完善法律援助機構工作機制的思考

馬清明 (北京市石景山區法律援助中心 北京 100043) ■文

完善法律援助機構工作機制的思考

Reflection on Improving the Legal Aid Working Mechanism

馬清明 (北京市石景山區法律援助中心 北京 100043) ■文

根據《法律援助條例》，法律援助機構負責解答法律咨詢，受理、審查法律援助申請，指派或者安排人員為符合法定條件的公民提供法律援助，并對法律援助人員辦理法律援助的活動進行監督、指導。本文結合法律援助機構的職責從解答咨詢、受理審查、人員管理和質量監督四個方面分析如何進一步完善法律援助機構工作機制，提升法律援助的服務水平和質量。

一、咨詢預警機制

法律援助機構的一項重要職責是解答法律咨詢，通過解答法律咨詢宣傳有關法律，培養公民的法律意識和法制觀念，為當事人提供解決糾紛的法律途徑。解答法律咨詢也是法律援助機構接觸糾紛當事人，及時化解矛盾糾紛，維護社會和諧穩定的第一道防線。

針對當事人的法律咨詢，法律援助機構人員大都能耐心細致地給予解答，受到社會各界的普遍認可。但是，由于法律援助機構有的工作人員對解答法律咨詢的第一道維穩防線作用認識不到位，只是針對咨詢問題給予解答，未能有效地搜集線索信息，實現“抓早、抓小、抓苗頭”的維穩作用，從而錯過化解社會矛盾糾紛的良好時機。為充分發揮解答法律咨詢的維穩第一道防線作用，需要加強對法律援助機構工作人員維穩意識的培養，同時對解答法律咨詢行為進行規范。一是應當分析案件性質。法律援助機構工作人員對于當事人咨詢的問題是屬于個體糾紛還是群體糾紛，是否會引發群體性事件進行分析。二是建立登記備案制度。對于群體性糾紛處置不當容易引發群體性事件的案件登記備案，并與案件事實所涉及的主管部門進行溝通，建立溝通協調機制，暢通信息溝通渠道。例如用工單位不與勞動者簽訂勞動合同、不依法為勞動者繳納社會保險費用等涉及單位部分甚至全部勞動者的非法用工行為，法律援助機構應當與勞動監察部門進行信息溝通，并提出工作建議。三是建立調解預處理機制。對于當事人咨詢的法律糾紛案件存在調解可能性的，由法律援助機構或者依法成立的聯合調解機構進行調解，并通過規范文件的形式對調解職責進行明確。需要行政機關通過行政手段解決的，由法律援助機構與有關行政部門進行溝通，由行政機關及時作出處理。

二、受理審查機制

根據《法律援助條例》及有關規定，法律援助審查的關鍵是申請人是否符合規定的經濟困難標準或屬于無需提供經濟困難證明的人員。對于群體性糾紛，由于涉及人員較多，審查難度增大，如何既嚴格有效地審查申請材料，全面盡職地履行職責，又方便申請人，及時給予法律援助，不因審查申請資料影響群體性糾紛的法律援助進程，進而演化為群體性事件。為此，需要完善并統一有關認定標準。

(一)經濟困難證明的開具。雖然《法律援助條例》規定申請法律援助應當提交經濟困難證明，但對于出具單位和內容并沒有作出規定。《北京市法律援助條例》明確規定由街道辦事處、鄉鎮人民政府出具，并規定了應包括的基本信息，但是沒有明確核實責任，導致部分地區的證明出具流于形式，尤其是在勞動報酬糾紛以及人身傷害賠償案件中表現尤為突出，部分案件中申請人出具的經濟困難證明中的收入水平與要求的勞動報酬、誤工費不符。另外，北京市目前執行的經濟困難標準是家庭人均月收入不超過700元，并且不審核家庭財產狀況。因此，一是應當明確經濟困難證明出具的歸口負責部門，對經濟困難證明的內容和出具要求進行統一規范。二是應當明確經濟困難證明的審核責任，對未經核實隨意出具證明的行為作出處罰。三是對經濟困難標準確立需要考慮的因素應當作出規范，使各地區對申請人經濟狀況考核的內容基本一致，但標準高低的設定各地區可以根據本行政區域經濟發展狀況和法律援助事業的需要規定。

