對國土資源所檔案管理的思考

建德市國土資源局 馬聿浩

對國土資源所檔案管理的思考

建德市國土資源局 馬聿浩

一、檔案的概念

《中華人民共和國檔案法》第二條規定，本法所稱的檔案，是指過去和現在的國家機構、社會組織以及個人從事政治、軍事、經濟、科學、技術、文化、宗教等活動直接形成的對國家和社會有保存價值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄。從法律的精神上來看，檔案具有憑證價值和法律效力，為我們提供各種歷史資料、數據，對處理歷史遺留問題起了很大的作用。

二、基層國土資源所檔案管理的重要性和必要性

檔案管理是國土資源管理的基礎，在規劃、保護和合理利用國土資源、查處違法用地等各方面發揮著積極的作用。隨著社會主義市場經濟體制的完善及國土資源管理事業的深化發展，進一步提高檔案管理工作，對促進國土部門依法行政、規范化管理和有效化解經濟建設與土地權屬糾紛的作用明顯。

國土資源所作為國土局的基層服務力量，其歷年來各項檔案數據都十分重要，它詳細記錄了各項目建設占用土地的情況，土地的各種類型以及農戶建房的土地權屬來源，是土地確權、土地權屬管理、土地利用規劃、耕地保護和執法監察等國土工作的科學依據，與鄉鎮（街道）政府的工作和群眾的生活有著千絲萬縷的聯系。

三、基層國土資源所檔案管理的現狀

（一）基層國土所檔案概況

國土資源檔案信息量龐大，種類繁多，既有綜合型檔案，又有地籍管理、建設用地、土地利用規劃、國土資源監察、礦產資源檔案等多大類。在基層所檔案主要是：一是企業、農戶用地檔案，主要包括是企業建設用地、農村私人建房用地等情況；二是各年度形成的國土資源工作管理卷宗，主要包括各省廳、市局上傳下達的規范性文件和通知，以及業務工作統計和總結匯報、移交清單等資料；三是行政處罰和行政調解卷宗，主要包括近年來衛星遙感查處違法用地，對相對人作出行政處罰的立案到結案的全套文書和涉土糾紛的調解案卷；四是基層國土所創建基層滿意站所，爭先創優及推進規范化建設的各種臺帳資料等等。

（二）基層國土所檔案管理存在的問題

檔案是各基層所履行職責的依據，是精確監管與策略制定的的依據，否之就可能造成監督混亂及隨意性，目前，基層所檔案管理還是以下共通的問題：

1、對檔案管理的認識不足

檔案管理總是默默無聞的工作，甚至不少人認為是“養老”的崗位，無任何業務知識可言。“檔案管理，只要上級部門需要資料的時候能夠及時找到就行了”，在多數人看來，檔案工作就是典型的“安置房工程”。其實這都是外行對檔案管理崗位的誤解。檔案管理工作其實是非常復雜、煩瑣，而且業務性很強的專業性工作，需要人的細心、耐心和安心。有些檔案人員對檔案管理的重要性和責任性不夠，存在敷衍了事的思想。同時現實中檔案管理確實被領導忽視，因而工作人員的熱情降低，直接影響了檔案管理的發展。除此之外，檔案管理人員知識更新不夠，業務水平不高，加之培訓學習機會少，許多檔案人員的管理水平停留在主觀經驗上，思想觀念和管理水平不能與時俱進，缺少創新和生命。

2、國土所檔案硬件設施陳舊，設備更新落后

國土資源所檔案室大都設施簡陋，檔案室達不到規范的“七防”要求，個別所以至于在高溫梅雨季節無法降溫除濕，早期的檔案資料很容易出現霉變、蟲蛀、破損現象。另外，缺乏必要的現代化網絡高新管理設備，國土所網絡文本檔案的一體化管理仍停留在基礎階段，未能全面實現網絡的一體化管理，給查找資料帶來不便。

3、檔案資料缺乏完整性、系統性，質量不高

以我局為例，多數國土所因編制問題并未有專職的檔案管理員，個別所聘用臨時從員兼職計算機網絡管理和檔案管理，檔案管理工作開展有相當的難度。目前，基層工作人員在工作中，往往注重把本職工作干好，而忽視對工作中形成的資料收集、整理和保管，檔案資料不齊全，缺乏完整性、規范性和系統性。國土資源管理工作本身具有政策性法律性強、業務要求高的特點，形成的檔案也具有自身特點。像基層所的農戶私人建房審批，一般包括申請人的申請、身份證和戶口簿復印件、相鄰關系協議、土地權源證明、拆屋還基協議、規劃紅線圖等等材料。在實際工作中，審批工作完成得很好，但在資料歸檔時有時不是少了這，就是沒了那，這就影響了農戶私人建房臺帳組卷的質量和規范性。

4、基層國土所檔案管理制度不健全，落實不力

就目前來看，基層國土所檔案的收集、保管、保護、借閱和保密等制度不夠健全，很大一部分所并未實現查閱登記制度，比如農戶來查自己的老宅是否辦理過審批手續，是否有土地使用證，沒有嚴格的登記和實名制度，很容易造成個人隱私等基本情況的泄露，萬一形成矛盾糾紛，往往造成行政敗訴。有的所雖建立了一些管理制度，卻流于形式執行不嚴：資料收集不全，整理不及時，文件資料堆積如山，丟失嚴重；檔案管理混亂，致使其他干部或閑雜人員可以隨意進入檔案室查找資料和借閱檔案，借出的檔案又不履行任何手續，有借無還時而有之，時間一長檔案資料就不知去向。檔案保管的期限及其銷毀缺乏專業知識，有過期沒銷、沒過期銷了，以及沒有相關銷毀文字記錄等等。

