對警察職業狀況的調查與思考

□姚宏科

（中共陜西省寶雞市委政法委員會，陜西寶雞 721004）

對警察職業狀況的調查與思考

□姚宏科

（中共陜西省寶雞市委政法委員會，陜西寶雞 721004）

隨著政府治理結構變遷和社會管理模式調整，公安機關的職能發生了較大變化，警察職業呈現“累、苦、屈、貧、險”五個負面特征，引發了進人門檻降低、民警離職愿望高等消極現象。對此，應通過增加警力編制、規范職責范圍、捍衛職業形象、落實人文關懷等措施加以修補完善，確保警察職業得到優化。

警察；職業狀況；陜西省寶雞市

公安機關是維護社會秩序的重要力量。多年來，人民警察在大眾心目中具有較高的社會威望和職業吸引力。但是，近年來隨著政府治理結構變遷和社會管理模式調整，公安機關的職能發生了較大變化，人民警察的職業特征也不斷改變，警察職業悄然離開了熱門職業行列漸遭冷遇，為公安事業發展埋下了諸多隱患，亟須予以重視。

一、當前警察職業的基本狀況

近期筆者深入陜西省寶雞市公安機關進行調研，實地走訪了縣區公安（分）局以及交警隊、派出所等一線執法單位，與部分基層民警進行座談，并有針對性地開展了問卷調查。問卷調查反映，當前基層公安民警的工作呈現累、苦、屈、貧、險五個特征。

（一）累——編制緊缺，任務繁重。警察是重要的社會管理主體，越是在法治發達的國度，警察越是必須保持一定的數量。目前大多數歐美國家達到每萬人30名警察，我國近年來雖然不斷加強公安隊伍建設，但全國警力配備僅占人口總數的萬分之13.8，而位于中西部地區的陜西省2011年平均水平只有萬分之12.74，位居該省第二大城市的寶雞市轄區人口378萬，全市警力3710人，警力配備只有轄區人口的萬分之9.81。由于比例偏少，寶雞全市出現了普遍性的警力短缺問題。比如鳳翔縣56萬人口，警力只有219名，只占轄區人口的萬分之3.98；位于城市中心區的陳倉區人口62萬，警力只有315人，只占轄區人口的萬分之5.1；麟游縣全縣公路里程1142公里，該縣正在建設五個大型煤礦，今年1-9月份發生交通事故420起，而全縣只有9名交警。

由于警力嚴重不足，只能最大限度地使用現有警力，民警盡可能放棄節假日、雙休日，以高強度、連續加班的方式履行職責，勉強維持現有工作狀況。問卷調查反映，全市有82%的民警無法正常休雙休日，有67%的民警無法正常休年休假，有超過20%民警坦言已經多年甚至超過十年沒有休過年休假。調研中了解到，派出所民警每周至少值2-3個夜班，民警每年有三分之一夜晚住在派出所。由于警力不足，晚上值長夜班的民警第二天均須正常上白班，不會安排輪換休。在一些敏感時段或上級部署的集中行動期間，所有民警均須參與，有些民警長時間奮戰在一線崗位，連續一兩個月無法休假的屢見不鮮。

（二）苦——職責太多，壓力太大。一是崗位苦。交警、刑警、巡警、派出所等多數崗位具有較高的辛苦指數。如晨曦微露時交警已上崗，燈火闌珊時交警仍在指揮交通，沐風櫛雨、寒暑煎熬使得交警工作異常艱辛。而許多地方提出24小時見警察、見警車、見警燈的“三見警”要求，也使城市巡防工作充滿艱辛。二是職責雜。近年來公安機關提出了“有警必接、有難必幫、有險必救、有求必應”的口號，相當一部分非警情性質的社會矛盾通過110匯集到公安機關，比如停水停電、寵物擾民、流浪人員占道乞討等，民警出警后可能做的是幫居民扛煤氣罐、在街頭背醉漢、送流浪人員去救助站等非警務事項。據位于寶雞市火車站地區的金陵派出所統計，2011年該所全年接警6103起，只有三分之一的警情與公安職責密切相關，三分之一屬多部門共管，而剩下的三分之一純粹是警察職責外的社會事務。三是考核嚴。上級將許多指標落實到縣區、隊所以及個人身上，一方面轄區不能發生重大案事件，否則被指責為防范不力；另一方面又須按年度完成一定數量的強制戒毒數、勞動教養數、刑事拘留數、批準逮捕數，要求所有案件必須“案結事了”不能出現當事人上訪。這些越來越苛刻的內部管理辦法如同緊箍咒，牢牢地束在民警頭上，讓基層民警承受了非常大的精神壓力。在不久前寶雞市委政法委開展的問卷調查中，公安民警選填“壓力較大”的占到48%，選填“壓力很大”的占到44%，兩項合計居然高達92%。

