土地抵押權(quán)保障與閑置土地監(jiān)管的沖突與協(xié)調(diào)

袁 健，李 炯

（成都市龍泉驛區(qū)國土資源局，四川成都 610100）

土地抵押權(quán)保障與閑置土地監(jiān)管的沖突與協(xié)調(diào)

袁 健，李 炯

（成都市龍泉驛區(qū)國土資源局，四川成都 610100）

研究目的：分析并協(xié)調(diào)解決土地抵押權(quán)保障和閑置土地監(jiān)管的沖突，促進節(jié)約集約用地。研究方法：理論與實證分析。研究結(jié)果：土地抵押權(quán)設(shè)定和保護有利于地盡其利，閑置土地監(jiān)管著力解決地盡其用，二者在土地抵押權(quán)設(shè)立條件、限制土地收回及收回補償?shù)确矫娲嬖跊_突。研究結(jié)論：遵循兼顧資產(chǎn)流動和促進用地、公共利益優(yōu)先、信賴保護、參與救濟、物上代位等原則，加強土地供后監(jiān)管、嚴防新增限制土地；規(guī)范土地登記、促進土地金融信息共享；積極制度創(chuàng)新，防控閑置土地處置風(fēng)險；準確認定事實，依法處置閑置土地。

土地法；土地抵押權(quán)保障；閑置土地監(jiān)管；土地轉(zhuǎn)讓；土地收回

土地兼具資源和資產(chǎn)雙重特性，若既能將土地配置于最佳用途、最佳用地強度和最佳用地時效，促使土地效用的最大化，又能通過合理產(chǎn)權(quán)的設(shè)定，促使土地流通及資金融通，實現(xiàn)土地資產(chǎn)的保值增值，理應(yīng)是土地制度創(chuàng)新的基本理念。在構(gòu)建國土資源保障和促進科學(xué)發(fā)展新機制的當下，在法律法規(guī)不甚完善和明確的情況下，紛雜的產(chǎn)權(quán)設(shè)定與嚴格的用地監(jiān)管難免出現(xiàn)一些沖突和矛盾，其中，以土地抵押權(quán)保障和閑置土地監(jiān)管的沖突較為典型。

1 土地抵押權(quán)保障與閑置土地監(jiān)管沖突的產(chǎn)生

1.1 土地抵押權(quán)依法設(shè)定與保護有利于地盡其利

抵押是指債務(wù)人或第三人不轉(zhuǎn)移對某一特定財產(chǎn)的占有，將該財產(chǎn)作為債權(quán)的擔(dān)保，在債務(wù)人不履行債務(wù)時，債權(quán)人有權(quán)依照法律規(guī)定以該財產(chǎn)折價或者以拍賣、變賣該財產(chǎn)的價款優(yōu)先受償?shù)囊环N債權(quán)擔(dān)保方式。在中國，土地所有權(quán)不能轉(zhuǎn)讓，土地所有權(quán)不能作為抵押權(quán)的客體。在推進土地有償使用制度改革后，國家通過修改《憲法》增加了土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓的規(guī)定，并通過制定相關(guān)法律、法規(guī)逐步確立了土地使用權(quán)抵押制度。在當今各銀行努力提高信貸資產(chǎn)質(zhì)量、嚴控不良信貸資產(chǎn)的形勢下，土地使用權(quán)已成為一種十分有效的擔(dān)保方式而被廣泛地采用。《擔(dān)保法》、《房地產(chǎn)管理法》、《物權(quán)法》等法律法規(guī)是土地使用權(quán)設(shè)定抵押的主要法律依據(jù)，《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《城市房地產(chǎn)抵押管理辦法》、《土地登記辦法》等對土地抵押權(quán)的設(shè)定、登記和保護作了相關(guān)配套規(guī)定。據(jù)統(tǒng)計，截至2010年末，全國84個重點城市處于抵押狀態(tài)的土地共有12.94萬宗，抵押面積25.82萬hm2，抵押貸款3.53萬億元，抵押面積和抵押貸款凈增3.74萬hm2和9206億元[1]。土地抵押有效解決了近來年中國各大中城市土地開發(fā)的巨大資金需求，促進了城市化進程和房地產(chǎn)行業(yè)的快速發(fā)展，改善了城鄉(xiāng)人居環(huán)境，是促進土地發(fā)揮最大經(jīng)濟、社會、生態(tài)綜合價值的重要舉措。

