從新加坡經驗看我國社會基層組織建設

□喻運鑫

（中共湖州市委政法委員會，浙江湖州 313000）

○公安理論與實務

從新加坡經驗看我國社會基層組織建設

□喻運鑫

（中共湖州市委政法委員會，浙江湖州 313000）

主持人：王玉葉

社會基層組織有凝聚社會、教化成員、消彌矛盾、橋梁紐帶、補充支持等作用。他山之石，可以攻玉。借鑒新加坡社會基層組織建設的成功經驗，針對我國現有社會基層組織建設中存在的主要問題，加強我國社會基層組織建設發展，必須在“兩新”組織中大力推進黨的基層組織建設全覆蓋，并充分發揮其引領、教化和管理作用；必須進行適應性改造，不斷提升現有城鄉社區組織功能；必須從貼心服務入手，充分發揮社會基層組織滿足民眾合理需求、和諧社會關系的作用；必須以城鄉社區組織為平臺，溝通民眾與政府關系；必須大力培育發展并有效規范管理其他非政府組織。同時，應從認清形勢、完善立法、重視人才、開放包容、增添動力等方面著力強化社會基層組織建設的保障。

社會管理；社會基層組織建設；新加坡經驗；對策；保障

社會管理重點在基層，難點在基層，希望也在基層。社會管理要到基層找根源，也要到基層尋對策。如何在黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局中，以社會基層組織建設為著力點，充分發揮其在社會管理中的重要作用顯得尤為迫切。筆者通過對新加坡的學習考察，結合自身的認識體會就此談一些對策建議。

一、社會基層組織在社會管理中的重要作用

社會活動的主體是人，而任何一個具體的人，從自身利益出發表現出的各類自主行為集合于社會，必然會產生矛盾、帶來沖突、出現無序。因此，人們在長期的社會管理實踐中，充分認識到了社會基層組織在社會管理活動中的作用，力求將一個個具體的人最大限度地納入到不同的社會基層組織服務管理之中。

社會基層組織可以定義為：依照法律法規和相關規定設立，以服務基層群眾、管理基層社會，或受政府委托以履行相關職責為主要任務，促進社會和諧發展的機構和團體。它既包括具有政治功能，由政府支持管理并為政府服務的基層組織，也包括依照法律法規設立并自行服務民眾和社會的非政府基層組織。社會基層組織是執政黨及政府與人民群眾聯系的橋梁和紐帶，是維護社會穩定的“安全閥”，它雖不具備政府組織的政治性、規范性、強制性，但在參與社會管理活動中具有重要作用。

（一）凝聚社會的作用。社會在被成功“組織”起來之前是一個龐大的松散體，如何“讓人民與人民聯系，讓人民與政府聯系”，以使社會整體強健有力，社會基層組織在其間展現的“凝聚”功能功不可沒。社會基層組織通過教育、引導、感召，最大化地使社會自然人成為各個不同組織的成員和服務管理的對象，將不同的人“聯系”起來，通過理念、愿景、制度等，使“社會人”成為“組織人”，防止社會出現碎片化，來穩定社會、服務社會、貢獻社會。

（二）教化成員作用。具有各自明確目標愿景的社會基層組織，要實現其目標愿景，就必須使其組織成員逐步具有其能實現組織目標愿景的素質能力。社會基層組織通過持續地、多形式地對其組織成員進行理念灌輸、素質培育、行為規范，以提高組織成員的整體素質，培育組織成員健康向上的道德情操、能力水平，增進組織成員間和組織成員與全社會間的友愛和諧，促進社會整體文明進步。

（三）消彌矛盾作用。社會成員由于各自的理念價值、文化背景、目標追求、行為習慣等不同，表現出從各自利益出發的訴求，在“集合”互動中必然會出現矛盾和沖突，這不僅表現在組織成員內部，還表現在組織成員與組織之間，以及組織與組織之間。這些客觀存在的矛盾、沖突如不及時解決、平復，必然會帶來對社會健康運行和有序發展的傷害。社會基層組織通過其自身服務和管理功能的發揮，可減少矛盾，或及時發現并化解矛盾，修復已造成的傷害，盡最大可能減少損失，使得社會整體保持和諧。