（三）屈——保護缺位，人格受損。隨著公安機關職能擴展，越來越多的民警近距離走到了普通老百姓面前，與各種層次的當事人面對面打交道。由于許多執法活動帶有懲罰性或者約束性，比如交通管理、戶籍管理、場所管理等，執法過程難免損傷到部分當事人利益，結果導致一些當事人故意不配合，對抗、刁難甚至謾罵、侮辱民警之事屢屢發生。近年來媒體上多次報道交警在執法過程中被當事人打耳光、撕扯衣服的事件。調研中發現此類現象已非個案，近幾年寶雞全市直接從事執法辦案的基層民警有超過80%的反映遭受過當事人謾罵甚至侮辱，有些甚至延及民警親屬。對此，公安部門嚴格要求“打不還手，罵不還口”，要盡可能多包容、理解老百姓，民警為此蒙受了很大委屈。

民警一方面承擔著越來越繁重的職責任務，另一方面能夠使用的措施和手段越來越有限，特別是一些社會管理活動，幾乎沒有任何強制手段，對不理解、不支持的當事人，只能苦口婆心地勸導說服，甚至低聲下氣地請求當事人予以配合，對一些明顯不講理的人也要以商量的口吻說話，幾乎沒有任何人格尊嚴。

（四）貧——待遇低下，酬勞失衡。目前公安民警執行公務員的薪資標準和管理辦法，寶雞民警的月均工資約為3500元左右，民警多于其他公務員的只有警銜津貼一項，每月大約300元左右，日均約10元。但是，民警的工作強度和工作時間遠遠高于其他公務員，也高于各類企業工作人員。調查中了解到，目前基層一線民警日均工作時間普遍超過10小時，有79%的民警每周工作時間超過60小時，超過一半的民警坦言，每年11天的法定節假日和52個雙休日自己連三分之一都休不到。如果將工資總額與工作時間相比較，會發現民警的付出與收入明顯不符，如果按每小時工資收入計算，民警的收入將會非常低。到目前為止，寶雞市民警一個夜晚的加班費只有5元錢，法定節假日一天的加班費只有10元錢，雖然財政部和人力資源部聯合發文將法定節假日的加班費提高到每天100元，將其他時段的加班費提高到每天80元，但因種種原因至今無法兌現。與同齡的其他公務員崗位相比，民警雖然每月可以多出300元的警銜津貼，多出部分約占工資8%，但工作量至少是其他公務員的1.5倍，多出部分根本無法反映實際工作量。而且近年來法官、檢察官、信訪紀檢工作人員等都有了行業性津貼，許多行業收入早已不低于公安機關，在薪酬方面公安民警沒有任何優勢。

（五）險——危機四伏，風險遍布。有風險的職業很多，比如現役軍人、野外調查人員以及企業中的特殊工種等，但近年來隨著科技發達、裝備改進以及防護措施完善等，絕大多數職業的風險在持續下降。然而，警察風險并未隨之降低，甚至呈增長趨勢，原因是各種犯罪分子的犯罪手段越來越復雜，作案工具的破壞性和殺傷力越來越大，犯罪的暴力程度不斷上升，偵破、抓捕中的風險越來越大。即使在日常工作中，也經常遭遇吸毒人員、艾滋病患者以及狂躁型的精神病人，自身安全存在一定風險。如不久前寶雞就發現一個來自四川涼山的艾滋病人入室盜竊團伙，民警先后抓捕十多人，抓捕過程中這些人撕扯抓咬，稍不留意就可能給自身健康留下隱患。

