析公證質量管理與執業風險防范

寧夏公證協會課題組 (寧夏銀川 750004) ■文

析公證質量管理與執業風險防范

Analyzing Public Notary Quality Administration and Risk Prevention

寧夏公證協會課題組 (寧夏銀川 750004) ■文

隨著經濟發展及人們生活水平的不斷提高，人們對公證的需求越來越大，公證證量越來越高，公證質量問題突顯。如何有效加強公證質量管理，防范執業風險，是公證人員需要重視的現實問題。本文從公證執業風險的特點、造成公證執業風險的因素及加強公證質量管理從而有效防范公證執業風險三個方面進行闡述。

一、公證執業風險的主要特點

(一)普遍性、易發性、潛伏期長

目前我國法律體系還不夠完善，各利益主體訴求多元化，社會誠信度較低。而公證書具有適用范圍的廣泛性，公證活動已融入民事活動的方方面面，這使得公證活動處于各種民事活動的焦點位置。民事活動的復雜性及矛盾多發性導致公證執業風險具有普遍性及易發性的特點。由于公證書使用期限長，經過公證的合同、委托書、遺囑等公證事項都有一個履行使用的過程，甚至有的公證法律文書為公證申請人死亡后才生效，生效使用時才發現公證質量問題。因此，公證的執業風險潛伏期較長，往往是公證做完后幾年甚至十幾年才暴露出公證質量問題。

(二)社會影響較大

由于對公眾關注的社會活動及大型經濟活動進行公證，所以一旦出現問題，公證質量問題就暴露于公眾面前，甚至成為整個活動失敗的眾矢之的，給公證行業帶來負面影響，如2004年的西安寶馬彩票案，導致公眾對公證公信力產生質疑，引發較大的社會反響。

二、導致公證執業風險的主要因素

(一)公證員隊伍素質有待提高

一是近幾年出現的一些公證質量問題，暴露出公證隊伍的整體素質、執業水平亟待提高。首先表現在公證人員法律專業知識掌握不足，導致公證執業風險。在國家司法考試制度設立以前，由于公證員入門的門檻很低，有相當一部分公證員不具備相關法律專業知識，辦證時往往是依葫蘆畫瓢，合法不合法自己都不知道。就在“鄭州撬門扭鎖”案之后，依然有公證處在辦理類似的公證，公證員依然不明白撬門扭鎖案的違法之處，出現公證風險則再所難免。隨著《公證法》、《公證程序規則》的施行，告知的內容和范圍越來越廣泛，對公證員也提出了更高的要求，公證員不僅要對相關的民事法律知識熟悉掌握而且要運用到所承辦的公證事項中。但在有些地方，仍然存在個別公證員忙于拉關系、跑證源，忽視政治業務學習的現象;有的公證員不認真履行崗位職責，將應當親自辦理的公證事項交給公證輔助人員或其他人員“代辦”、“包辦”;有的公證人員崗位技能不熟，帶來許多公證質量隱患。

二是公證員對新頒布的法律、法規不及時學習掌握或被動學習導致執業風險發生。作為一名優秀的公證員要掌握方方面面的法律知識才能稱職。每年都有新頒布的法律同時也有不少廢止的法律，要想成為一名優秀的公證員必須及時學習，成為“多面手”才不會被時代淘汰，才能有效防止公證執業風險。如《公證法》第27條及《公證程序規則》第21條均規定公證告知為法定義務，公證員不僅要履行告知義務，而且要將告知內容、告知的時間以及方式記錄在檔。公證員在辦證過程中如不告知或雖履行了告知義務但沒有相關的文字檔案記載，公證機構和公證員要承擔相應的責任。

三是公證員缺乏自我保護意識。往往體現在公證員疏忽大意忽略了辦證程序，如給危重病人辦理遺囑公證，只拍了照片而未按規定錄音或攝像導致投訴;對所辦理的公證事項缺乏風險評估，有的公證事項辦理后也許并不違反法律的相關規定，但如果所辦理的公證事項是社會普遍關注或社會影響重大的事件，公證員在辦理時就應當謹慎，辦理前要對該類公證事項的風險進行評估，如民間借貸與非法集資的辨別認定，林權回購協議等公證稍有不慎就有可能將公證機構或公證人員牽扯其中。

四是公證賠償制度的推行及薪酬制度的改革雖然提高了公證人員的積極性，但由于錯證處罰力度不高，犯錯成本很低，部分公證機構及公證員只追求經濟效益忽略了社會效益及誠信，損害了當事人的合法權益，損害了公證隊伍的良好形象，導致公證風險的發生。

