試論民事行政檢察的法律監(jiān)督屬性和職能定位

文◎肖正磊

試論民事行政檢察的法律監(jiān)督屬性和職能定位

文◎肖正磊*

民事行政檢察作為檢察制度和檢察工作的一個重要組成部分，毋庸置疑，其最重要、最基本的屬性，就是法律監(jiān)督屬性。具體而言，民事行政檢察的法律監(jiān)督屬性和職能定位，應當包含以下內容。

一、民事行政檢察監(jiān)督是一種專門性監(jiān)督

這種專門性主要表現(xiàn)在三個方面：一是權力主體的專門性。法律監(jiān)督職能的主體是專門履行法律監(jiān)督職能的檢察機關和具有專業(yè)素質的檢察官。二是監(jiān)督手段的專門性。民事行政檢察監(jiān)督的手段是專門的。三是發(fā)揮作用的專門性。正如有的學者所言，“檢察機關作為我國憲法明確規(guī)定的法律監(jiān)督機關，行使法律監(jiān)督職能。但‘專門’不代表‘全部’，檢察機關進行的法律監(jiān)督不是監(jiān)督的全部。”

二、民事行政檢察監(jiān)督是一種程序性監(jiān)督

“法律監(jiān)督職能的實現(xiàn)方式是啟動法律程序和進行程序性審查?！边@種程序性主要有兩層含義：一層含義是民事行政檢察監(jiān)督本身有其法定程序。法律對檢察機關的法律監(jiān)督規(guī)定了一定的程序規(guī)則，這些程序規(guī)則因監(jiān)督的對象不同而有所不同。如對職務犯罪立案偵查有立案偵查的程序，對刑事犯罪提起公訴有提起公訴的程序。在民事行政檢察工作中，對人民法院已經生效的錯誤民事、行政判決、裁定提出抗訴有提出抗訴的程序，發(fā)檢察建議有發(fā)檢察建議的程序，糾正訴訟活動中的違法情形有糾正違法情形的程序，對執(zhí)行活動的檢察有執(zhí)行檢察的程序。這些程序專屬于特定的監(jiān)督活動，不能相互代替，也不能超越或違背，否則法律監(jiān)督將會變得無序。程序性的另一層含義是民事行政檢察監(jiān)督的效果在于啟動再審程序或者糾錯程序。法律監(jiān)督的結果或者功能往往是啟動程序，是一種程序發(fā)動，這和實體性或者終局性的裁決權有著明顯區(qū)別。對于嚴重違法構成犯罪的，檢察機關法律監(jiān)督的功能是啟動追訴程序，提請有權審判的法院進行審判；對于構成違法的，檢察機關法律監(jiān)督的功能是提請對行為人有管轄權的主體追究責任。在民事行政檢察工作中，對于違反法律的判決、裁定或決定，在現(xiàn)行法律框架下，民事行政檢察監(jiān)督的效力主要是依法啟動相應的法律程序、提出相應的司法建議或意見，促使人民法院啟動再審程序和糾正違法情形，既不代行審判權，也不代行行政權。

三、民事行政檢察監(jiān)督是一種事后性監(jiān)督

通常情況下，只有當法律規(guī)定的情形出現(xiàn)以后，檢察機關才能啟動法律監(jiān)督程序，實施監(jiān)督行為。如對已經發(fā)生的違法行為特別是犯罪行為進行追訴，對已經作出甚至已經發(fā)生法律效力的錯誤判決、裁定提出抗訴或者再審檢察建議，對訴訟活動中已經發(fā)生的違法行為提出糾正意見等。并且，司法活動、行政活動、國家工作人員的職務活動中可能出現(xiàn)的各種違法行為，在程度上是不同的，只有在違法行為達到一定程度之后，檢察機關才能啟動法律監(jiān)督程序實施監(jiān)督。在民事行政檢察工作中，只有在錯誤的判決、裁定作出并且生效之后，或者訴訟當中的違法情形發(fā)生之后，檢察機關才能介入，才能啟動法律監(jiān)督權。需要說明的是，這里所指的“事后”，和有些觀點所主張的檢察機關僅能對裁判結果進行“事后監(jiān)督”的概念有根本區(qū)別。根據(jù)最高人民法院和最高人民檢察院會簽的有關文件精神，人民法院的審判活動違反法律規(guī)定情形，不適用再審程序的，人民檢察院應當向人民法院提出檢察建議。這種監(jiān)督，雖然也要求在違法情形發(fā)生之后，但顯然不僅僅局限于對裁判結果的監(jiān)督，而是對訴訟過程的監(jiān)督。