（四）橋梁紐帶作用。社會基層組織的主要任務是服務基層群眾、管理基層社會，在此過程中，必然要通過制度化的機制建設或必要的平臺搭建，來經常地、廣泛地聽取組織成員和服務管理對象的意見、訴求和建議，并積極地向政府部門反映，支持并監督政府依法履職，以解決問題，提高組織成員的幸福感和滿意度。同時，在尋求解決問題的過程中，客觀上必然會進一步拉近群眾與政府間的距離，“讓人民與政府聯系”，增進全社會的向心力。

（五）補充支持作用。社會管理的內容繁復而具體，政府組織在其間具有舉足輕重的作用，但任何一個看似“無所不能”的政府，都會“有所不能”，以致出現許多社會管理的空白和盲區。當政府由于受政治性、規范性、強制性所限而無法、無能、也無力所為時，社會基層組織則可發揮其獨特作用，利用其柔和、靈活的方式施展其功能，來解決問題。當政府在促進社會發展過程中的正確作為不被社會公眾所理解和支持時，社會基層組織則可通過務實有效的宣導，來引導組織成員，以實現多贏，最大限度地減少政府行政成本。

二、新加坡社會基層組織建設的成功經驗

新加坡是一個脫離英殖民統治并從馬來西亞獨立出來，建國不到50年的多元種族的島國，它的歷史文化、地理環境、種族構成、社會資源和政府結構與我國有著很大的不同。但新加坡的執政黨——人民行動黨，注重從新加坡的歷史和現實出發，本著建立一個多種族和諧共榮高度發達的現代化社會，積極探求符合新加坡實際的社會管理模式，通過短短不到50年的時間，就把一個資源匱乏、地理狹小、種族多元、經濟十分落后的新加坡建設成一個經濟社會全面高度發達的現代化國家，其中一個十分重要的因素，就是人民行動黨高度重視社會基層組織的建設和管理，注重這些組織在參與社會管理中作用的發揮，實現了“讓人民聯系人民、讓人民聯系政府”，聚合了強大的社會管理力量。

（一）新加坡現有社會基層組織概述。新加坡現有的社會基層組織可以分為兩大類。一類是實際由人民行動黨掌控并受政府支持管理，具有政治功能，為政府社會管理提供支持的基層組織；一類是依照法律法規設立，為民眾自行服務和管理的非政府組織，在新加坡被稱為非牟利機構。

從第一類的情況來看，其基層組織全部接受由人民行動黨掌控的人民協會領導和管理，而人民協會又隸屬于新加坡政府社會發展、青年及體育部。人民協會下屬的社會基層組織很多，但它的功能主要依靠公民咨詢委員會、民眾聯絡所及其管理委員會和居民委員會這三大組織的具體活動來展開和實施。

1.公民咨詢委員會。公民咨詢委員會起源于1963年人民行動黨在新加坡與馬來西亞合并的大選后，勝選的人民行動黨考慮將競選期間由地方領袖和社團代表組成的“歡迎委員會”進行改造并使之長期存在，其主要目的正如前總理李光耀所言，“能保持政府與民眾間的經常性聯系”。現行的公民咨詢委員會以選區為單位設立，也是社會基層組織網絡中最高層次的組織。它的主要任務是向選區居民灌輸良好的公民意識；向選區居民傳達政府信息，并將居民對政府的政策與措施的意見反饋給政府；領導和協調選區及全國性活動；向社區設施改進委員會提供意見，改善社區內公眾設施等。公民咨詢委員會由數量不等的委員組成，包括執行委員及其他委員，但委員均由人民協會董事會主席委任。公民咨詢委員會一般都以民眾聯絡所為活動根據地，它與民眾聯絡所和居民委員會有著不可分割的關系，但又有著各自不同的分工。