1.2 閑置土地監(jiān)管著力解決地盡其用的問題

閑置土地是土地使用權(quán)人應(yīng)動工建設(shè)而實際未動工建設(shè)的土地。據(jù)國土資源部公布的數(shù)據(jù)，截至2010年5月底，全國共上報閑置土地宗數(shù)2815宗，面積16.95萬畝，分別占上報房地產(chǎn)違法違規(guī)用地總宗數(shù)和面積的91.69%和90.00%，閑置土地成為房地產(chǎn)用地違法違規(guī)的主要問題[2]。造成土地閑置的原因主要有：因毛地出讓、規(guī)劃調(diào)整等政府原因造成閑置；因拆遷阻礙，土地未能及時交付開發(fā)等社會層面的原因造成閑置；因開發(fā)企業(yè)自身資金周轉(zhuǎn)或經(jīng)濟實力發(fā)生變化，以及惡意囤積土地，炒賣地皮等原因造成閑置。土地是稀缺資源，“閑置”是高效利用土地資源的“攔路虎”。一是閑置土地占用了大量的建設(shè)用地指標，真正有開發(fā)實力的企業(yè)又無地開發(fā)，既造成了土地資源的浪費，又造成了開發(fā)企業(yè)財力、精力的浪費；二是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)故意囤積或倒賣土地，大量的土地不能形成有效供應(yīng)，造成人為的資源緊張，催漲房價，扭曲市場供求矛盾；三是土地閑置后周邊已開發(fā)建設(shè)的地段極不協(xié)調(diào)，影響城市化進程和城市形象的提升；四是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)通過借囤地或者釋放閑置土地對抗國家宏觀調(diào)控，抵消政府調(diào)控效果。因此，閑置土地危害甚大，需要加以嚴格監(jiān)管，促進土地批后快供，供后快用，用而見效。

2 土地抵押權(quán)保障與閑置土地監(jiān)管沖突的表現(xiàn)

土地抵押與閑置土地，現(xiàn)行法律法規(guī)政策均有規(guī)定，但規(guī)定較為原則，實際操作中問題很多，業(yè)界觀點紛呈，各地做法也不完全一致。

2.1 土地抵押權(quán)設(shè)立時，是否必須達到可轉(zhuǎn)讓條件

依法取得的出讓土地，設(shè)立土地抵押權(quán)時，是否以達到土地轉(zhuǎn)讓條件作為登記前提條件，目前有兩種做法。

一種做法是在設(shè)定抵押權(quán)時要求土地達到法定的轉(zhuǎn)讓條件。抵押可能引起土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，若土地抵押人不能清償債務(wù)，抵押權(quán)人勢必處置抵押物而造成土地轉(zhuǎn)讓，為嚴厲杜絕惡意炒買炒賣地皮，依據(jù)《擔(dān)保法》第34條“抵押人依法有權(quán)處分的國有的土地使用權(quán)（方可進行抵押）”的規(guī)定，未達到轉(zhuǎn)讓條件的土地使用權(quán)不能設(shè)定抵押。如某省最近出臺的促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的實施意見，就規(guī)定投資額未達到開發(fā)投資總額25%的，房地產(chǎn)土地使用權(quán)嚴禁轉(zhuǎn)讓、聯(lián)營合作、作價出資（入股）和抵押。

另一種做法是在設(shè)定抵押權(quán)時不實質(zhì)審查土地投入。出讓是土地有償使用的方式，依法取得且全額交清出讓價款的土地是權(quán)利人的資產(chǎn)，這種資產(chǎn)在不轉(zhuǎn)移占有的情況應(yīng)該允許盤活，以土地資產(chǎn)融通貨幣資金是理所當然的，土地投入是否達到轉(zhuǎn)讓條件不作為抵押登記的必備要素。依據(jù)《房地產(chǎn)管理法》第47條規(guī)定“以出讓方式取得的土地使用權(quán)，可以設(shè)定抵押權(quán)”，《擔(dān)保法》第42條“以無地上定著物的土地使用權(quán)抵押的，（抵押登記部門）為核發(fā)土地使用權(quán)證書的土地管理部門”的規(guī)定，只要依法繳清了土地出讓價款、辦理了土地使用權(quán)證，就允許設(shè)立土地抵押權(quán)。目前按此種方式辦理抵押登記較為普遍。

2.2 已構(gòu)成的閑置土地，政府收回權(quán)是否優(yōu)于先前設(shè)立的土地抵押權(quán)

