社會管理創新視域下公安群眾工作的困境與路徑選擇*

□董昕

（江蘇警官學院，江蘇南京 210012）

社會管理創新視域下公安群眾工作的困境與路徑選擇*

□董昕

（江蘇警官學院，江蘇南京 210012）

尋求政府管理與社會自我管理的互動與合作成為當前社會管理創新的本質要求，公安群眾工作也不例外。但在具體實踐中，公安群眾工作的實然狀態與公安機關社會管理創新的應然要求之間還存在著一定的差距。面對這些差距，亟須進一步探索社會管理創新視角下公安群眾工作的新路徑。

公安群眾工作；社會管理創新；困境；路徑

當前，中國正處于經濟社會發展的重要戰略機遇期和社會矛盾凸顯期相疊加的特殊歷史階段，維護社會和諧穩定的任務日益繁重。面對復雜多變的社會治安形勢，僅靠政府單一體制的警務力量已不能滿足群眾多元化、多層次的安全需求，尋求以政府為主導的警務力量與社會公眾之間的互動合作機制已成為社會管理創新視角下公安工作的必然要求。公安機關社會管理創新工作的提出再次凸顯出公安群眾工作的重要性，緊密依靠廣大人民群眾，開展專群結合、協同作戰的公安群眾工作路線，在與人民群眾的平等交流、雙向合作中實現公安群眾工作的現代轉型，促進和諧穩定的社會局面的實現。

一、社會管理創新視角下公安群眾工作的應然狀態

當前，經濟體制的變革、社會結構的變動、思想觀念的變化，都對社會管理工作帶來極大的沖擊和挑戰，社會管理難度顯著加大。因而，如何加強和創新社會管理成為了黨中央、國務院高度重視的戰略性工作之一，“社會管理創新”對于中國而言，是具有戰略意義的制度安排，它意味著一場新的變革的契機。［1］

（一）善治：社會管理創新的價值訴求。目前，學術界對社會管理的定義頗多，本文認為，社會管理是政府和政府主導的社會力量為了維系正常社會秩序，促進經濟社會健康發展，依照法律、政策規范公民、法人和一些社會組織的社會活動的工作體系和工作過程。［2］從政治學理論而言，當社會結構松散，各種社會力量的利益均衡無法實現，社會處于高度異質的狀態時，作為國家代理的政府，其統治職能必須強勢，通過強制性的政治領導、政治決策、政治組織、政治協調、政治監控等提供全面的社會管理，從而實現社會的穩定和社會資源的集中分配。［3］而人類社會進入二十世紀后半期以后，隨著社會整合程度的提高，階級對抗的日益緩和，社會需求的多元化發展，公民權利意識和自主意識的增強，新一輪的社會管理運動興起。以政府為主導的社會管理模式已然無法滿足社會公共需求的多樣化、多元化發展要求，培育社會的自我管理體制成為一種客觀的需要。社會自我管理的成長是社會發展的必然趨勢，政府管理應該通過適度的權力讓渡，增進社會力量的自我管理和自我服務，以有效應對社會管理環境的新變化。

當今中國社會正在進行的“社會管理創新”運動，正是基于滿足社會多樣化需求的一種應對與思考。改革開放30多年來，我國的經濟社會發展取得了巨大的成就，催生了社會利益需求的多樣化，公民權力意識的日益增強。特別是伴隨著全球化、網絡化時代的到來和社會主義民主政治的發展，人們對社會管理的要求越來越高。人們不僅關注個體的生存與發展，還關注社會的公平與正義，社會道德、生活質量、生態環境，以及自我的利益表達與價值實現。這一現象被英格爾哈特稱之為“后物質主義的價值觀”。［4］我國傳統的計劃管理體制，具有維穩性、管制性和單向性的運行特征。這種社會管理模式雖然在危機時刻具有強大的動員能力和極高的行政效率，但與當前社會發展多元化、信息化、動態化的趨勢不相吻合，已成為了經濟社會發展的制約性因素。因此，有學者指出，社會治理模式不能適應民眾的維權需求，是當今中國社會管理困境的總根源。［5］如何構建適應多元社會需求的社會治理模式無疑是當下“社會管理創新”的核心問題。對此，俞可平認為，善治是社會治理的理想狀態，它是公共利益最大化的管理過程。善治的本質特征，就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理關系或制度安排，是政治國家與公民社會的一種和諧合作模式，是兩者優勢互補的最佳狀態。［6］換言之，社會管理創新的根本在于形成以善治為價值訴求的社會治理模式。在這樣的社會治理模式下，以政府為一元主體、自上而下的單向管理模式向管理主體多元化、管理方式民主化、管理過程合作化的多元互動的新型公共治理模式轉變，社會管理創新的本質要求應該是政府管理與社會自我管理的良性互動與合作。