2.民眾聯絡所及其管理委員會。民眾聯絡所管理委員會是代表人民協會建設管理及維護新加坡全國民眾聯絡所的一種組織。而覆蓋新加坡全國87個選區的190多個民眾聯絡所，則是為各行各業居民提供眾多娛樂活動及學習機會的一種大眾活動組織，它一般都設有一個民眾俱樂部，每一個聯絡所大約聯系15000戶或5萬人口。它的主要任務是推動居民的社交、文化、教育、體育及康樂活動；傳達政府政策，將居民的需求和意見轉達給政府；使居民成為一個好公民。民眾聯絡所一般是由志愿者和專業人員共同管理，而管理者們會定期舉行會議，策劃安排能夠滿足居民需求和利益的方案。

3.居民委員會。居民委員會是在新加坡以政府組屋為主要居住形式帶來社會形態變化之后出現的新的社區組織，它的主要任務是促進指定分區居民間的睦鄰關系、和諧精神和社會凝聚力；根據居民需求與愿望，保持與政府的聯系，代居民陳情與建議；向居民傳達政府信息，并將居民的意見建議反映給政府；教育居民成為一個好公民。居民委員會一般以2-3幢組屋為單位，其執行委員、準委員、組屋座代表和參與委員等，必須由居住在政府組屋區內的公民擔任。

新加坡現有在人民協會統轄下的社會基層組織，雖然出現的前后不同、功能不同，但從政府的角度看都有其共同的特點：一是所有組織的終極功能都是在政府的指導管理下，以服務民眾為著力點來組織民眾、和諧族群關系，溝通民眾與政府、確保良性互動；二是所有組織的出現都是自發的，而政府非常敏銳地意識到自發組織都是“雙刃劍”，因此及早著手引導、改造、完善、提升，確保正能量的最大發揮，使其成為社會管理的重要力量、得力助手；三是政府在社會發展進程中，根據不同時期的社會結構、形態及社會主要矛盾的發展變化，及時地調整各社會基層組織的功能，注重統合、明確分工，使各社會基層組織間形成良好的關系，相得益彰。

此外，新加坡除上述由人民協會統轄廣布全國的具有政治功能、由政府支持管理并為政府社會管理提供支持的社會基層組織外，還有大量的主要由志愿人士、社會名流等牽頭組成的民間社團、宗教組織、慈善組織等依照法律法規發起組建的非牟利機構、團體，也即為民眾自行服務管理的非政府組織。考察中，我們見到了許多行業協會、公會、基金會、樂齡俱樂部及宗教場所，它們承擔了政府尚未承擔、無法承擔、不便承擔的許多社會責任，在教化民眾、組織民眾、服務民眾中發揮了積極的補充支持政府組織的作用，也在不同領域為社會管理作出了積極貢獻。

（二）人民行動黨社會基層組織建設經驗。人民行動黨作為新加坡的執政黨，雖然與中國共產黨的性質、執政目的、執政基礎等有一定的差異，但在加強對社會基層組織的建設管理中，有著許多值得我們借鑒的經驗。

1.高度重視社會基層組織聯系群眾與政府的作用。新加坡現有的三大社會基層組織都是在新加坡不同歷史時期自發組建形成的。具有豐富基層工作經驗的人民行動黨的領袖們，十分敏銳地觀察到這些社會基層組織在聯系群眾、服務群眾和管理社會以及溝通民眾與政府間的重要作用。在民主政治社會，社會基層組織同時更是執政黨爭取民眾、掌控票源的重要依靠力量，因此，十分注重對這些組織的培育管理。如公民咨詢委員會，其前身就是李光耀在1963年新加坡與馬來西亞合并后大選中出現的“歡迎委員會”，李光耀在大選取勝后的“還愿”中就思考要建立一個永久性的委員會，否則，“政府和人民的關系將不會密切”，如果每一區都有自己的委員會，就可以“通過這個委員會提出人民的要求”。同樣，民眾聯絡所也是1959年人民行動黨上臺執政后為鞏固政權，認識到“要刻意地使新政府接近人民大眾，而聯絡所是一種親民的很好手段”后，對殖民時期的“標準型聯絡所”改造發展而來的。居民委員會則是在1965年政府推行組屋建設計劃后，為使得“社區服務得到有效的解決和滿足”來向政府提出各種要求，在總結“馬林百列區實驗居民委員會”經驗后，改造提升的制度化結果。