國土資源部《閑置土地處置辦法》第4條規(guī)定，“閑置滿2年的，可以收回土地使用權(quán)”。對于先前已經(jīng)設(shè)立抵押權(quán)的土地，在構(gòu)成閑置土地后，政府收回權(quán)是否優(yōu)于抵押權(quán)，也有兩種做法。

一種做法為對于已經(jīng)設(shè)定抵押的土地，政府不能收回。土地抵押權(quán)是擔(dān)保物權(quán)，從屬于主債權(quán)，抵押權(quán)消滅必須有其特定的法律事實，如清償、提存、免除、混同等原因造成主債權(quán)全部消滅，則抵押權(quán)隨之消滅。土地上的主債權(quán)沒有消滅，則閑置土地的抵押權(quán)依然存在。其次，經(jīng)過登記的土地抵押權(quán)具有公信力，除債權(quán)人、債務(wù)人雙方之外的第三人當然不能對抵押物進行處置，因此政府對閑置土地的收回權(quán)不能優(yōu)于抵押權(quán)。

另一種做法為作為土地所有者的政府出于公共利益需要，可以行使收回土地的權(quán)利。該做法認為抵押權(quán)屬于土地他項權(quán)利，附屬于土地使用權(quán)，若依照《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第17條關(guān)于“未按合同規(guī)定的期限和條件開發(fā)、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門應(yīng)當予以糾正，并根據(jù)情節(jié)可以給予警告、罰款直至無償收回土地使用權(quán)的處罰”規(guī)定，政府做出收回土地使用權(quán)的處罰時，作為主權(quán)利的土地使用權(quán)消滅，附屬于該主權(quán)利的他項權(quán)利也隨之滅失，則即使閑置土地設(shè)有抵押權(quán)，但政府依然可以收回[3]。

2.3 閑置土地收回時，是否對土地抵押權(quán)人予以補償

對于閑置2年以上的土地，政府履行收回權(quán)時是否應(yīng)該給予土地抵押權(quán)人補償，仍有兩種做法。

一種做法是政府收回閑置土地不對抵押權(quán)人補償。抵押權(quán)附屬于土地使用權(quán)。作為主權(quán)利的土地使用權(quán)，政府應(yīng)按照《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第17條規(guī)定，做出收回土地使用權(quán)的處罰而消滅時，設(shè)置于該土地上的抵押權(quán)也隨之消滅，故不應(yīng)該對抵押權(quán)人予以補償[4]。

另一種做法是政府收回閑置土地時給予補償。因土地資產(chǎn)價值巨大，土地作為抵押物具有穩(wěn)定可靠的特點，如若政府對閑置土地滿兩年的土地實行優(yōu)先和無償收回，抵押權(quán)人的債權(quán)會因此無法償還，這對無過錯的抵押權(quán)人顯失公平。同時，抵押權(quán)自登記之日起便具有公信力，應(yīng)該能對抗后來的土地權(quán)利主張，故政府收回閑置土地時應(yīng)對抵押權(quán)人予以補償[5]。

3 土地抵押權(quán)保障與閑置土地監(jiān)管沖突的協(xié)調(diào)

3.1 協(xié)調(diào)土地抵押權(quán)保障與閑置土地監(jiān)管的原則

3.1.1 兼顧資產(chǎn)流動和促進用地的原則 資產(chǎn)流動與有效用地并非勢不兩立、非此即彼。解決土地抵押權(quán)保障與閑置土地監(jiān)管沖突，既要立足于充分發(fā)揮土地的財產(chǎn)特性，促進資產(chǎn)盤活，融通資金，又要集合資源的稀缺性，合理調(diào)節(jié)用地需求，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃促進土地有效開發(fā)利用，任何一方不可偏廢。

3.1.2 公共利益優(yōu)先的原則 閑置土地的收回，目的在于糾正錯誤的資源配置，避免土地資源的低效使用甚至浪費，并調(diào)節(jié)社會用地需求矛盾，其代表的是社會公共利益。社會公共利益的實現(xiàn)與個體利益、小團體利益相比，具有更大的價值和宏觀效應(yīng)，最終會推動社群整體利益的提高，應(yīng)予優(yōu)先尊重[3]。

3.1.3 信賴保護的原則 政府原則上不得擅自改變已依法出讓并設(shè)定抵押的土地權(quán)利歸屬，為了公共利益的需要，對于造成閑置的土地，政府可以依法變更或者收回，但是由此給善意第三人，譬如抵押權(quán)人造成的財產(chǎn)損失，應(yīng)給予合理的信賴保護，以降低市場交易成本、保障交易安全[6]。

