題和尋找路徑解決問題，切實發揮指導、協調、督促、服務等職能。處室、科室要與監獄、監區協調聯動，建立長效協作機制，共同關注、觀察和跟蹤改革工作的關節點、疑難點，共同研究磋商解決。

(見習編輯 遲 洋)

注：這是司法部副部長趙大程同志2011年10月18日在第九屆中國律師論壇上的講話。