職業風險的另一方面是工作尺度難把握。因警力不足、交通擁堵、當事人敘述不清等原因，110接警后民警可能未在規定時間（城市5分鐘、農村15分鐘）內到達，如果發生嚴重后果可能被追責玩忽職守。在辦案過程中如果不采取偵查措施，案件很難偵破，而稍不留意，就可能引發檢察機關關于非法拘禁、濫用職權、刑訊逼供的調查，一些立足于追求辦案效果的善良動機可能因工作過失受到紀律懲戒甚至被追究刑事責任，一次失誤可能毀掉一生。

二、引發的職業危機

（一）職業吸引力下降，從警熱度遞減。曾幾何時，人民警察在老百姓心目中具有很高威望，警察職業充滿了吸引力，“長大后當一名警察”也是多少孩童的純真夢想。但是，近年來隨著公安工作強度和壓力的增大，該職業的吸引力在持續下降，曾經趨之若騖進公安、想方設法當警察的輝煌已成為歷史，公安機關慢慢被擠出了熱門崗位的序列。

一是大學生報考熱情下降。中央實行政法編制統一管理后，公安機關的缺員主要從大學生中招錄。但近年來因報考人數不足規定比例被迫削減招錄計劃的報道屢見報端。如江西省2012年計劃招錄培養政法干警357人，40個民警職位由于報名人數不足5人而被取消①。相對落后的貴州、廣西也出現過類似情況。而據媒體報道，2010年陜西省基層政法機關干警招錄定向培養時，因報考人數不足共有23個職位未能達到開考比例，②2011年因報名不足共有34個職位未能達到開考比例。③據調查，寶雞市自2005年以來均有數個崗位因報考人數不到規定比例而被迫取消。寶雞位于關中平原西部，是僅次于西安市的陜西第二大城市，區位條件并不差。在報考公務員熱度未減的情況下，公安機關卻出現了因報考人數不足無法開考的尷尬局面，反映了當前大學生的擇業去向中，公安職業已遭冷遇，優秀人才和新生力量已經不愿加入公安隊伍。

二是復轉軍人拒絕進入。轉業干部是公安機關補充警力的第二條重要途徑，多年來從部隊回地方后的轉業干部首選安置單位是公安局，進入公安機關曾被認為是軍旅干部的最佳落腳地。但近年來這一局面已經完全發生變化，許多從部隊回來的復轉人員了解到警察職業的種種弊端后，不約而同地把興趣點轉向了相對輕松的其他單位，公安機關在擇業序列中已成為排名靠后者的無奈選擇。比如2010年寶雞市編辦共為市公安局分配了25個轉業干部指標，公安機關也作出了“有多少要多少、來者不拒”的熱情姿態，但在當年回到地方的一百多名轉業干部中，最終只有4人選擇了公安局，其他人紛紛選擇了非政法單位或者政法系統的法院、檢察院和司法局，連與公安性質非常接近的武警干部在轉業時也不愿進入公安機關，公安已經成為轉業干部集體疏遠的冷門職業。

（二）用人門檻降低，整體素質下滑。由于警力越來越緊張，公安機關領導層相當一部分精力用于協調人事、編委部門招錄人員。面對報考不足、軍轉冷遇的現狀，公安機關不得不放寬用人標準，用降低進人門檻的辦法招募新人。許多地方招錄民警時，不再附加年齡、性別、學歷、知識結構等條件，不再進行優中選優的比較和篩選，客觀上已經放棄了“精英化”的隊伍建設標準。調研中警力奇缺的某交警部門負責人坦言：“只要給人，啥人都要，再不行街道巡邏時還可頂個崗，在一人辦案的情況下還能湊個數。”