5、對各類檔案資料注視程度不一

紅頭文件是各級政府和業務主管部門指導基層國土所工作的一個重要途徑和方式，有些國土所只注重紅頭文件和基本業務檔案資料的收集，而忽略工作中形成的特色經驗資料（每年本所的工作計劃、總結、簽訂的黨風廉政責任書、所務會記錄、黨組織學習紀錄等）。在國土資源管理業務方面，如違法用地查處、土地開發復墾、項目用地報批等工作并不是一蹴而就的，整個過程中形成的規范化程序的經驗和辦理手續的思考和研究是基層國土管理工作的寶貴財富，這些方面的檔案資料，其保存和利用價值很高，但在現實中，這類影響了國土資源所工作創新成果的檔案少之又少，使基層國土資源管理自身的亮點沒有得到充分體現。

四、基層國土資源所檔案規范化管理的思考和建議

為進一步加強國土資源管理，深化服務，提高國土資源所檔案管理工作的水平，使其能更好地適應時代發展，更好地服務于地方經濟建設，擬提出以下幾個方面的改進建議。

（一）著力提高國土所工作人員檔案管理意識，力求檔案管理的統一化

在當前的工作環境下，領導的重視是做好基層所檔案工作的重要保證。首先，市局領導和國土所負責人要站在構建社會主義和諧社會的高度，充分認識檔案工作對促進經濟社會發展的重要作用，切實增強做好檔案工作的責任感和使命感，將檔案管理工作作為國土系統的基礎工作來抓，大力宣傳檔案工作的重要性及檔案的利用價值作用。其次，國土所負責人要組織開展形式多樣的檔案法規宣傳教育活動，開展檔案業務培訓，組織學習《檔案法》、《檔案法實施辦法》等法律，不斷提高全所工作人員的檔案法律意識，并要求土管員和工作人員高度重視國土檔案資料的形成、收集和保管，使檔案工作真正落實到實處，檔案的收集整理才會具有一定的完整性和系統性。

（二）著力推進硬軟件建設，力求檔案管理工作的標準化

市局要堅持“因地制宜、量力而行、分類對待”的原則，多方籌措資金，統籌協調，加大投入力度，將基層國土所檔案工作經費做到年初的預算安排中，逐步改善國土資源所檔案管理基礎設施差的條件。一是大力推進電子政務，逐步實現基層國土所與市局局域網聯網，實現網上檔案信息共享，保證網絡管理檔案的查找和保存。二是爭取上級部門和財政的支持，高標準嚴要求建設好基層國土所的規范化檔案室，購置必備的檔案柜，搞好通風、采光、防盜、防蟲、防潮、防火等配套保護措施，有條件的情況下添置空調、電腦、掃描儀、監視器等設備，進一步提高檔案管理信息化水平，確保檔案利用安全，檔案資料不丟失、不損壞，又保證檔案信息不失密、不泄密。三是要積極爭取市委市政府的支持，著力解決好任務重、編制緊、人員少、力量嚴重不足的問題，國土資源所編制由市局根據編制部門核定的編制數統籌安排，盡可能的配置專職的基層所檔案管理崗位。

（三）著力健全檔案管理制度，力求檔案管理工作的規范化

實踐證明，完善的檔案管理制度，是基層國土所檔案管理實現規范化，爭創基層滿意站所的可靠保證。一是要嚴格按照國家有關檔案工作的法律法規，對應歸檔的文件材料，做好文件的收集、整理、歸檔工作和對檔案文件要嚴格按照程序做好鑒定、銷毀、歸檔工作；二是要建立相應的檔案管理制度，對產生的檔案資料從收集、歸檔到移交檔案室統一管理。對檔案的日常保管、借閱、利用，都要制定一套嚴格的制度，如《綜合檔案室工作職責》、《檔案人員工作職責》、《檔案保密制度》、《檔案借閱制度》等；三是嚴格考核，要把檔案管理納入國土資源所年度工作目標考核的一項重要內容，半年一次考評，年度進行總評，獎優罰劣，形成重視檔案管理的良好氛圍。還要加強與檔案局的溝通和交流，發現問題及時處理，確保檔案管理規范有序。

（四）著力深化檔案管理規范化建設，力求檔案管理工作的全面化、科學化

一是科學分類管理。根據分類和立卷方法，基層所國土資源檔案分為綜合、會計、地籍管理、利用規劃、

建設用地、土地執法監察、土地開發復墾、地質礦產等幾大類，由檔案室歸檔保管。二是建立平日的臺帳。包括審批農民建房用地臺帳、查處違法用地臺帳、地籍發證臺帳、“三來件”臺帳、土地糾紛調處臺帳、業務會議記錄臺帳、動態及查詢臺帳、黨風廉政臺帳等等。通過設立帳簿，做到事事有登記，事事有落實，進一步提高工作人員的機關效能。三是及時立卷歸檔。每半年和年底為收存檔案時間，由所里檔案人員整合各轄區土管員的資料檔案，進行分類、歸檔、裝盒，交該國土所檔案室集中統一管理，堅決杜絕文件資料私人保管和遺漏、外傳、丟失現象的發生，確保文件資料的完整與安全。按照檔案分類來確定其保存價值，對重復、無保存價值的資料及時進行清理、銷毀，對有參考選用價值的檔案文件進行收集、登記、歸檔，并在收集整理的基礎上做好檢索工作，編制案卷目錄、文件索引、全引目錄、全宗卷、專題資料匯編。同時開展檔案電子化管理，將檔案目錄輸入電腦，保存電子檔案，避免因意外事故造成的檔案毀損，既方便查找利用，又能起到備份作用。