(二)農民工身份認定。農民工本身并不是一個規范的法律術語，目前主要是根據戶口類別來認定。只要戶口本注明是農業家庭戶口即可認定該戶口本下的務工成員為農民工。農民工身份的認定本身不是難題，因為戶口本首頁上有戶口類別一欄，只要是農民工請求支付勞動報酬或者工傷賠償的，依照《北京市法律援助條例》就無需審查經濟狀況，符合法律援助條件的依法應當給予法律援助。但在涉及農民工的案件糾紛中，卻因為兩個方面的原因導致認定困難：第一，大多數農民工外出務工期間并不攜帶戶口本，因此在申請法律援助的時候需要從外地快遞戶口本，導致認定周期長，影響案件的受理效率;第二，部分省市在換發新戶口本的過程中，戶口本上的戶口類別一欄只標注家庭戶口，沒有區分農業家庭戶口和非農業家庭戶口，導致農民工身份無法認定。因此，首先，針對農民工身份認定周期長的問題，可以與公安戶籍部門建立聯動機制，采取電話等方式先行確認身份，后補證件資料的方式。其次，針對戶口本登記不明確的問題，可以由戶籍管理部門出具證明，但要從源頭上解決問題，以減少農民工不必要的麻煩，應對戶籍登記內容的規范性作出規定。

(三)重度殘疾的界定。根據《北京市法律援助條例》，重度殘疾人無需提供經濟困難證明。雖然殘疾人都持有殘疾證，并且殘疾證上都載明殘疾類型和等級，而根據京殘發〔2007〕23號《關于對無固定性收入重殘無業人員給予生活補助有關問題的說明》中關于“重殘人”的界定： “重殘人”是指殘疾程度為一級盲、二級盲和一級低視力的視力殘疾;一級、二級和三級智力殘疾 (智商IQ值在49以下);一級和二級肢體殘疾;一級、二級和三級精神殘疾，且生活需要親屬或家人照料的人員。筆者又咨詢了有關地方殘聯，得到的答復是目前沒有統一的標準，只有內部文件規定，即殘疾程度為一級、二級、三級的精神和智力殘疾人，殘疾程度為一級、二級的視力和肢體殘疾人為重度殘疾人。由此可以看出，雖然殘疾人持有的殘疾證上明確載明了殘疾類型和等級，但并不能保證各地對于重度殘疾的認定結果一致。為保障弱勢群體能夠平等一致地享受法律援助服務，可以借鑒法院系統的請示批復制度，建立和完善有關溝通機制，使各法律援助機構在實施法律援助活動中對于《法律援助條例》規定不明確的地方，能夠向主管部門進行請示，由主管部門給予明確一致的答復。對于具有普遍性的問題，由主管部門作出明確規定，在適當的時機對《法律援助條例》進行修訂或制定實施辦法，從而保證《法律援助條例》實施的一致性。

三、法律援助人員管理機制

申請法律援助的人員屬于社會弱勢群體，其法制觀念比較淡薄，法律意識普遍不強，因此他們的合法權益能否得到保障以及保障程度完全依賴于法律援助人員的業務水平和職業素質。雖然根據《律師法》和《法律援助條例》規定，律師負有法律援助義務，但是不同地區、不同水平的律師對于參與法律援助的態度卻存在很大差別：有的律師熱衷于法律援助事業，具有較高的職業素質和執業水平，因而能夠很好地保障受援人的合法權益;有的職業水平很高但不愿承辦法律援助案件或者有的愿意承辦法律援助案件但執業水平較低，從而由于辦案質量或水平原因，不能全面有效地保障受援人的合法權益。對于法律援助服務人員的指派，通常是由法律援助機構的工作人員根據其所掌握的情況確立案件的具體承辦人員，導致部分受援人對法律援助服務人員不信任，不利于相互之間的溝通和協調，影響案件的辦理。