2.高度重視人才隊伍的發掘遴選和“基層領袖”的培養。新加坡三大社會基層組織最早都是民間自發的，因此，在服務民眾并為執政黨爭取勝選后，如不加強管理，放任以致泛濫，必然會產生巨大的副作用。因此，執政黨從人才入手，從“領袖”著力，注重發掘、遴選，注重教育、改造，以全面提高社會基層組織的地位和作用。在新加坡，人民行動黨非常注意通過社會基層組織來整合傳統政治勢力，同時在基層社會管理的實踐活動中發現和羅致新的人才。人民行動黨將這些有能力有聲望的人吸收到社會基層組織中來，在鞏固和夯實執政根基的同時，也自然削解了可能出現的潛在的反對黨。吸收到社會基層組織中的骨干成員，一般都需要到人民協會轄下的社區領袖培訓學院進行階段性培訓和學習，獲得正式委任后，還要接受定期的專業訓練，以提高他們社區活動的組織能力。通過持續的培訓和實踐鍛煉，將他們自然地變成人民行動黨在基層的精英，當這些“基層領袖”和社會基層組織骨干在已具清廉、正直、民族尊嚴、社會責任感等等良好品行的基礎上，又被賦予并承載執政黨價值觀之后，社會基層組織完全地為執政黨所用，達到質的提升并從可能變為現實。

3.高度重視制度化地聯系民眾并落實貼心化的服務。社會基層組織在扮演民眾與政府間的“橋梁”角色中不是單向的，它一方面主動收集民眾意見、建議向政府反映，以求解決；另一方面，人民行動黨更要求黨的議員（大多是現任政府官員）通過社會基層組織這一平臺主動地加強與人民的聯系，即每周一個晚上所有當選議員都必須深入自己的選區走訪居民或在民眾聯絡所、民眾俱樂部直接聽取民眾意見要求；反饋意見、建議辦理情況；對政府的決策作出解釋，以盡可能地爭取民眾的理解。考察中我們感受到，議員每周一晚接見選民聽取訴求，所解決的問題更多的不是宏觀規劃和政策，而恰恰是百姓日常生活中瑣碎的“家長里短”的小事，議員們不是簡單地表現出一種“老爺式的施舍”姿態，而是真正做到“善小也為”，把“為人民服務”的理念化為一個個貼心的為民服務行動。因此，有些問題即便不能解決，但通過平起平坐式的平聲靜氣的宣傳解釋，也會得到當事人的理解，以舒緩或化解矛盾。這種接見制度，功利的指向是選票，但本質上也充分體現了執政黨政府存在的必要性。

4.高度重視對社會基層組織的領導和保障。人民行動黨對社會基層組織的重視，首先是政治上加強領導。新加坡現有的三大社會基層組織都隸屬于具有執政黨背景的人民協會，人民協會主席均由執政黨的秘書長，也即新加坡總理擔任，同時安排黨的內閣議員即黨的核心領導層擔任董事。其次是加強立法管理。通過立法來明確社會基層組織的設立依據、任務功能和活動組織等，并根據時代變遷，及時調整和統合人民協會轄下的三大社會基層組織，使之相得益彰。同時積極支持其他非政府組織開展各類公益活動。再次是加大財力支持力度。執政黨政府的財政支持是社會基層組織活動的主要經費來源。如現今新加坡政府推進的新移民融合的“國民融合項目”，實際是政府交由公民咨詢委員會來組織實施的，政府除設立總值1000萬元的“社區融合基金”外，還連續三年為社會基層組織與社團舉辦各類活動提供80%的津貼。新加坡佛教、道教、基督教、天主教、伊斯蘭教等宗教組織也都有政府規劃的土地支持。充足的經濟資助使得新加坡社會基層組織有能力組織開展各種活動和培訓課程，以更好地服務民眾。