(二)質量管理機制有待規范

根據公證改革發展的思路，公證管理要以行政管理向行業管理轉變，行政部門主要是工作指導。目前我國公證制度發展不成熟，法律滯后的情況依然存在，法定公證事項幾乎沒有，有關公證方面的法律法規不健全。公證行業管理在不斷健全的同時，行政主管部門的監管是必不可少的。部分公證機構內部管理缺乏質量監控制度，內部管理責任不明，承辦公證員、審批人的責任不明確，部分公證機構只重視經濟效益而忽視公證質量管理，對公證員助理松散管理讓其獨立辦證。由于公證內部管理問題導致公證質量問題。公證機構內部缺乏有效的公證質量管理制度，或雖有質量管理制度卻執行不力。尤其是行業內部負面信息交流不夠，導致不同公證機構的重復錯誤。

三、公證執業風險的防范及措施

(一)加強公證員隊伍素質建設

目前我國公證員隊伍高學歷法律專業人才匱乏。由于公證機構獨立法人地位及人情網、關系網等因素，公證隊伍進人普遍呈開放、松散型管理，造成公證隊伍素質整體偏低。公證行業協會及行政管理部門應制定本地區公證機構人員招聘程序及標準，各公證處要嚴格按規定的條件及程序招聘人員。同時，公證協會、司法行政部門對公證機構進人實行備案制，未經過司法考試合格的不得進入公證員隊伍，非法律專業本科以上的人員不得吸納為公證員助理。應采取各種優惠政策吸引高素質人才加入公證員隊伍，盡快使公證人員各項素質全面提高。要加強業務培訓，不斷提高執業素養和辦證技巧。加強業務培訓是提升公證隊伍素質的重要措施，不斷提高公證人員的政治素質、業務素質和職業道德素質是防范風險的重要舉措。舉辦多種形式的各級各類培訓班，不斷培訓提高辦證技巧是提高公證隊伍內強素質，外樹形象，防范公證執業風險的有效方法。要將在職培訓與提高素質結合起來，公證處應積極組織公證員參加司法部、司法廳、公證協會組織的各種培訓班提高在職公證員、公證員助理的業務素質;公證協會、行政部門定期對公證員分批分次進行一定學時的脫崗培訓，從授課教師、課程安排到組織培訓應有詳盡的規定，體現培訓工作的嚴肅性和規范性，最大限度保證學習效果。行業協會要加強公證理論研究，有意識地培養當地的公證理論研究隊伍，對發表專業理論文章的公證人員予以評優并進行物質獎勵。

(二)完善公證質量監控體系

建立風險管理體系，首先需要具有深厚法律專業理論基礎的風險管理專業人員。同時，還要注意對風險管理人員優化調整，從而確保風險管理體系的先進性和實用性。風險管理機構需要針對公證執業風險建立統一的數據庫和管理信息系統。

一是制定公證質量管理制度。當地司法行政部門應及時出臺與現行法律相配套的《公證質量管理辦法》、《公證質量檢查標準》等規范性文件。同時應制定本省 (區、市)公證發展規劃，對培訓、課題研究等明確計劃。制定公證機構管理招聘人員辦法。抽調資深公證員成立質量檢查委員會、課題研究委員會等專業委員會。公證管理部門每年應對轄區內的公證機構進行公證質量檢查，檢查要有實效，檢查要有獎有罰，通過檢查提升公證人員的辦證水平。每年應有若干個公證課題研究，通過專項課題研究提高公證行業的理論水平，引導公證處建立學習型公證處，引導公證處向重社會效益發展，引導公證處之間競爭以壓價收費、支付回扣等不當方式向以比業務水平、比質量的方向發展。

二是建立統一的網絡管理信息平臺。實現公證處與公證處、公證處與各級公證管理機關的公證數據及時傳輸，統一公證處辦證標準，統一收費標準，統一處罰標準。通過統一的網絡信息平臺可以實現抵押物的查詢、虛假證明材料的快速通報、法規數據庫的資源共享、公證檔案的統一管理查詢等。建立相關論壇，讓承辦公證員在實際工作中遇到的問題能夠及時與各地的公證人員進行業務交流。設立專人在線解答各類公證法律問題，提升公證行業的形象。要加強公證質量在內的各類公證工作信息的傳遞溝通工作，形成高效的信息流通機制，以保證公證管理工作和業務工作的及時性和準確性。對各公證處因公證質量問題引起的投訴、訴訟以及撤證的公證事項及處理結果要進行登記備案。