3.1.4 參與救濟原則 閑置土地的處置涉及的利益關(guān)系人不僅包括土地使用權(quán)人，而且包括抵押權(quán)人。政府應(yīng)該允許抵押權(quán)人“富有影響地參與”閑置土地處置工作，讓抵押權(quán)人有機會、有條件陳述自己的主張，發(fā)表自己的意見，并可就爭議的問題進行辯論，充分協(xié)調(diào)各方利益，最大優(yōu)化處置方案。

3.1.5 物上代位原則 土地作為債權(quán)擔(dān)保，在政府收回土地時所產(chǎn)生的補償?shù)瓤铐棧盅簷?quán)人可以優(yōu)先受償；若抵押期限未到期的，請求法院對補償?shù)瓤铐梼?yōu)先采取保全措施。

3.2 協(xié)調(diào)土地抵押權(quán)保障與閑置土地監(jiān)管的政策建議

3.2.1 加強土地供后監(jiān)管，嚴防新增閑置土地 加強土地供后監(jiān)管，提高參與房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控的能力，主動預(yù)防土地閑置行為。一是加強土地出讓合同履約管理，每宗土地出讓后，建立對應(yīng)的跟蹤管理卡，落實專人負責(zé)跟蹤管理，在交地日、合同約定開工日期、合同約定竣工日派人現(xiàn)場踏勘。二是依托土地執(zhí)法檢查的日常巡查檢查，加強土地開發(fā)利用的檢查、督查，全程跟蹤監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)閑置苗頭，及時促工建設(shè)。三是對不構(gòu)成土地閑置，但又有延遲支付土地出讓金，未按時開工、竣工的行為，采取民事訴訟措施追糾土地使用人的違約責(zé)任，及時制止、糾正土地使用人的違法違約行為，以達到預(yù)防土地閑置的目的。四是加強誠信管理，對違反規(guī)定的惡意囤地、無故閑置土地的，列入用地單位誠信檔案，禁止其在一定時期內(nèi)再次參與競買土地；嚴格依照有關(guān)規(guī)定對閑置土地征收增值地價；將土地閑置的處理情況通過媒體公開曝光，接受社會監(jiān)督。

3.2.2 規(guī)范土地登記，大力促進土地金融信息共享 土地抵押不登記不生效。凡按出讓合同約定繳清土地出讓價款并辦理土地使用權(quán)證的土地，依據(jù)《擔(dān)保法》等法律法規(guī)，可以依法進行抵押登記。國土部門在辦理抵押登記時著重審查土地出讓價款繳納、土地權(quán)屬來源、抵押人及抵押權(quán)人主體資格等情況，防止虛擬抵押、重復(fù)抵押。土地投資建設(shè)情況盡管在抵押登記實質(zhì)審查范圍，但對于正在接受有關(guān)部門土地閑置處理的土地，不宜再設(shè)定抵押權(quán)。對于閑置一定時間，但尚未構(gòu)成土地收回條件的，處于閑置風(fēng)險較高的地塊，國土部門應(yīng)逐宗登記造冊，定期清理，與銀行等金融、證券監(jiān)管機構(gòu)聯(lián)手建立土地金融信息共享機制，對進入名冊的企業(yè)審慎貸款和核準融資，對違法用地項目及企業(yè)不批準貸款和上市融資。

3.2.3 積極制度創(chuàng)新，有效防控閑置土地處置風(fēng)險 土地作為債權(quán)擔(dān)保，在抵押土地造成閑置面臨政府收回土地的風(fēng)險時，政府部門和金融機構(gòu)應(yīng)積極依據(jù)現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)和閑置土地處置政策，進行制度創(chuàng)新和機制創(chuàng)新，有效化解土地風(fēng)險和金融風(fēng)險。一是土地閑置達到一年，面臨被政府征收閑置費或者被收回的風(fēng)險，抵押權(quán)人有權(quán)行使不安請求權(quán)，要求企業(yè)盡快開工建設(shè)，及時消除閑置狀態(tài)。二是如抵押土地因閑置被征收閑置費或者收回，造成價值減少，金融機構(gòu)有權(quán)要求企業(yè)更換其他支配的資產(chǎn)用以擔(dān)保，重新設(shè)定抵押；或者提前清償債務(wù)，解除土地抵押擔(dān)保關(guān)系。三是土地閑置兩年以上，具備了政府收回土地的條件，抵押權(quán)人參與政府的閑置土地處置方案的擬定，行使物上代位權(quán)，在該抵押物補償中優(yōu)先受償。若優(yōu)先受償部分不足以清償?shù)盅和恋厥褂脵?quán)擔(dān)保的債務(wù)，抵押權(quán)人有權(quán)從抵押人的其他財產(chǎn)中得到不足的部分。