三、我國現有社會基層組織建設存在的主要問題

中國共產黨無論在革命、建設還是改革時期，都高度重視基層組織建設，從把“支部建在連上”，到大力推進“兩新”組織黨建全覆蓋，無不體現對基層黨組織建設的高度重視，并以黨的基層組織帶動和引領其他社會基層組織建設，為我國的經濟社會健康發展作出了重要貢獻。但是隨著社會不斷發展，改革不斷深入，在工業化、城市化、信息化、民主化的現實下，我國社會形態發生了急劇的變化，大量的“單位人”變成了“社會人”；人口的大流動成為常態，不僅表現在國內各地，也已經表現為國際間；社會公眾的民主意識增強，思想多元、需求多樣顯得越來越明顯；輿論傳播方式的改變，特別是互聯網的出現，完全改變了人們的思維方式、行為方式等，以致社會矛盾尖銳疊加，社會問題不斷出現，社會管理難度越來越大。在這個過程中，作為社會管理重要力量的社會基層組織，雖有發展，但還遠遠落后于社會的現實需求。

（一）黨的基層組織覆蓋面不夠寬，引領作用尚需加強。黨的基層組織在中國特色政治制度下，一直扮演著其他社會基層組織“領導者”的角色。但隨著改革的深入和社會形態的重大變化，黨的基層組織在不斷出現的許多新興行業、領域、區域和人群中尚未全面建立，已有的傳統基層黨組織和“兩新”組織中新建的黨組織，由于認知不到位、保障支持不到位，“領袖”人物缺乏時代進取心等，也影響和制約著應有作用特別是引領作用的發揮。

（二）城鄉居民自治性質的社區居委會和村民委員會，行政色彩濃厚，機關化現象明顯。依照《居民委員會組織法》和《村民委員會組織法》規定，我國的城鄉社區組織理應是城鄉居民的自治組織，雖然其組織領導成員也是通過選舉產生，但候選人實際是由上級黨委、政府確定，有的甚至是“任命”的，而其“基層領袖”的待遇也主要由上級政府撥付，加上制度化為民服務和監督制約的缺失，自治組織在實施對民眾自我管理、自我教育和自我服務的過程中已經出現了濃厚的行政化色彩和機關化傾向，脫離群眾的現象有嚴重化的趨勢。

（三）社會基層組織單一，在實施管理中軟性不夠、硬性有余。非政府組織作為政府組織的重要補充，已經被開放的社會越來越強烈地“呼喚”，而完全依照法律法規設立并自行服務民眾和社會的非政府組織卻嚴重缺乏。由于我國立法的滯后和對政治風險的過多考慮而帶來的包容度不夠，加上對非政府組織培育、規范和管理經驗的缺乏，致使以自我服務為主的非政府組織嚴重發育不良，除量少、質弱外，現有許多非政府組織的半政府色彩也使得組織作用發揮嚴重受限，無法滿足社會的急迫需求。

四、我國社會基層組織建設發展的對策建議

我國現行的社會基層組織是以執政黨的基層組織為引領，以城市社區居民委員會、農村村民委員會為主體，以其他社會組織為補充的社會基層組織網絡體系，它在聯系群眾、服務群眾、溝通政府、管理基層社會中發揮著重要作用。隨著時代的變遷，我國社會基層組織要在經濟社會發展和社會管理中更加高效地發揮作用，就必須根據變化了的社會現實作動態的調整。無論是從起源、設立背景、發展歷程或功能定位上，雖然我國社會基層組織都與新加坡有較大的區別，不能照搬照抄新加坡的做法，但新加坡在社會基層組織建設管理上的許多先進理念和具體做法，值得我國借鑒。筆者認為，從我國社會形態變化和社會管理的現實需要出發，當前必須著力推進以下工作。