三是盡快建立公證行業內的信息披露制度。要建立公證業務信息的通報制度，特別是對與公證質量密切相關的重要信息，如對虛假證明材料的快速通報，加強公證機構之間的溝通，以便在業務活動中更好地審查把關，堵住可能出現的質量漏洞。要建立對違法違紀信息的披露制度，增強管理工作的透明度。對嚴重違反辦證程序或工作馬虎不負責任以及采取不正當競爭手段爭攬業務等等各種損害公證質量和信譽的行為，要根據具體情況對相關的公證處和公證人員在嚴肅查處的基礎上予以通報，對全行業抓好公證質量起到警示和教育作用。

四是設立公證質量救濟制度。公證質量過錯追究責任制度維護了當事人的合法權益，但對公證質量本身卻沒有救濟手段。現實中，除了交納公證賠償基金外，沒有更有效的手段。而我國司法審判的救濟有再審程序、審判監督程序。對于公證行業，司法行政部門是否可以探討這樣一種救濟制度，以達到公證質量的提高與完善。

(三)健全公證處內部質量管理制度

一是建立完善公證質量檢查制度。公證處應制定公證質量檢查辦法、公證卷宗管理辦法、公證審批制度，成立由公證處領導直接負責的質量委員會，指定專人定期檢查公證質量。通過公證員自查、公證員之間互查，質量監督委員會組織抽查加強公證質量管理，嚴把公證質量關，提高公證質量管理的實效性和長效性。

二是嚴格辦證程序，完善公證受理、審批、出證制度以及相應的公證質量管理機制。針對一些存在高風險的公證事項，在審查、辦證環節，針對辦證細節制定特殊規定，如：辦理繼承權公證對繼承人的范圍必須進行調查核實，同時還要有調查核實的記錄;對年滿七十歲以上的老人辦理遺囑公證必須要錄音或錄像。除普通民事、經濟公證事項按照常規審批程序，合同 (協議)類標的額巨大的、保全證據類疑難復雜的公證事項應實行合議制審批出證，較好地解決原有規章制度中主要偏向于事后監督，而缺乏事前預防的問題，將可能出現的公證差錯消除在出證之前。同時建立重大疑難復雜業務集體討論等內部質量管理制度。通過這些規定，完善細化辦證程序，對公證員執業活動和辦證質量進行有效監督。

三是對新業務建立受理前風險評估制度。隨著社會的發展，公證業務也不斷遇到新問題新情況。對于新出現的問題在受理前應當進行風險評估，尤其對于法律未有明文禁止規定的，不是一切都可以辦理;有可能造成社會重大影響及不良后果的應當慎辦，如大規模的民間借貸有可能就是非法集資，當事人往往把高額的利息算在本金中，而公證員在審查合同時會發現合同中并無利息的約定。

四是實行公證質量與經濟效益掛鉤，將公證質量檢查結果量化。直接將公證質量檢查結果與公證員個人當月的經濟收入掛鉤，促使公證人員從被動防范風險變為主動防范風險。

(四)加大公證宣傳力度

除公證機構自行宣傳外，公證行業協會應成立由專人負責的宣傳部門，每年由協會有計劃地統一組織、協調進行公證宣傳。可以通過傳統媒體、新興媒介、深入社區等多個角度多種渠道多樣形式宣傳公證，通過宣傳讓百姓認識公證了解公證，從而正確地運用公證。

(五)提高公證質量管理相關制度的執行力

要切實加強對公證質量管理制度執行的組織領導、宣傳教育和監督檢查，嚴肅處理違反制度的行為，公證管理部門及公證處要嚴肅公證質量管理制度的執行，對違規案件，發現一起，處理一起，提高制度執行力，維護制度權威性。推進公證質量風險防范管理工作，針對公證質量管理中的風險和薄弱環節，對可能出現的問題進行識別和評估，采取前期預防、中期監控、后期處置等防控措施，著力在懲戒的同時加強預防，逐步建立從體制機制上提高公證質量的有效路徑。

執筆人：楊金林 王惠榮 張麗娟

(責任編輯 趙海鷗)

注：這是司法部部長吳愛英同志2011年12月27日在第八次全國律師代表大會閉幕式上的講話。