由于缺員太多且解決難度太大，各地公安機關不得不采用變通辦法，大量招錄協警分擔正式民警工作，有些地方協警人數已經接近甚至超過了正式民警數量。據統計，寶雞市全市招錄協警共987人，臨時輔助人員124人，協輔警與正式民警的比例基本達到了1∶3。而全市交警部門只有正式編制642人，目前使用的協警高達724人，已經出現了“游擊隊”多于“正規軍”的倒掛現象。這些協警由于待遇偏低（每月1200～1500元之間），難以招募到高學歷、高素質的優秀人才，群體成員良莠混雜、參差不齊，亂罰款、粗暴執法等問題屢屢發生。這些沒有辦案資格的協警絕大多數處于執法一線，與各界群眾面對面打交道，這種“低一檔”的素質與形象直接影響著老百姓對公安機關的整體印象，給公安隊伍帶來許多不利評價。

（三）離職愿望高，人心不穩定。與調入熱情下降負相關的，卻是近年來公安民警不斷增長的調離愿望，許多公安民警已經不再心無旁騖地堅守這個職業，而是以不同方式思考著如何離開當前崗位。調研發現，當前有三種主要的離職愿望。

一是從公安機關徹底調離。由于無法承受越來越大的工作強度和壓力，許多民警紛紛產生調離愿望。比如經濟相對發達、收入較高的浙江省溫州市不久前開展了一次問卷調查，公安干警選填“堅決調離”和“正在考慮調離”兩項的高達64.55%，幾乎占到三分之二。④寶雞市民營經濟不發達，公務員尚有一定熱度，但在市委政法委近日開展的問卷調查中，居然有50%的公安民警表示想調離現單位，調離原因是工作時間長、心理壓力大。

二是從基層調向機關。為了擺脫連續加班、超強度付出的基層工作，許多一線民警想方設法離開基層調往機關。調研中有部分民警表示，自己提升職級的最大動力就是再也不用與當事人打交道了，再也不用在底層拼命干活了。尤其是一些年輕民警，在基層呆過幾年后費盡心思調往機關。近年來雖然一再限制機關從基層抽調人員，但總有部分民警期盼著被上級借調，甚至創造條件把自己“借”出去，以此擺脫底層民警的種種辛勞。

三是從重點崗位調往二線崗位。公安機關的部分崗位對人員素質有較高要求，比如刑警隊需要思維縝密、應變性強、體能過硬的優秀民警，交警部門的事故處理崗位需要法律知識全面、能說會寫、善于紓解矛盾的高素質民警。歷史上這些崗位曾經是鍛煉、培養人才的熱點崗位，民警樂于進入。但本次調研中發現，這些崗位在公安機關內部正在慢慢趨冷，不斷有民警要求從這些崗位離開，到二線部門甚至后勤崗位去，原因是這些地方太累太忙工作太難干，優秀人才正在從關鍵崗位悄然離開，出現了人才的“負淘汰”，為事業的長遠發展埋下隱患。

（四）愧對家庭親情，“小社會”不和諧。公安民警由于上班時間滿負荷運轉，節假日大多在加班值班中度過，他們的生活方式和作息時間幾乎是一種不同于正常人群的“畸形”狀態，民警已經很難實現個人生活中的“家庭和諧”。調查中幾乎所有民警表示，自己最對不起的是父母、愛人和孩子。許多男性民警根本沒有時間陪伴家人、料理家務，女民警對家庭、孩子的付出也明顯少于其他女性群體，許多民警時常承受家人的抱怨或指責，有些甚至因工作原因產生婚姻危機。

由于長年高強度的工作，民警的健康狀況也越來越不容樂觀。據公安部統計，2006年以來“猝死”已成為民警殉職的最主要原因。2011年寶雞市公安局對全市民警組織體檢，54%的民警患有不同類型的職業病，即使是40歲以下正年富力強的年輕民警，患代謝類、心血管類、臟器類疾病的也高達13.8%。2002年到2011年10年間，全市在崗位上因公殉職的民警就有8人。

值得注意的是，近年來社會擇偶觀在不斷發生變遷，在以追求幸福和舒適為目標的婚姻觀中，昔日輝煌的警察職業在當下的擇偶中已經沒有優勢，女性不愿找長年加班的警察作丈夫，男性更不愿找顧不上家庭和孩子的民警作妻子，警察職業正在成為婚嫁擇偶觀上的減分項目。民警很難找到高薪高知的“另一半”，民警家庭可能在寂寥落寞中慢慢流向社會中下層。