（一）在“兩新”組織中大力推進黨的基層組織建設全覆蓋，并充分發揮其引領、教化和管理作用。以市場經濟體制為主要特征的改革，使我國原有的計劃經濟狀態下以國營經濟為主體的經濟結構逐步解體，出現大量各類所有制形式的新經濟組織，伴隨新經濟組織發展而生的新社會組織也大量出現。各類“兩新”組織與傳統的計劃經濟狀態下的各類組織，除經營理念發生變化外，其領導結構、規模形態、人員構成以及人與人之間的經濟社會關系等更是發生了巨大的變化。在市場經濟體制下，執政黨面臨的是越來越多的群眾性、社會性而不是行政性、政治性工作，因此，在中國特色政治制度下，面對大量涌現的“兩新”組織，黨的基層組織如何更好地發揮領導作用，積極主動地滲透到新生的各個行業、領域、區域和人群中，爭取實現黨的基層組織在新形勢下的全覆蓋，成為一個必須首先解決的基礎性問題。要實現“兩新”組織黨建工作全覆蓋，必須有長期的思想準備、組織準備、工作準備，既打“攻堅戰”，更打“持久戰”。當前要特別注重向金融、商業、貿易等行業，向律師、會計師、審計師、稅務師等中介服務組織，向工業園區、現代農業園區、城市商業樓宇、集貿市場、大型商場等區域，向流動人口集聚地等推進，以獨立式、聯合式、派駐式等形式建立黨的基層支部。組織的建立是基礎，作用的發揮是關鍵。已建的黨的基層組織要鞏固陣地，必須注重通過具體的實踐活動發現培養人才；持續教化以提升組織成員的素質；依法保護員工的合法權益，通過為民貼心服務夯實群眾基礎；積極動員組織群眾，協助參加“兩新”組織的管理并依法監督其活動；溝通政府，反映組織發展訴求，爭取對組織及業主經營活動的支持。在服務中聯系民眾，在監督中促進組織健康發展，在管理實踐中強化黨的基層組織的引領作用，以此夯實執政根基，鞏固黨的執政地位。

（二）進行適應性改造，不斷提升現有城鄉社區組織功能。現有城市社區居委會和農村村民委員會，是依照兩個組織法設立并在基層社會管理中承擔主要職能的社會基層組織。城鄉社區組織在發揮作用的過程中，政府色彩的濃厚、機關化傾向的嚴重、決策的不透明等已經嚴重制約了其功能的發揮。要改造和提升組織功能，首先要通過大量、廣泛、多形式、經常性的宣傳教育、引導培訓，來激發和增強廣大民眾的公民意識，提升民眾素質，不斷擴大志愿者隊伍的社會基礎，遴選“基層領袖”，加強多形式的務實的能力培訓，使“基層領袖”在具有自愿服務的奉獻精神外，更有高效服務群眾的能力水平。其次要在黨的領導下，實現真正意義上的民主選舉，努力營造良好的競爭機制，使得愿意承擔社會責任，并具有公義心、正義感的人們接受民眾公正的挑選。再次要加強對組織運行的民主監督，探索建立居民（村民）監督委員會，引進專業人才和咨詢機構，完善監督機制，實行決策民主化和政務公開，培育社會信任；最后要理順政府與城鄉社區組織的關系，調整和改善考核機制，減少行政干預，更多地關心支持，使社區組織真正成為城鄉居民自我管理、自我教育、自我服務的自治組織。

