檢察委員會議事決策質量的提高途徑

文◎李小娟

檢察委員會議事決策質量的提高途徑

文◎李小娟*

案件質量是司法的生命,其維系著法律的尊嚴和權威。案件質量的高低事關國家利益、社會利益和案件當事人的利益。檢察機關作為法律監督機關，擔負著監督公安機關和法院辦案質量的重任，自身承辦的案件要經得起考驗則不言而喻。檢察委員會作為人民檢察院內設決策機構,在對案件進行研究并作出決定時,實際上是對犯罪嫌疑人行使檢察權。那么，探尋何種方式對檢察委員會的議事決策質量進行評估則是一個擺在我們面前急需解決的重要課題。

一、檢察委員會的地位與議事決策功能

（一）檢察委員會的地位與職責

檢察委員會是依據人民檢察院組織法設立的在檢察長主持下的人民檢察院議事決策機構，主要任務是按照民主集中制原則，討論決定重大案件和其他重大問題。檢察委員會是檢察機關組織結構中的重要組成元素，亦是檢察機關行使法律監督權的一個重要組成部分。

根據《人民檢察院檢察委員會組織條例》第4條的規定，檢察委員會的職責是：審議、決定檢察工作中貫徹執行國家法律、政策和本級人民代表大會及其常委會決議等重大問題；審議、通過提請本級人民代表大會及其常委會審議的工作報告、專題報告的議案；總結檢察工作經驗，研究檢察工作中的新情況、新問題；最高人民檢察院檢察委員會審議、通過檢察工作中具體應用法律問題的解釋以及有關檢察工作的條例、規定、規則、辦法等；省級以下人民檢察院檢察委員會審議、通過本地區檢察業務、管理等規范性文件；審議、決定重大、疑難、復雜案件；審議、決定下一級人民檢察院提請復議的案件或者事項；決定本級人民檢察院檢察長、公安機關負責人的回避等。

（二）檢察委員會決策的特點

1．民主和集中的統一性。我國檢察機關確立完全的民主集中制經歷了一段歷史變遷，最初檢察委員會只是作為檢察長的咨詢機構，僅體現了集中性。在1979年制定《人民檢察院組織法》時，民主性和集中性才得以統一。檢察委員會在決策時，檢察長同意多數人意見的，按照少數服從多數的原則處理；當檢察長不同意多數檢委會委員的意見，可以報請同級人大常委會或上一級檢察院決定。這充分體現了檢察委員會是檢察長負責制下的實行民主集中制的決策機構。從現有機制而言，檢察長在檢察委員會雖然享有一定的另行提議權，但其意見已經不能再直接否定其他多數委員意見。

2．有限性。在檢察機關內部，議事決策機構有黨組會議、檢察委員會、檢察長辦公會議、院務會等，各自行使不同的職能。檢察委員會只針對檢察機關依法行使法律監督權的重大案件和重大問題進行審議并作出決定，并不大包大攬地審議檢察工作中的一般問題和案件、人事、經費保障等事項，故其決策具有一定的限制性。

3．國家屬性。按照我國法律規定，檢察權的行使主體只能為檢察院，而作出如何行使檢察權的檢察決定依法只有檢察長和檢察委員會。檢察委員會的決策權按照民主集中制原則來行使，檢察委員會中的少數或者個人不能以檢察委員會名義決策。檢察委員會作出的決定，代表的是該級檢察機關的決定，具有法律效力。這種法律效力以國家強制力做后盾保障實現，它體現的是法律監督的國家屬性，與立法、行政和審判組成中國特色社會主義特有的國家權力行使架構。［1］

（三）檢察委員會決策的效力

正因為檢察委員會決策所具有的國家屬性，故檢察委員會作出的決策具有法律效力和相對穩定性，部分決策還具有終局性。檢察委員會通過對重大、復雜、疑難、新型案件及重大事項的討論，形成權威性意見，為議題提交部門如何適用法律、明確辦案標準等提供明確指引。議題提交部門需遵照執行，并及時將執行情況反饋至檢察委員會辦事機構。

二、探索開展案件質量評估工作的價值所在

本文所探討的案件質量評估，是指對于經過檢察委員會討論的案件，已經判決或上級檢察院已作出相關決定的，再次提交檢察委員會評議該案件的辦理質量。評估的標準不是單一的，需從法院的判決效果、辦案所取得的社會效果等方面，對案件的實體和程序進行綜合衡量。