（二）對話與交往：社會管理創新視角下公安群眾工作的應然狀態。當前，我國正處在從傳統社會到現代社會、農業社會到現代工業社會、計劃經濟社會到市場經濟社會、封閉社會到開放社會等各種現代化的社會轉型過程中。正如亨廷頓指出，現代性孕育著穩定，而現代化過程卻滋生著動亂。［7］我國的人均GDP由改革前遠低于1000美元增長到2010年的4000美元以上，根據國際社會的發展經驗和現實社會情況，這一時期是經濟社會發展的重要戰略機遇期和社會矛盾凸顯期相疊加的特殊歷史階段，維護社會和諧穩定的任務日益繁重，人民群眾對社會平安的期望也日益強烈。

為了應對復雜的社會治安形勢，提高人民群眾的社會安全感，僅靠政府單一體制的警務力量是不可能滿足群眾多元化、多層次的安全需求的。公安工作作為社會管理工作的重要組成部分，也必須順應社會管理創新的發展趨勢，積極探索以政府為主導的警務力量與社會公眾之間的互動合作機制。我們必須明確，警察已經不是維護公共安全和秩序的唯一主體。我們不應當排除警察之外的市場機制與其他的社會組織，包括各種自治組織和力量成為警務的主體。只要其活動得到社會的認可，就應當成為合法的警務或維護公共安全與秩序的主體。［8］在公安工作中，要牢固樹立警力有限、民力無窮的理念，從傳統的單向、管制型的治安管理方式向現代的雙向、服務型的治安管理方式轉變。實現各種警務資源和要素的有機合成，構建警務力量與社會力量之間的協作機制，才是公安機關開展社會管理創新工作的本質要求。

公安機關社會管理創新工作的提出再次凸顯了公安群眾工作的重要性，堅持走群眾路線，加強警務資源開發，挖掘和利用社會資源，促使警務工作由孤軍奮戰向社會協同、公眾參與的轉變。社會管理創新視角下的公安群眾工作，不僅需要公安機關和廣大民警組織群眾、團結群眾、聯系群眾，更需要公安機關和民警了解群眾、溝通群眾、發動群眾。這意味著公安群眾工作的主體理應是公安民警與人民群眾，他們之間的關系是平等的，他們之間的活動是多向的交往活動。

二、社會管理創新視角下公安群眾工作的實然困境

互動與合作、對話與交往已經成為了社會管理創新背景下公安群眾工作的發展趨勢，但在具體實踐中，因為理念問題、方式問題、制度問題等，公安群眾工作離公安機關社會管理創新的要求還存在不小的差距。

（一）群眾工作理念落后，服務意識存在偏差：社會管理創新視角下公安群眾工作困境之一。“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”，這是社會管理發展的必然趨勢。公民社會的成長和公眾多元化需求的增長，意味著公眾參與社會管理是社會管理體制內的重要內容。同時，只有踐行“以人為本”和“服務為本”管理理念，主動融入公眾，切實改善服務社會質量，才能提升公眾的滿意度。公安群眾工作作為社會管理工作的重要組成部分，理應積極轉變工作理念，從“政府為本”走向“以人為本”，從“以管為本”走向“服務為本”。然而，在公安群眾工作的具體實踐中，卻存在著與社會管理創新要求不相適應的狀況。

面對日益嚴峻的社會治安形勢，有些民警認為群眾工作的核心內容就是收集犯罪信息，偵破案件、抓獲犯罪分子，將維護社區穩定、打擊犯罪作為公安機關群眾工作的全部。還有一些民警把群眾工作理解為“官”對“民”的管理，把群眾當作管理的對象，沿用傳統的集權管制式思維，忽視民眾在群眾工作中的主體地位和參與功能，導致“強制型管理”、“高壓式管理”等現象，容易引發群眾與警察的對立。在這種滯后的群眾工作理念指導下，民警與群眾之間的合作程度較低，警民之間缺乏對話和交流，警民之間的疏遠無法形成和諧的警民關系，也難以培育出警察的權威和民眾的信任。