四、民事行政檢察監(jiān)督是對公權力的監(jiān)督

這是檢察機關的憲法定位決定的。作為檢察機關法律監(jiān)督的重要組成部分，民事行政檢察監(jiān)督在性質上是對公權力的監(jiān)督，監(jiān)督對象是審判權和執(zhí)行權，主要是在法律授權的范圍內對人民法院在行使民事、行政審判權和執(zhí)行權時發(fā)生的違法情形或生效的錯誤裁判進行的監(jiān)督。一直以來，在理論界和實務界都有民事行政檢察是否干涉私權的疑問?！坝捎诿袷略V訟中當事人具有對自身訴訟權利和民事權利的處分權，而審判權直接處分的是當事人法律上的權利和義務，所以檢察機關在對審判權進行監(jiān)督的同時，將不可避免地與當事人處分權發(fā)生接觸，在現(xiàn)實中民事檢察權與當事人處分權在某些情形下呈現(xiàn)出摩擦甚至沖突的狀態(tài)，這亦引發(fā)了公權干涉私權、民事檢察監(jiān)督制度存廢的爭論?！蹦壳罢谶M行的民事訴訟法修改工作中，關于該法第14條檢察監(jiān)督原則由原來的“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監(jiān)督”，是修改為“民事審判和執(zhí)行活動”，還是修改為“民事訴訟活動”，同樣爭議很大。反對將“民事審判活動”修改為“民事訴訟活動”的最主要理由就是民事訴訟活動中大量存在當事人對自己私權的處置，檢察機關對審判權進行監(jiān)督，不應影響當事人的訴權。這種觀點應該說基本正確。所謂正確，就是民事行政檢察權的監(jiān)督對象或者說監(jiān)督重點確實應當是審判權和執(zhí)行權，是公權力對公權力的監(jiān)督，一定要避免在監(jiān)督的過程中“眉毛胡子一把抓”，手伸得過長，干預甚至限制了當事人的處置權。但是，為什么又說基本正確，就是這種監(jiān)督對象也不是絕對的。檢察權在對審判權的監(jiān)督過程中，不可避免地要涉及到對當事人民事權利和義務的審查，只要當事人的處置是正當?shù)?，合法的，檢察權就應予以支持。反之，如果當事人的處置損害了國家利益、社會公共利益和他人的合法權益，那這種所謂的私權就應當被監(jiān)督和制止。例如當前出現(xiàn)的當事人之間惡意串通、規(guī)避法律規(guī)定的一些虛假調解、虛假訴訟等，就應當作為民事檢察監(jiān)督的對象。

五、民事行政檢察監(jiān)督是一種客觀中立的監(jiān)督

民事行政檢察監(jiān)督的基本目標是通過依法監(jiān)督訴訟違法和裁判不公問題，維護司法公正和權威，維護社會主義法制的尊嚴，保障國家民事、行政法律的統(tǒng)一正確實施，這是國家設立民事行政檢察制度的根本目的之所在。這一基本目標，決定了其監(jiān)督的立場必須是客觀、中立和公正的。有人稱之為“居中監(jiān)督”，也有人將檢察監(jiān)督介入后的民事訴訟活動形象地比喻為 “菱形結構”，這些說法都表達了同樣的意思，就是檢察機關代表國家行使法律監(jiān)督權，只對法律負責，不代表任何一方訴訟當事人的利益，不站在任何當事人的立場，這是檢察官與律師的根本區(qū)別所在。檢察機關的抗訴決定在客觀上似乎支持了一方或者幾方的利益，是因為該案件的裁判客觀上沒有保護當事人的合法權益，需要對其存在的錯誤予以糾正，以維護司法公正。這其實是檢察監(jiān)督的副產品。在民事行政檢察監(jiān)督權的行使過程中，檢察機關在發(fā)揮維護司法公正和司法權威的重要作用的同時，也發(fā)揮了維護人民群眾的合法權益、維護社會和諧穩(wěn)定和服務經濟社會發(fā)展的作用。

六、民事行政檢察監(jiān)督是一種法定的監(jiān)督

正如前面所言，民事行政檢察監(jiān)督不但有憲法依據(jù)，也有訴訟法依據(jù)。作為具有鮮明中國特色的一項檢察制度，民事行政檢察制度可供借鑒和參考的立法例較少，在理論和實踐上都亟待發(fā)展完善，關于監(jiān)督的范圍、方式和方法等有待進一步探索。但在探索和完善的過程中，最基本的要求就是依法進行。一方面，不能超越法律的授權。必須在法律授權的范圍和框架內對民事審判、執(zhí)行和行政訴訟中發(fā)生的違法情形和生效裁判進行監(jiān)督?！睹袷略V訟法》與《行政訴訟法》在分則中僅規(guī)定了對符合法定條件的生效的民事、行政裁判提出抗訴的監(jiān)督方式，司法實踐中出現(xiàn)的對調解的監(jiān)督、對執(zhí)行的監(jiān)督，以及再審檢察建議等手段的使用，實際上是根據(jù)這兩部訴訟法中總則的規(guī)定進行的，也有充分的法律依據(jù)。另一方面，要注意遵循民事訴訟規(guī)律。堅持遵循當事人意思自治原則和當事人平等原則，尊重當事人在法律規(guī)定范圍內的處分權，除損害國家利益、社會公共利益和以違法犯罪損害司法公正的以外，一般應以當事人申訴作為審查案件、提出抗訴的前提和基礎。保障雙方當事人平等對抗的權利，維護訴訟結構的平衡，確保民事、行政訴訟活動有序高效運行。

*最高人民檢察院民事行政檢察廳［100726］