三、對策思考

（一）增加警力編制，減輕工作負擔。雖然我國存在公務員群體龐大、行政成本偏高的問題，但大量冗員沉淀于行政管理機構（如合并后一個鄉鎮動輒一二百人），警察數量不論“總量”還是“均量”均明顯不足。因公務員群體龐大就人為壓制警察數量，是一種惰怠思維下的管理稗政。如果警察數量長期維持在偏低狀態，只能導致警察職業的持續惡化，也可能影響到整個社會的穩定和發展。目前全球平均配警比例是萬人30名警察，公安部2003年要求基層配警比例力爭達到萬分之15，這意味著一個中國警察至少要承擔國外兩個警察的工作量。但實際上目前全國只達到萬分之13.8，陜西省只達到萬分之12.74，寶雞只有萬分之9.81，也即一名寶雞市警察至少要承擔國外三個警察的工作量。針對日益嚴峻的維穩形勢和群眾對公安工作的多項新要求，當務之急須盡快解決公安機關的缺員問題，這是防止職業狀況惡化的源頭性措施。筆者建議：一是按照轄區人口、面積等規定全國或區域性的配警比例，要求各地達到最低配警線；二是地方行政機關空缺出來的編制有計劃地置換為公安編制，以此防止公務員隊伍膨脹；三是在當前政法專項編制無法充分解決的情況下，可以招錄部分地方事業性編制；四是把公安后勤保障工作交給社會，確保現有警力全部用在辦案一線。通過上述措施，保證民警每天工作8小時或略多于8小時，能夠按時或調休節假日，保障民警有相對正常的家庭生活和享受親情的時間。

（二）明晰職業界域，規范職責范圍。管理科學表明，任何權力必須限定在適當范圍之內，權力決非越大越好、管得越多越好，否則會自埋隱患。公安機關必須堅持依法辦事，堅守權力界域，將職責限定在《刑訴法》、《人民警察法》、《治安管理處罰法》等法律法規限定的范疇之內，這是法治國家的根本要旨。

要優化公安機關的職業形象，必須重樹職業權威性，依法履行職責，在規范執法行為、提高辦案質量的前提下，要適當維護公安權力的“謙抑性”，⑤善于“拒絕”職責范圍外的事務。當前要重點解決非警務活動占用太多警力的問題，通過科學、規范的管理“解放”警力，把民警從服務性、保障性、公益性的瑣碎活動中解脫出來。筆者以為，在公民法治意識不強、社會管理尚不完善、警力資源非常緊缺的情況下，應合理宣揚“有困難找警察”的職業承諾，必須尊重社會管理的合理分工，不要越俎代庖代行其他部門之職能。公安機關的根本職責是打擊犯罪、維護社會秩序、增強人民群眾的安全感，不能將過多警力耗費在社會性事務中。公安民警理應積極為老百姓服務，但職責應限于法定范圍之內，“有警必接、有難必幫、有險必救、有求必應”不是親歷親為地凡事必辦，有時為當事人指出解決問題的方法和路徑其實就是一種幫助。只有把警察從繁雜的社會性事務中解脫出來，才能有效解決警力不足問題，也能防止警察職業淪入“大雜燴”的泥潭。