為了更好地保護弱勢群體的合法權益，不斷提升法律援助服務的質量和水平，各法律援助機構可以結合本地區的實際情況和能力逐步建立如下機制：一是建立準入制度。根據本地區法律援助案件的數量和對法律援助服務人員的需求水平，綜合權衡本地區執業律師和法律服務工作者等法律服務人員的執業水平和職業素質等確立本地區可以參與法律援助服務的人員，將執業水平和職業素質相對較高而又熱衷于法律援助事業的法律服務人員納入法律援助服務體系，并向社會公示，使獲得準入資格成為法律服務人員執業水平和職業道德素質較高的標志，從而吸引更多的律師熱衷于法律援助事業。二是建立雙向選擇機制。為了給予受援人更多的選擇權，各法律援助機構應當建立在本法律援助機構提供法律援助服務的法律服務人員名錄，將姓名、性別、年齡、學歷、執業年限、專業領域、所屬律所、承辦援助案件數量、滿意率等進行公示，有條件的地區可以制作律師簡介，由受援人自主選擇或者通過法律援助機構工作人員的推薦由受援人確認，從而增強受援人對法律援助服務人員的信任，有利于案件的辦理。三是建立考核測評機制。為督促法律援助服務人員持續改進，不斷提升法律援助服務質量，更好地維護受援人的合法權益，應當建立考核測評機制。由受援人、法律援助機構工作人員以及案件審理機構人員對法律服務人員的辦案質量和水平進行考核，將受援人滿意率、執業水平、職業道德素質等作為考核指標。經考核不適宜從事法律服務的人員將其從法律服務人員名單中刪除，若經改進符合法律服務人員準入標準的，經考核后重新納入法律援助服務人員名單，從而建立優勝劣汰的選擇機制，激勵法律服務人員不斷提高執業水平和職業道德素質。

四、質量監督機制

法律援助服務的質量是法律援助工作的生命。由于受援人沒有對法律援助服務人員的服務進行付費，因而對法律服務人員的服務質量不敢有太高的奢望，即使有，也因為沒有付費而不敢以理據爭。若法律援助機構不能有效地控制法律援助服務的質量，將會使受援人對法律援助服務失去信心，從而使法律援助工作流于形式，更主要的是根據一事不再理的原則，由于法律服務人員的服務質量問題導致受援人失去了維護自身合法權益的機會，從而損害了受援人的合法權益，在一定程度上背離了法律援助制度的設立初衷。為使弱勢群體享受高質量的法律援助服務，需要加大質量監督力度，加強過程控制，實行獎勵與懲罰并舉以獎勵為主的考核機制，逐步提高辦案津貼，激勵法律援助服務人員不斷提升服務質量。(1)建立過程控制機制。在已有的質量監督體系的基礎上，進一步加大過程控制力度，從案件承辦、調查取證到庭審、案卷歸檔進行全過程控制。為建立統一的過程控制標準，應當制定有關行業指導規范，對法律服務人員承辦法律援助案件的辦案規程作出統一規定。一是法律服務人員承辦法律援助案件應當制定總體工作方案，經受援人認可后組織實施。二是制定調查取證工作方案，結合案件待證事實確立需要調查搜集哪些證據以及證據類型和形式、調查搜集的途徑和步驟等，指導并協助受援人調查搜集案件有關證據材料。三是制定庭審方案。根據調查取證情況對案件進行分析，預測庭審中可能出現的問題及應對策略，并征求法律援助機構的意見，對于重大、疑難、復雜和群體案件要向法律援助機構進行專門匯報，經集體討論確定后組織實施。四是建立旁聽制度。對于普通案件確立旁聽比例，法律援助機構工作人員每年必須按比例旁聽案件，隨時掌握援助案件的發展情況，對于重大、疑難、復雜和群體案件等必須進行聽審。五是規范案卷歸檔，建立一整套對案卷歸檔的制度，作為過程控制結果的文件，便于監督抽查。 (2)建立獎勵機制。為了激勵法律援助服務人員不斷提升辦案質量，更好地維護受援人的合法權益，應當重獎勵輕處罰。對于獎勵形式應當物質獎勵與精神獎勵并舉，一方面通過加大物質獎勵的程度，彌補辦案補貼的不足;另一方面通過加大精神獎勵的程度，提高法律服務人員的信譽和知名度，增加其無形價值，從而激勵法律援助服務人員不斷提升辦案質量。(3)提高補貼標準。辦案補貼是對法律服務人員辦理法律援助案件過程中發生的成本費用的補助，補貼標準的高低直接影響對案件的精力投入，因此需要進一步提高補貼標準。在此基礎上，可以根據案件復雜程度、律師執業資歷和水平等實行有差別的辦案津貼制度。

(責任編輯 趙海鷗)