3.2.4 準確認定事實，依法依規(guī)處置閑置土地 閑置土地處置實質(zhì)是一項行政處理決定，通常涉及較大的經(jīng)濟利益，工作難度很大，實際操作也比較復(fù)雜。在實踐中，要正確使用相關(guān)法律法規(guī)，準確認定事實，按照法定程序規(guī)范操作。其一，對土地閑置時間的認定，出讓合同有約定的，按約定時間確定；出讓合同沒有約定的，按政府批準文件的時間確定。其二，對投資額度的確定，由有資質(zhì)的單位比如會計師事務(wù)所和審計師事務(wù)所出具鑒定報告；對開發(fā)面積的認定，通過現(xiàn)場丈量認定。其三，要正確界定閑置原因，區(qū)分不屬于用地單位自身原因造成閑置的違約責(zé)任，這對采取閑置土地處置措施至關(guān)重要。對依法認定為閑置土地的，嚴格依照法律規(guī)定和土地出讓合同的約定進行處罰，對應(yīng)該征收土地閑置費的依法征收，應(yīng)該收回的堅決予以立案查處并收回，以盤活存量土地，促進節(jié)約集約。

（

）：

［1］國土資源部.全國閑置地2815宗面積近17萬畝［EB/OL］.http://sjz.focus.cn/news/2010-08-20/1023304.htm l.

［2］國土資源統(tǒng)計公報［EB/OL］.http://wenku.baidu.com/view/7564d92abd64783e09122bcc.htm l.

［3］陳揚.閑置土地收回權(quán)與抵押權(quán)的沖突與解決［EB/OL］.http://www.tenetlaw.cn/Article/Legal/200910/192_2.htm l.

［4］趙旭東.設(shè)抵押權(quán)的受讓國有土地閑置二年政府依法可以無償收回［EB/OL］.http://www.m lr.gov.cn/tdzt/zdxc/tdr/2003lt/wsyth/200712/t20071205_664658.htm.

［5］李冰冰.論國有土地使用權(quán)懲罰性收回中的抵押權(quán)人保護［EB/OL］.http://www.zjblf.com/view.asp?id=487&bcg_id=414&bcg_id1=407.

［6］黃東海.對政府收回國有土地使用權(quán)的法律思考［EB/OL］.http://www.jxfy.gov.cn/content.asp?id=272.

［7］張友占，溫棟，張健.關(guān)于土地抵押權(quán)登記存在問題及啟示［J］.南方國土資源，2006，（1）:32-33.

［8］何德成.無償收回閑置土地使用權(quán)若干法律問題的研究［EB/OL］.http://www.gtzyb.com/lilunyanjiu/20111226_1371.htm l.

［9］陳建德.關(guān)于法院裁定的土地使用權(quán)和設(shè)定抵押權(quán)的閑置土地處置建議［J］.國土經(jīng)濟，2004，（3）：27-28.

Conflict and Treatment in Guaranteeing Land M ortgage Right and Supervising Id le Land Use

YUAN Jian,LIJiong
（Land Resources Bureau of LongquanyiDistrict Chengdu City,Chengdu 610100,China）

The purpose of the paper is to analyze and treat the conflict in the land mortgage guarantee and the supervision of the idle land,aiming to achieve economic and efficient land use.Methods employed include theoretical analysis and empirical approach.The results show that the setting and the protection of the landmortgage are beneficial for ensuring land maximum utilization.Meanwhile,the supervision of idle land tries to resolve the inefficient utilization of land.Therefore conflicts exist between the two activities.The results show that it is necessary to follow and consider the principles of assets liquidity,efficiency of land use,priority of public interest,protection of credit benefit,participation in relief,and subrogation.The paper concludes that the countermeasures should be strengthened,such as supervision of land use and strictly preventing additional idle land;regulating land registration and promoting information sharing;actively innovating land institutions,preventing and controlling the risk of handling idle land;and treat idle land conflicts in terms of fact.

land law;landmortgage guarantee；idle land supervision;land transfer;land take back

F301.2

A

1001-8158（2012）12-0012-04

2012-05-17

2012-08-21

袁健（1975-），女，四川筠連人，碩士。主要研究方向為土地經(jīng)濟學(xué)、土地法學(xué)。E-mail:593270650@qq.com

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