舟山群島新區土地利用規劃調控面臨的政策制約分析

浙江省土地勘測規劃院 金艷花 趙哲遠 朱順花 鄭 強 趙紅燕

舟山群島新區土地利用規劃調控面臨的政策制約分析

浙江省土地勘測規劃院 金艷花 趙哲遠 朱順花 鄭 強 趙紅燕

舟山群島新區作為以海洋經濟發展為主題的國家級新區，在土地利用規劃調控政策機制上應當走出一條有別于內陸、有利于海洋經濟發展和海洋海島綜合開發模式的新路子。然而按照現行土地管理模式，舟山群島新區在土地利用、耕地和生態保護等方面均遇到一系列政策困難和制約，亟需得到有效化解。

一、現行土地規劃空間難以適應新區發展

（一）現行規劃的部分控制指標已被突破

根據《舟山市土地利用總體規劃（2006-2020年）》，至2020年全市規劃控制指標為：耕地保有量不少于24833公頃，基本農田面積不少于23147公頃，城鄉建設用地總規?？刂圃?4300公頃以內，2006－2020年新增建設用地占用土地規?？刂圃?150公頃以內，人均城鎮工礦用地控制在103平方米以內。

規劃實施至2011年，各項規劃控制指標執行情況如下：耕地面積23957公頃，加上可調整地類面積才達到規劃調控指標要求；基本農田保護任務23147公頃，符合規劃要求；城鄉建設用地總規模已達到23929公頃，超出規劃控制指標67%；累計報批建設用地5571公頃，占規劃新增建設用地總規模的78%；采用二次調查數據，人均城鎮工礦用地155平方米，超出規劃目標52平方米。

（二）規劃建設用地規模指標已不能滿足新區發展需求

近五年來，全市建設用地增長較快，2006－2011年已累計使用新增建設用地5571公頃，占整個規劃期間新增建設用地指標總量的78%。根據國務院《關于同意設立浙江舟山群島新區的批復》（國函〔2011〕77號）和省政府《浙江舟山群島新區發展規劃》（建議稿），舟山群島新區作為浙江海洋經濟發展的先導區、海洋綜合開發試驗區和長三角地區經濟發展的重要增長極，將建成我國大宗商品儲運中轉加工交易中心，保障國家經濟安全；要打造我國重要的現代海洋產業基地，引領國家海洋經濟開發；將構建東部地區重要的海上開放門戶，促進全省對外開放；創新海島開發模式，建設我國陸海資源統籌發展先行區。舟山群島新區面臨著國家戰略發展機遇，今后十年經濟社會將進入快速發展期，建設用地需求旺盛。根據專題研究，舟山群島新區2011-2020年需新增建設用地約2.13萬公頃，其中“十二五”期間新增建設用地約1.13萬公頃，“十三五”期間新增建設用地約1萬公頃。而現行規劃的后十年僅有新增建設用地指標1579公頃，遠低于新增建設用地的實際需求，新增建設用地空間不足的問題十分突出。

城鄉建設用地規模難以控制。舟山市2011年城鄉建設用地面積為23929公頃，現行規劃基期年（2005）城鄉建設用地面積為14605公頃，規劃2020年的城鄉建設用地面積為14300公頃。舟山市2011年城鄉建設用地總規模已經嚴重“倒掛”，現狀的城鄉建設用地規模是規劃期末城鄉建設用地規劃指標的1.67倍。海島上的農村居民點復墾難度非常大，舟山市規劃農村居民點復墾面積為1808公頃，在2006－2011年間只實施了200公頃左右，城鄉建設用地規模沒有明顯縮減。小、散、亂的農村居民點復墾從數據上看似有很大潛力，但是在實際的操作過程中，由于農民傳統的居住觀念、群落式的鄰里生活方式、拆舊建新資金來源困難、農民的搬遷意愿較為被動等種種原因，工作難度非常大、推進較慢，而城鎮、新農村的新增建設又是必然趨勢。因此，舟山市的規劃城鄉建設用地規模難以控制，現狀城鄉建設用地規模遠超規劃目標。