（二）群眾公共理性責任欠缺，公共事務參與熱情不足：社會管理創新視角下公安群眾工作困境之二。政府管理和社會自我管理的良性互動一方面有賴于政府的適度放權，另一方面取決于社會公眾對社會管理的積極參與。公眾對社會公共事務的參與必須建立在公共理性責任和道德自律的基礎上。同樣，在社會管理創新背景下，理想的群眾工作模式的實現也有賴于公眾積極而又理性的配合。

近年來，公眾的民主法制意識、權利意識、自我意識不斷增強，政治參與積極性明顯提高，維護自身權益要求日益強烈。但我們也必須看到，由于我國長期運行強政府的社會管理模式，公眾對公共事務的參與熱情普遍不高，公眾在參與社會事務管理的過程中還缺乏一定的規則意識、協商意識和公共理性責任，在公眾表達訴求、參與政治的網絡空間中，我們也時常看到一些充斥著情緒和不負責任的言論。這些都說明，公民社會成長的不成熟是制約雙向交往式公安群眾工作模式實現的因素之一。

此外，隨著城市化進程的加速，人口流動性的加大，社區居民成分日益復雜，不同文化群體的聚集導致了社區文化的異質性，難以形成社區中心文化，社區居民對公共事務的參與度較低，不利于互動合作式公安群眾工作模式的形成。特別是城郊結合部社區，吸納了大量不同地域、文化、習俗的流動人口，這些流動人口對社區的認同感和歸屬感較低，對社區公共事務的參與熱情明顯不足，這也給民警調動社區居民積極性，開展群眾工作帶來了不小的難度。

（三）利益表達渠道不暢，雙向交往平臺缺失：社會管理創新視角下公安群眾工作困境之三。不少學者都認同，讓公眾擁有利益表達的權利和渠道是社會管理創新的必要條件，這樣既能保證管理的中立，又能發揮利益群體的能動性，政府部門的作用在看來弱化的情況下實則得到強化，同時公正性和效率也得以兼顧。［9］為此，建立健全公眾的利益表達渠道及政府與民眾之間的雙向交往平臺是社會管理創新的基礎要件。而互動交往式公安群眾工作的開展顯然離不開雙向交往平臺的搭建。交往平臺作為公安民警與群眾相聯系的紐帶，不僅要承載和傳遞一定的公安群眾工作的內容和信息，而且要成為警民之間相互了解和交流的手段。近年來，公安機關建立健全“大走訪”、“警民懇談”等工作機制，在基層派出所、交巡警隊全面建立人民調解室，通過警民之間的溝通對話、平等交流，實現了公安專業工作與群眾路線的有機結合，明顯提升了公安機關維護穩定的能力，促進了安定良好的社會局面的實現。此外，有效利用網絡技術構建警民之間的交往平臺，也成為了公安群眾工作的現實選擇。

但由于管理理念的滯后，物質平臺的缺乏，公安機關與群眾之間的雙向交流平臺在某些地區未能有效構建。有些民警對群眾缺乏感情，特別是對外來務工人員存在強烈的距離感，習慣于用高壓管制的思維對待群眾工作，把群眾工作簡單等同于剛性控制，將社區維穩擺在群眾工作的首位，這顯然與社會管理創新所需要的多元合作和交流對話背道而馳。還有一些民警則不善運作社區資源，懶于開展與群眾的對話交流，足不出戶，坐堂理政，對于群眾呼聲、群眾所需充耳不聞。再加之，某些地區經濟基礎較為薄弱，物質資源較為匱乏，致使基于網絡技術的雙向交往平臺未能廣泛應用。沒有群眾利益表達的渠道，缺少警民互動的交往平臺和機制，就沒有民警對群眾的深入了解和交流，更沒有警民之間的良性互動與合作。