（三）維護職業形象，捍衛人格尊嚴。按照馬斯洛的需求理論，每個人都有尊重和自我實現的需求。警察也有普通人的需求和思維，需要得到他人尊重，在自己的妻子兒女面前保持一定自尊。國外法律在對警察行為嚴格限制的同時，對襲警行為也嚴厲規定，比如美國法律規定警察執法具有絕對權威性，在警察執行公務時，任何與其身體上的接觸都被視為違法，警察有權在保護自己的前提下，對對方采取行動。英國法律規定，襲擊、對抗和惡意妨礙依法執行公務三種行為都可認定為襲警犯罪。法國法律規定，威脅、侮辱和暴力抗拒都為襲警。有3億人口且槍支泛濫的美國，平均每年因公殉職的警察僅163人；日本平均每年因公殉職的警察僅10人左右，且大部分是由于交通事故和自然災害原因死亡；德國平均每年因公殉職的警察僅6.8名。⑥而我國近年來過于強調警察的義務、責任和無私奉獻精神，忽視了對警察執法權威的保護。有關法律也單方面對警察執法行為進行嚴格規制，對公民行為卻沒有同步規范，致使部分人對警察執法行為不予配合，甚至把警察作為宣泄對象和“撒氣筒”，不但使公安機關的執法權威性受到貶損，而且使民警的人格受到侵害。對此，建議在依法規制民警執法行為的同時，必須從法律上對公民行為予以同步規范，以培養公民服從法律的意識和習慣，絕不能以“事出有因”、“理解老百姓”等理由寬容甚至縱容對抗法律、妨害公務以及襲擊警察的行為，依法維護公安機關的執法權威性。同時還應關注民警的“人格權”，不能因為警服在身就抑制、剝奪了私權范疇的人格權，對以侮辱、誹謗、人身攻擊等形式侵害民警人格尊嚴的，應當通過法律程序等予以維護。

（四）提高收入水平，落實人文關懷。警察不是政治精英，只是社會分工中的一種大眾化職業。公民選擇當警察，首先是作為一種謀生的手段，必然要考慮薪資、待遇、福利等因素，付出與回報的對應關系，只有個人付出與收益基本相一致時，該職業才具有吸引力。筆者以為，既然我國基本的分配原則是按勞分配，在當前警力不足、民警承擔繁重工作量的情況下，就必須設法提高民警的薪金收入，力爭使付出與收益相一致。當務之急要解決好“八小時”之外的勞動報酬，對于工作所迫的常態化加班，不能推定為“自愿”行為，更不能使其客觀上“公益化”。加班勞動得到合理薪酬，這不是缺乏覺悟的斤斤計較，而是市場經濟規則的理性體現。

在目前警力普遍不足情況下，各地紛紛憑借政治動員、行政加壓的手段暫時使現有警力完成了超負荷的治安、維穩任務，筆者以為這只是一種權宜之計，決非長效可行的科學管理辦法，否則會留下諸多隱患，比如民警產生疲煩應付心理、工作質量和效率雙下降、職業狀況進一步惡化等。實踐證明，精神動員只能短時有效，信念教育不可能解決所有問題。在“以人為本”成為治國理念的背景下，必須做好對公安民警的職業關懷，比如規定單警工作量、限制工作時間、落實休假制度、增加人身風險防范等，使基層民警享受到更多的精神撫慰。只有堅持可持續發展的理念，建立常態化的職業保障機制，警察職業狀況才能得到改善，警察職業才能重新煥發生機。

注釋：

①參見《因報名不足江西政法干警招錄取消40個職位》，載http：//www.jx.xinhuanet.com/news/focus/2012-08/17/ c_112753342.htm。

②參見《2010年陜西省基層政法干警招錄定向培養因不足開考比例取消或縮減招錄公告》，載http：//www.jingjia. org/shanxi/2010/0711/article_1982.html。

③參見《陜西2011年基層政法干警因開考比例不足取消或縮減招錄計劃公告》，載http：//www.examw.com/zj/ shanxi1/147531/。

④參見中央政法委2012年8月編輯印發的《政法工作研討會暨中央政法委調研聯系點座談會專題調研報告匯編》第394頁。

⑤謙抑性是刑法學研究中經常使用的概念，是指刑法作為懲治犯罪的手段，必須成為最后一道防線，對其他法律能解決的矛盾不要啟動刑法；用較輕法律能處理的問題，不要動用較重刑法。筆者認為，借鑒謙抑性原則，社會管理中對其他機關能處理的矛盾，就不要調動公安機關；對其他人員能處理的問題，就不要動用警力。

⑥參見王生安《國外減少警察遇襲傷亡的有效措施》，載《人民公安》2008年第21期。

（責任編輯：王玉葉）

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A

1674-3040（2012）06-0032-05

2012-11-05

姚宏科，中共陜西省寶雞市委政法委員會法律政策研究科科長，西北大學經濟法研究生，全國檢察理論研究人才。研究方向：法理學、刑法、刑訴法。