（三）從貼心服務入手，充分發揮社會基層組織滿足民眾合理需求、和諧社會關系的作用。社會管理創新的落腳點是解決影響社會健康運行和有序發展的各類問題，在當前各類社會矛盾尖銳疊加的現實下，城鄉社區組織和其他非政府組織要把貼心為民眾服務，并通過服務來引導提升、消彌矛盾、凝聚共識、和諧社會，并以此作為組織一切工作和活動的出發點和落腳點。社會基層組織成員，首先要具有人民情懷。作為民眾的一員，參與組織的一切為民服務，只有具備由內而外的熱忱，具有強烈的公仆意識，其服務才能達到最佳效果。這就是新加坡以志愿服務者構成為主與我國現階段以行政化色彩為主的基層組織服務效果差別的最大原因所在。其次要知民所需。要極化服務效果，不在于你的投入有多大，聲勢有多大，更在于你的服務是否有針對性，是否高效細致，以真正滿足百姓最大化的需求。因此，要通過經常性平聲靜氣地聽取民眾的需求，從動態、長遠、細致、高效出發來設定服務內容，健全工作機制。再次要搭建服務平臺。要通過行之有效的“網格化管理、組團式服務”來制度化地深入民間，讓社區組織成為城鄉居民服務需求的代辦員、各類矛盾的調解員、社區安全的巡防員、心理健康的輔導員，在城市社區和農村行政村全面設立一站式服務及信息平臺，通過周到的服務來暢通民意、凝聚民心，同時培育民智、吸納民力，實現民眾共同參與的自我教育、自我服務、自我管理，以實現和諧社會的理想局面。

（四）以城鄉社區組織為平臺，溝通民眾與政府關系。城鄉社區組織的一個非常重要的功能是溝通民眾與政府的關系，一方面通過城鄉社區組織收集民意向政府反映，另一方面更多地使各級政府組織特別是基層政府組織直接聽取民眾的聲音，更好地服務決策。我國現行代議體制的廣泛性、間接性和更多層級不同于新加坡，如何溝通民眾和政府，從我國實際出發，一是依托現有城鄉社區組織，建立由民主選舉產生的各級黨代表、人大代表、政協委員參加的“兩代表一委員”工作室，改變目前“民眾選誰不清楚，代表為誰服務不明白”的尷尬局面。根據現有選區，在科學統籌的基礎上，定期安排所在選區的代表、委員走訪黨員、走訪居民，聽取意見和訴求，解答問題，宣導政策，對代表、委員因職責所限無法解決的，由他們向政府相關部門反映，并監督政府為民履職到位。同時積極探索將城鄉社區組織作為各級黨政干部定期接待群眾的“信訪點”，將我國現行倡導的“領導下訪”制度化，在“兩代表一委員”先期協調處理的基礎上，加大事情辦理、問題解決的力度，在下訪接待群眾的同時，組織群眾需求較多的基層政府部門共同參與，更多地現場解答和解決問題，泄放群眾的怨氣，增強政府的公信，融洽干群關系，增進社會和諧。

（五）大力培育發展并有效規范管理其他非政府組織。作為一種獨立于國家、政府力量之外的非營利性的非政府組織，一種在公共管理領域彌補政府管理不足的新興組織，其作用已經越來越被人們所認識和重視。雖然我國的非政府組織在參與社會管理中發揮了積極的作用，但與我國經濟社會發展的階段性需求和民間的海量需求相比，還相差甚遠。如何實現“最大限度激發社會活力”的總要求，在高度重視基層黨組織和城鄉社區組織建設的同時，大力培育發展非政府組織是一個關鍵著力點。為防止非政府組織負面效應的出現，政府要通過立法，在有效限制非政府組織的政治性、反發展性和社會秩序破壞性行為，明確非政府組織社會責任的前提下，大力宣傳、引導、鼓勵非政府組織的發展壯大。要積極探索，可先從公益性、救助性領域入手，將政府職責逐步讓渡于非政府組織，或通過政府購買服務的方式實現。在實踐中要留給非政府組織更多的空間，賦予更多的責任，通過培育和實踐鍛煉，使之更加成熟。要將現有半政府色彩的各類行業協會、公會等完全地脫下“官方”外衣，使其自主發展；繼續加大工會、共青團、婦聯組織的全社會滲透式發展，不斷擴大其“自主權”；促進各類宗教組織的健康發展，積極引導其與中國特色社會主義相適應，發揮其教化靈魂、啟迪心智、倡導向善、救困濟難的正效應。要嚴格依法監管，通過動態嚴格的依法教育、管理，來規范非政府組織行為，防止非政府組織副作用的產生。由此，更有效地配置社會資源，及時敏銳地回應民間多元需求，促進社會和諧。