三、社會管理創新視角下公安群眾工作的路徑選擇

要想實現民警與群眾之間的對話與合作，推動公安群眾工作的發展，就必須創新公安群眾工作的路徑和方法。以社會管理創新為理論背景，在理論與實踐的結合中探索公安群眾工作的路徑與方法。

（一）人本理念的定位與確立：社會管理創新視角下公安群眾工作的前提。“以人為本”既是現代法治社會的基本精神，也是社會管理創新的內在要求。公民社會的成長，民眾權利意識、主體意識、參與意識的增強都將促使公民個體、社會組織參與社會管理。這意味著，社會管理創新需要尊重群眾的價值和尊嚴，把他們當作社會管理的主體和合作者，而非社會管理的客體和被動的對象。在此價值理念指導下，必須將“以人為本”的理念確立為公安群眾工作的前提。因為理念是帶有方向引導性的觀念，是行為的信條和原則。有什么樣的公安群眾工作理念，就會有什么樣的公安群眾工作思路和方式。“以人為本”是人本精神在公安群眾工作中的倫理要求，它作為一種內化于民警思想深處的價值準則，尊重群眾的生命和價值，尊重群眾的觀點，尊重群眾的首創精神，以群眾為中心開展公安群眾工作，這樣才能最大程度地發揮公安群眾工作的社會效能，承擔起公安機關“鞏固共產黨執政地位、維護國家長治久安、保障人民安居樂業，服務經濟社會發展”的四大政治和社會責任。

（二）警民利益協商與溝通機制的構建：社會管理創新視角下公安群眾工作的基礎。在當今中國，社會利益結構正在發生重大變化，多元社會已然形成，社會階層分化明顯，各種社會矛盾和問題層出不窮。中國社科院的《中國社會和諧穩定研究報告》指出，社會群體之間的利益沖突是和諧社會面臨的主要挑戰。中國社會迫切需要建立有效的社會利益表達和協商溝通機制，以化解社會矛盾。當處于社會“底層”的部分群眾的利益訴求無法通過正常渠道進行表達的時候，他們往往可能選擇極端或違法的方式來發泄不滿。

因此，建立有效的利益協商和溝通機制是開展公安群眾工作的基礎，為群眾提供利益表達、平等協商的平臺，引導他們以合理合法的方式表達自身的利益需求。為群眾提供利益表達、民主協商的平臺，首先需要深入社區，關注民生，傾聽民聲，真實了解群眾的所想、所思、所盼，增強公安群眾工作的主動性和針對性，在與群眾的雙向交流溝通中掌握主動權。當然，了解社情民意只是做好群眾工作、構建警民雙向交流平臺的基礎，還需要進一步創新群眾工作模式來搭建雙方交往的平臺。比如，通過推進群眾利益表達的制度化和法制化，引導群眾實現利益表達的理性化、規范化和制度化；通過健全和完善群眾利益協調和整合機制，借助法律、政策、行政手段和教育、協商、疏導方法，協調群眾的利益關系和化解各種矛盾糾紛，在人民調解、行政調解和司法調解的有機結合中解決社會矛盾，降低社會風險。

（三）群眾工作主體的多元化參與：社會管理創新視角下公安群眾工作的關鍵。社會管理創新的發展要求公安機關在與社會公眾的良性互動中實現社會安全問題的共同治理。因此，公安機關要充分發揮人民團體、基層組織的作用，積極接納各種社會新興組織和公民以理性、合法和負責的姿態參與社會公共安全的構建。同樣，豐富公安群眾工作的主體，增進警民之間的合作將是公安群眾工作的未來走向。

在社會轉型背景下，社會公眾對公安群眾工作的參與顯得尤為重要。“從群眾中來，到群眾中去”的群眾工作路線是公安機關的政治優勢和優良傳統。為此，我們首先需要進一步拓寬民眾參與公安群眾工作的途徑和渠道，建立健全群眾參與機制，實現群眾參與的制度化和規范化；其次，需要通過政策宣傳、社區培訓、公益欄、宣傳冊等宣傳途徑提高群眾的社會公共參與意識和參與能力，增強社區居民的社區認同感和責任感；其三，要落實民眾的知情權和參與權，在吸納社會群體智慧的過程中協調警民關系，展示人民群眾的主體地位，實現社會的和諧穩定。