（三）基本農田保護任務重，將導致大量建設項目無法落地

根據土地變更調查數據，2011年耕地面積為23957公頃（不含可調整農用地），按照現行土地利用總體規劃，全市基本農田保護面積為23147公頃，基本農田占耕地面積比例高達96.6%。舟山群島新區的耕地主要集中分布在六個大島的丘陵之間以及沿海低平區域，正是舟山發展海洋經濟產業的主要空間。按照舟山群島新區功能定位和“十二五”期間重點發展海洋經濟的目標，各類建設需要占用相當數量的耕地，從現行規劃的基本農田保護區數量和布局來看，已經嚴重限制了未來建設發展空間。

按照《舟山市土地利用總體規劃（2006-2020年）》，規劃期間各類建設可占用耕地的空間不足3270公頃（基本農田之外的一般耕地，包括可調整農用地），扣除2006-2011年已占用耕地面積，預計2011-2020年期間新區建設可占用平原耕地面積僅為1500公頃。按照預測，“十二五”期間各項建設占用耕地的需求量預計約為6500公頃，“十三五”期間各項建設占用耕地的需求量預計為4000公頃；而按照現有基本農田保護任務，將約有9000公頃需要占用耕地的建設項目無法“落地”，現行規劃難以適應新區發展要求。

二、現行土地管理政策瓶頸制約急需突破

土地利用總體規劃的實施，需要一系列土地管理配套政策支撐。目前的土地管理政策區域差異化不足，更多呈現“一刀切”的特征，這與舟山的海島環境和目前所處的特殊發展階段不相適應。因此，舟山群島新區土地利用總體規劃的實施，急需得到國家支持，結合地方實際情況進行先行先試，創新土地管理政策、制度，以化解新區發展中的制度性制約。

（一）計劃指標偏緊

“十二五”及今后一段時間是舟山經濟社會發展的快速發展期，預計到2015年，全市海洋經濟增加值將達到1000億元，2020年將達到2500億元，年均新增建設用地指標需求約為2500公頃。2011年上級下達給舟山市的新增建設用地計劃指標僅為550公頃，按此計劃供給推算，只能滿足舟山市今后經濟發展年平均新增建設用地需求量的22%。上級下達舟山群島新區的土地利用年度新增建設用地計劃指標規模偏緊，與舟山群島新區經濟社會發展的特殊性、國家戰略地位不相適應，難以滿足新區快速發展的建設用地需求。在年度新增建設用地計劃指標分配上，需要制度創新，建議國土資源部、省政府根據新區土地利用總體規劃和重大建設項目的實施進度，優先保障年度新增建設用地計劃指標。

（二）耕地占補難以平衡

2006－2011年舟山市完成耕地占補平衡1930公頃，其中市域內完成補充耕地1260公頃，市域外以市場化機制易地補充耕地670公頃，易地補充占補充總量的34%，特別是2011年易地補充耕地占到補充總量的43%，耕地占補形勢異常嚴峻。未來新區建設對土地的需求主要集中在耕地分布密集的沿海平緩地區，預測今后五年各類建設還需要占用耕地6400公頃。

舟山群島新區坡度小于15°、集中連片土地面積很少，據統計，除海涂以外，可開發整理為耕地的后備資源僅為860公頃。全市宜耕土地后備資源已近枯竭，在低丘緩坡區域墾造耕地易破壞生態環境，且耕地質量差，補充耕地潛力非常小，難以滿足未來十年新區建設近1.1萬公頃的耕地占補平衡需求。另一方面，由于海島周邊岸線較深，海涂圍墾大部分在－6米的地帶實施，海涂圍墾成本達到30萬元/畝以上，且海涂圍墾增加耕地的周期需8－10年，通過海涂圍墾補充耕地，投入遠遠大于產出。鑒于保護海洋生態環境、沿海生態濕地的需要，繼續大規模實施灘涂圍墾造地，生態環境不允許。耕地占補平衡政策已成為影響舟山群島新區未來拓展建設用地空間的一個“瓶頸”制約，亟需制度創新。