五、著力強化社會基層組織建設的保障

加強社會基層組織建設，充分發揮其在社會管理活動中的積極作用不是一句空話，需要從理念到行動的強力支持和有效保障。從我國實際出發，目前必須在以下五個方面著力。

（一）認清形勢，加強領導統籌。改革開放確立的市場經濟體制，帶來了我國社會結構的重大調整和變化，社會分層化、碎片化、利益化趨勢越來越明顯，在增添社會活力的同時，也帶來了社會發展的無序和沖突增加。而社會基層組織在聯系民眾、凝聚力量、服務百姓、促進發展方面的作用越來越凸顯。各級黨委、政府要充分認清形勢發展變化帶來的新需求，切實把加強社會基層組織建設作為夯實黨的執政根基、促進社會和諧發展的重要抓手“時刻放在心上，牢牢抓在手中”。要統籌經濟社會發展的現實需求，制定完善社會基層組織建設發展規劃，明確具體有針對性的措施，各級組織、民政部門更是要通過搭建各類活動載體，持續不斷地推進落實，使社會組織發育更健全，發展更健康，作用更明顯。

（二）完善立法，規范操作運行。從我國社會基層組織體系的實際出發，修訂完善黨的章程，將基層黨建放在更加突出的位置，明確基層黨組織建設的布局規劃、發展目標、工作任務和職能要求；修訂完善城鄉社區組織兩個組織法，通過改造提升以更好地發揮城鄉社區組織的作用，理順與政府管理部門的工作關系，更好地適應社會需求；積極調研、大膽探索，完善非政府組織管理條例、規定的相關內容，使之升格為國家的法律，讓非政府組織在承擔社會責任、參與社會管理過程中發揮更大的作用，同時也使其得以更科學更健康地發展。

（三）重視人才，積極遴選培育。通過持續、多形式、滲透式宣傳，教育引導廣大民眾，不斷增強民眾的公民意識；完善相關制度規章，大力發展各類志愿者組織；組織形式多樣的服務民眾、管理社會的實踐活動，從中發現遴選“基層領袖”；充分發揮現有黨校和行政學院以及各類社會大學、專業培訓機構的作用，不斷提高社會組織“基層領袖”管理社會的能力。

（四）開放包容，激發社會活力。正確分析非政府組織發展的兩面性以及政治性風險，順應時代要求和民眾呼喚，積極穩妥地推進以民眾自我服務、自我管理為主的非政府組織建設，特別注重引導培育公益慈善類組織，發揮其在教化民眾、凈化心靈、營造全社會友愛和諧上的作用。通過結構的調整和機制的完善，以更好地激活社會資源，利用社會資源，服務社會管理。

（五）增添動力，加大財力投入。修改完善捐贈法，在鼓勵社會各界捐贈的同時，明確相關規定，集募籌措更多的社會扶助、社會公益、社會服務和社會管理活動必要的資金。從目前我國實際出發，動員組織政府相關部門及其基層組織、企業、牟利團體和機構，加大對社會基層組織發展所需的財力支持。完善政府購買社會服務的相關規定，將社會基層組織發展運作及其參與社會管理活動的經費納入財政預算予以保障。加大內部和社會監督力度，有效運用好各類經費，保障社會基層組織教育、培訓、溝通、互助等活動的有效開展。

［1］孫寶巍，韓海浪.現代中國社會基層組織的歷史變遷［J］.江蘇社會科學，2000（4）.

［2］胡仙芝.加強基層組織建設，完善社會矛盾調節機制［N］.人民網理論頻道，2006-07-07.

［3］Singapore.LeeKuanYew：HardTruthsToKeep Singapore Going（《李光耀：新加坡賴以生存的硬道理》）［M］Singapore：Straits Times Press，2011.

（責任編輯：蔣國長）

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1674-3040（2012）06-0026-06

2012-11-18

喻運鑫，中共浙江省湖州市委員會副秘書長、政法委員會常務副書記。