（四）社區警務工作的專業化、信息化發展：社會管理創新視角下公安群眾工作的重點。本世紀初，我國借鑒歐美國家的社區警務理念，提出實施社區警務戰略。盡管社區警務的初衷是為了打擊日益嚴重的社會犯罪問題，但其也內涵著社會管理創新的需要。社區警務的成功之處，就是立足社區，最大程度地激活“鄰里守望”制度和“聯防巡邏”制度，充分利用社會資源推行警務多元化和治安群體的多元化，既節約了政府對犯罪預防的經費投入，又密切了警民關系和鄰里感情，維護了社區穩定，實現了群防群治的目的。［10］因此，作為舶來品的“社區警務”與我國本土的“群眾路線”警務，其實質上具有內在的一致性，都是通過激發群眾參與社會治安工作的熱情，形成“警民共建”的良好愿景。可以說，社區警務戰略的實施不僅是傳統公安群眾工作路線的現代轉型，更是當代社會開展公安群眾工作的良好載體。

社區警務工作的開展固然離不開“群眾路線”的貫徹和“和諧警民關系”的構建，但也需要適應時代的發展變化，創新社區警務工作的方式。首先，社區警務必須依托警務專業化來推進。社區警務的專業化意味著讓警察成長為服務社會安全的專業性力量。優秀的社區民警除了必須具有樂于做好群眾工作的敬業奉獻精神，公正執法、清正廉潔的職業理念，還需要具備開展社區警務工作的專業能力。這種專業能力包括熟知相關的方針政策、法律法規、會執法執勤、會管理服務、會群眾工作等。社區警務雖平凡瑣碎，但如果缺少專業的理念和警務能力的支撐，也不可能成為公安群眾工作的延伸平臺。

其次，社區警務必須依托警務信息化來支撐。社區警務涉及群眾的切身利益，公安機關應該采取有效的措施使群眾能夠及時、有效、準確地掌握相關信息，為群眾提供更好的服務。一方面，借助網絡警務，可以優化社區管理，社區民警通過網絡平臺可以接觸到大量信息源，如犯罪線索、社情民意等各類情況，通過信息的積累、分析、比對等，為及時化解各種社會矛盾，防范犯罪和群體性事件的發生提供應急預案，從而有效地提升社區警務工作的效率，也為社區民眾提供和諧穩定的治安環境。另一方面，借助網絡警務，社區居民也可以掌握相關的動態信息、政策法規，消除公安機關與群眾之間的信息不對稱性，提高群眾對公安機關的認同感和信任度，在網絡環境下實現公安群眾工作的互動與合作。

［1］張傳文.社會管理創新的本質是要改革［N］.南方都市報：南方評論周刊，2011-6-12.

［2］公安部社會治理專題調研組.關于加強創新社會管理若干問題的研究［J］.公安研究，2011（7）.

［3］季艷霞.論我國的社會管理創新及其體制運行基礎［J］.理論探討，2012（4）.

［4］陶昭文.后物質主義及其在中國的發軔［J］.毛澤東鄧小平理論研究，2008（6）.

［5］燕繼榮.社會管理創新與服務型政府建設［J］.行政論壇，2012（1）.

［6］俞可平.治理與善治［M］.北京：社會科學文獻出版社.2000.

［7］［美］塞繆爾·P·亨廷頓.變動社會中的政治秩序［M］.王冠譯.上海：上海譯文出版社.1989.

［8］郭太生，戚丹.警務理念創新與社會管理的完善［J］.中國人民公安大學學報（社會科學版），2009（3）.

［9］王建平.構建“小政府、大社會、強制度”社會管理格局［N］.南方日報，2011-6-9.

［10］劉云，公維友.現代警務改革的理念轉變與取向選擇［J］.湖南公安高等專科學校學報，2008（8）.

（責任編輯：王玉葉）

編后語：此作系“中國警學期刊方陣”合作交流論文。

D631

A

1674-3040（2012）06-0046-05

2012-10-20

董昕，河海大學馬克思主義學院博士研究生，江蘇警官學院講師，研究方向為公安思想政治工作。

*本文系江蘇省教育廳高校哲學社會科學研究項目“隱性教育：公安思想政治工作的實現路徑選擇”（2012SJD710010）階段成果、江蘇高校優勢學科建設工程資助項目。