（一）開展案件質量評估是加強內部監督的重要途徑

案件質量評估與近年來部分地區由政法委牽頭的開展的案件評查工作有所不同。所謂案件評查，是由政法委牽頭成立案件評查小組、從公安、檢察院、法院三家抽調人員組成案件評查專家庫，然后從各單位抽取一定數量的案件進行自查和相互檢查，是對各單位辦案質量的一次綜合檢驗，屬于外部監督的范疇。而案件質量評估屬于內部監督的范疇。它作為人民檢察院對所辦理的案件從內部主動進行質量評價的監督管理方式，兼具監督性和管理性。監督性體現在可其是通過評估發現問題和不足的案件保障方式，而管理性在于通過案件質量評估能夠客觀、全面、真實地反映所審議的案件的整體質量情況，為提高檢委會議事決策質量提供必要的信息支撐。

（二）開展案件質量評估是建立追責機制的首要前提

檢察委員會的決議大部分關涉檢察權的行使，使用不當，會直接侵害公民的人身財產權利，因此，檢察委員會應當是承擔法律責任的主體。但現行的集體討論、集體評議的決策使得集體責任等于無責任，委員們需承擔的風險系數較低，導致部分委員在審議時發言無據或者只作附和性、表態性發言。通過開展案件質量評估，結論為兩種情況：一是決策正確，案件的辦理基本達到或者完全達到預期的效果；二是決策不正確或者決策質量有待提高，可能發生錯案或者瑕疵案件。檢察委員會委員可參照評估結果對之前所發表的意見進行對比，查找差距。如若發生錯案，則可據此實行責任倒查，由委員們對各自發表的意見負責，以增強委員的責任心和審議程序的嚴肅性。

（三）開展案件質量評估具有指導辦案作用

通過開展案件質量評估工作，可以不斷地總結經驗，指導辦案。目前，最高人民檢察院正在全國推行案例指導制度，其目的是為了在保持成文法的法律體制下，結合司法解釋，以案例指導為輔，運用典型案例對法律規則的準確理解和適用進行指導，以彌補成文法之不足。筆者認為，對于基層人民檢察院來說，可將案件質量評估工作和案例選送工作有機結合。對通過案件質量評估，認為在在事實認定、法律適用、政策掌握或者法律監督實踐中具有典型性和代表性；適用法律正確，對法律的解釋合乎法律的原則和精神；處理結果恰當、社會效果良好的案件，可作為指導性案例選送至上級人民檢察院，同時可將此類案例在院內組織干警學習討論，達到評估反哺實踐的效果。

三、開展案件質量評估工作的司法實踐

（一）評估的案件范圍和重點

提請檢察委員會討論的案件一般為：擬作不起訴決定案件、擬抗訴案件、應當提請上一級人民檢察院復議的案件、審判機關作無罪判決案件、不服本院決定且審查后擬改變原決定的申訴案件、擬作國家賠償的案件、辦案部門意見分歧較大且主管副檢察長難以決定的案件、檢察長認為需要提請會議討論的其他案件②。

從工作效率以及必要性角度講，并非所有經過檢察委員會討論的案件都有必要對其進行案件質量評估，評估的范圍可先限定為：

1．法院改變定性案件或者量刑畸輕畸重的案件。這類案件的評估重點是適用法律的正確性，以及為是否提出抗訴作出篩選。由于庭審階段證據發生變化或者檢法兩家對同一事實的意見不一而導致的改變定性的，不能因此否決檢察委員會之前決策的正確性。

2.作出國家賠償決定的案件。基于國家賠償案件的特殊性和敏感性，這類案件主要評估案件辦理的社會效果。評估國家賠償工作是否注重化解矛盾工作，以息訴罷訪、矛盾化解、維護社會和諧為目標，實現案結事了；是否做好法內救濟和法外安撫，做好情、理、法的有機結合。

3.附條件逮捕案件。雖然在新的國家賠償法實施后，司法實踐中采用附條件的逮捕的比例顯著下降，但出于維穩等特殊需要，部分地區仍對一些案件事實證據已基本構成犯罪，根據現有事實和證據分析，案件在批捕后經過進一步偵查，能夠取得定罪所必須的證據，有逮捕必要的重大影響案件的犯罪嫌疑人附條件逮捕。這類案件評估的重點主要放在案件經引導偵查后，是否取得定罪所必需的證據，案件是否順利起訴并得到有罪判決。

4.檢察委員會審議時爭議較大的案件。檢察委員會的決策是遵照少數服從多數的原則作出的，但是部分案件在會議討論時委員之間的意見分歧較大，或者委員的意見與案件承辦人或者承辦科室的意見不一致。這類案件評估的重點為案件最終的判決結果支持的是何種意見，并藉此反思決策質量。