（三）建設用地與建設用海政策銜接不到位

舟山群島新區開發海洋資源、發展海洋經濟所需的新增建設用地，很大一部分需要占用海域進行圍填，預測2011－2020年各類港口產業、基礎設施等建設需要占用海域4600公頃。2010年國家下達浙江的建設用海指標僅1500公頃（其中寧波市490公頃），浙江省內實行“誰先報批誰先使用”的政策，僅釣梁圍墾工程就需要圍填海指標1000公頃以上。建設用海指標無法保障舟山群島新區建設的需要，這已成為制約新區發展的重要因素之一。同時，目前海域使用權管理政策與土地使用權管理政策互不銜接，給新區建設項目使用海域、占用土地帶來很多困難。比如，海域圍墾的新增土地，如何納入土地管理，如何使海域使用權與土地使用權進行有效銜接、實施聯動審批，將成為新區土地管理的重要內容。現行需公開出讓的建設項目，若同時涉及使用土地和海域的，需要分別進行用地、用海審批，審批效率較低，且可能出現重復收費的問題。因此，需按照加快海洋經濟轉型升級、陸海資源統籌利用的要求，建立海域使用權與土地使用權管理聯動機制，統籌陸海發展規劃與產業布局，統籌陸海資源配置。積極探索圍填海土地開發利用方式、程序和管理辦法，研究海域使用證換發國有土地使用權證辦法，為海洋經濟發展和陸海資源統籌管理提供經驗借鑒。

三、土地生態環境保護壓力加大

伴隨著新區建設尤其是臨港工業建設的推進，可能出現的生態環境問題將會增多，亟需在未來的土地利用規劃和海洋功能區劃調控中予以重視。

（一）陡坡地開發對丘陵山地環境帶來負面影響

據地形地質條件分析，舟山群島15°以上的斜坡、陡坡山地約占44%。在進行各類項目建設時，如果利用斜坡、陡坡山地進行開發，有可能引發滑坡、崩塌等地質災害，從而對較為脆弱的海島生態系統造成負面影響。新區建設規劃必須與海島山地自然格局與演變規律相適應，順勢而建，特別注重防治洪水、地質滑坡等災害。

（二）新區發展空間與海岸、近海保護區劃存在沖突

舟山群島新區地處長江、錢塘江、甬江的出?？?，扼守著沿海海岸和長江水道交匯的咽喉。根據修編中的浙江省海洋功能區劃，在舟山群島的海岸與近海的2.22萬平方公里區域內，主要島嶼的大部分區域（約占63%）被劃定為海洋保護區、保留區、農漁業區及旅游區，少部分區域（約占37%）被劃定為工業與城鎮建設區、港口航運區、特殊利用區。新區在利用深水岸線、近海資源建設國家大宗商品國際物流基地、大宗商品儲運中轉加工交易中心、現代化海洋產業基地和大型臨港工業的過程中，需要占用海岸和近海海域進行圍填建設。一些以建設國際性對外開放港口、國家重要的戰略物資樞紐港為目標的投資項目起點高、用地規模和投資較大，用海面積也較大，這些都與修編中的浙江省海洋功能區劃在用?？臻g布局上存在一定的沖突。

（三）新區發展中需關注近海污染、生物多樣性下降

污染性臨海項目建設可能造成近海污染。隨著舟山群島新區人口集聚，城鎮建設、臨港工業發展加快，農業、養殖業的規?；l展，如不采取有效措施，污染性臨海項目有可能造成近海污染，從而引發近海海域生態系統的物流和能流循環受阻或紊亂。

外部污染有可能導致濱海生物多樣性下降。近岸海域是海洋生態系統和陸地生態系統的過渡帶，具有豐富的生物資源及生物多樣性。長江、錢塘江、甬江流域的排污等外部污染有可能減少舟山市近岸海域原有系統中生物的棲息空間，從而導致濱海生物多樣性下降。