（二）評估工作的流程設定

按照檢察委員會議事規則的規定，議題提交部門必須在會后五天之類將執行情況反饋至檢察委員會辦事機構，但是在此期限內通常不能同步反饋案件的具體后續進展。所以筆者建議，對案件質量評估工作的操作流程可設定為：由各提交議案的科室在案件取得判決結果或者上級做出有關決定后，或根據案件的后續進展，將情況及時反饋至檢察委員會辦事機構，由檢察委員會辦事機構進行匯總分析后，向檢察長匯報，由檢察長決定是否將該案件提交檢委會評議。如決定提交評估，則由案件承辦人員列席并簡要匯報情況，由檢委會委員對案件質量進行評估。

四、案件質量評估工作的困境與展望

案件質量評估作為檢察機關在案件質量管理監督模式轉變中的創新和嘗試，通過對議事質量進行回顧、反思、從而改進，可逐步提高檢察委員會的議事決策質量，但在實踐中仍然面臨一些困境并亟待突破。

（一）所遇到的阻力

1.評估主體與被評估對象同一。案件質量評估工作是檢察委員會的自我評價，不可避免地面臨的是既當裁判員又當運動員的矛盾命題。

2．評估效能不高。部分委員將案件質量評估工作簡單地定位為糾錯，從而產生了一定的抵觸情緒，不愿認真評估，最終使評估工作的預期目標不能得到很好的實現，使評估工作流于形式。此外，由于部分檢察院沒有成立專門的檢察委員會辦事機構，使得案件質量評估工作所需進行的前期論證調研難以進行得深與細，從而導致為質量評估所做的準備不足，而影響評估的效能。

3．評估結果的轉化、利用不足。目前的質量評估工作停留在具體工作層面上，并未與檢察委員會委員的業績或者考評掛鉤，沒有設置細化、具體、規范的量化標準。評估的結果也僅停留在對決策的肯定或者反思上，還未上升到提升案件整體質量的制度層面。

（二）完善路徑

1．引入專家論證決策機制，破解自我監督難題。專家咨詢工作主要是對檢察工作中重大理論問題進行研究，對重大疑難復雜案件的相關問題進行論證，對有關司法解釋提供專業咨詢意見等，其本質是一種事前咨詢。但并非所有提交檢委會討論的案件事前都有經過咨詢，那么如何將其引入檢察委員會案件質量評估工作？具體的方法是將專家咨詢制度的作用從事前向事后延伸，除決策前的咨詢工作外，對部分案件尤其是對檢法兩家認定分歧意見較大的案件，可邀請專家參與案件質量評估。通過全程參與，由專家來對決策質量提出評估的參考意見，有利于保障公正執法，有利于加強對檢察機關的自身監督。同時，可建立業務骨干征詢制度。根據案件情況隨機由檢察長制定一名或若干名業務骨干（原案件經辦人需采取回避原則），審閱案件材料，提出書面意見，列席評估會議。此舉可以避免評估主體與被評估對象同一的矛盾局面。

2．提升委員自身素質，鞏固評估工作的基礎。作為決策第一要素的決策主體，其成員應當具備德、識、才、學、體等的內在素質。［3］同理，檢察委員會的議事決策質量高低也就從根本上取決于檢察委員會委員的素質。當檢察委員會委員的素質達到一定高度后，對原決策質量的信心度就高，也就敢于接受監督，對接受案件質量評估工作的抵觸會大大減少。我們可以通過嚴格檢委會委員的選任程序，淡化檢委會成員的權力與榮譽色彩，注重責任與壓力，將檢委會成員選任的杠桿向檢察高端人才的選拔角度傾斜，努力將檢委會建設成一支檢察業務專家隊伍。可以通過加強教育培訓，健全學習制度，及時更新和補充檢委會成員的知識儲備，為正確決策和客觀評估提供堅實的智力支持。

3．完善檢委會辦事機構建設，保障評估工作順利開展。目前許多基層人民檢察院由于編制不足等原因沒有設立專門的辦事機構，檢察委員會工作往往由兼職人員負責，從而沒有時間和精力從事檢察委員會議案的實體審查工作，導致有些議案的審查把關不嚴，或者造成會前準備不充分，影響到檢察委員會議事質量和決策質量。對此，應當積極爭取地方編辦的支持，成立檢察委員會辦事機構。除負責對案件進行程序把關外，還需進行實體審查。對提交檢察委員會評估的案件，要對案件的爭議焦點、法律適用、同類案例等方面提出信息咨詢意見，供檢委會討論時參考。

注釋：

［1］張曉元：《檢察委員會的基本職能與作用研究》，載《人民檢察》2010年第7期，第35頁。

［2］黃海波：《檢委會評議程序要著力于提高決策質量》，載《檢察日報》2011年4月12日。第3版。

［3］張國玲：《檢察委員會決策機制問題思考》http://blog.gmw.cn/home-space-uid-14833-do-blog-id-12201.html

*廣東省廣州市黃埔區人民檢察院［510700］