當前查辦妨害公務罪的幾個問題

文◎孫 剛 喬蘋蘋

當前查辦妨害公務罪的幾個問題

文◎孫 剛*喬蘋蘋**

妨害公務罪是指以暴力、威脅方法阻礙國家機關工作人員、人大代表依法執行職務，或者在自然災害中和突發事件中，使用暴力、威脅方法阻礙紅十字會工作人員依法履行職責，或故意阻礙國家安全機關、公安機關依法執行國家安全工作任務，雖未使用暴力，但造成嚴重后果的行為。近年來，根據鄭州市金水區人民檢察院所辦案件顯示，妨害公務犯罪呈逐年上升趨勢，其中酒后犯罪、初犯占占較大比例，處理一般也較輕。辦案人員在辦案中還發現，妨害公務案件多發除社會原因之外，在案件辦理的背后也存在一些其他問題需要思考和解決，在此一一列出，以期對理論和實踐有所裨益，更好地維護國家工作人員依法進行的公務活動和國家的正常管理秩序。

一、多方面原因造成妨害公務案件中多數受害人為人民警察

2006年至2011年9月鄭州市金水區檢察院共受理妨害公務案件164件，其中154件被害人為警察，達到94%，多為交警和基層派出所的民警。受害人多數為警察，其中原因是多方面的。

一是社會原因。妨害公務犯罪作為犯罪現象的一種，是特定歷史時期政治、經濟、社會、文化等諸種因素的綜合反映，是各種社會矛盾、社會現象相互碰撞、沖突、作用的結果。我國正處于社會轉型的關鍵時期，各群體之間以及個人之間的利益差距迅速拉大，部分社會成員不滿情緒累積，不安定因素增加，遇事容易采取過激行為。而公安機關所擔負的社會管理職能較多，大多數與群眾生活直接相關，執法力度大，強制程度高，接觸機會多，因而發生執法沖突的情況比較突出。

二是當事人的素質因素。個別當事人法律意識淡薄，當公共權力和個人利益發生沖突時，第一反應不是服從管理，而是予以反抗，宣泄自己的不滿情緒，很少考慮到社會管理秩序。而民警只能保持克制，做到打不還手罵不還口。當事人認為警察不能把他們怎么樣，繼而更加囂張，最終觸犯法律。

三是極個別民警故意挑釁被執法人暴力抗法，而后以撤案或不捕不訴為條件向被執法人索要高額賠償。檢察院一個辦案小組發現，一段時間以來在妨害公務案件中，有幾個民警多次成為被害人，經向被害人單位主管領導反映后這種情況便出現好轉，相同的情況在其他辦案組也有所反映。公訴科對此進行了調查，發現這些案件中，個別執法人員以言語或行為刺激，故意挑釁被執法人暴力抗法，之后主動要求刑事和解并承諾撤案，嫌疑人家屬為了獲得較輕處理往往向其支付幾萬甚至十幾萬的賠償款，大大超過了被害人的傷情治療費用。

解決上述問題，筆者認為應多管齊下綜合治理。除了加強法制宣傳教育，健全維護群眾權益機制，使百姓能夠在個人利益和執法活動發生沖突時做出合法理性選擇外，作為檢察機關在辦理案件時還要做到：仔細審查認真甄別，對于確實是嫌疑人以暴抗法的要嚴格依法辦理，對于警察在執法中有過激言語或行為刺激嫌疑人采取妨害行為的要區別對待。要及時與其主管領導溝通或以檢察建議的形式，加強教育和懲戒，避免類似情況再次發生。加強案例指導和培訓，促使公安機關細化執法標準、嚴密執法程序，規范自由裁量權的行使，避免在辦案過程中和群眾發生不必要的沖突。

二、以人民警察為受害人的妨害公務案件的偵查主體問題

現行法律未對妨害公務案件的管轄權問題做出專門規定，實踐中均按照刑事案件一般管轄的原理，由犯罪行為發生地或者犯罪嫌疑人所在地管轄，即由被侵犯民警所在單位為偵查主體。筆者認為此方法不妥，因為被侵犯民警所在單位與被侵犯民警有利害關系，應當整體回避，實行異地管轄。

整體回避，即相對于個人回避而言，當司法機關的主要領導或集體違反《刑事訴訟法》第28、29條規定，先入為主、有意偏袒，或者弄虛作假、徇私舞弊、接受請客送禮，或者與案件當事人有特殊利害關系，影響案件公正處理的，應該集體回避，不參與案件的辦理活動。回避制度可以防止辦案人員先入為主或者徇私舞弊，也有利于消除當事人及其法定代理人的思想顧慮，維護司法機關的執法公信力，減少不必要的上訴和申訴，促進刑事訴訟的順利進行。

著眼當前妨害公務案件的偵查狀況，筆者認為由被侵犯民警所在單位進行偵查顯然不妥，第一，由被害人所在單位負責偵查妨害公務案件可能影響案件的公正處理。盡管妨害公務案件的偵查主體是被害人所在單位的其他民警，但因收集證據的主體與被害人系同一個派出所的民警，彼此間的熟識關系可能影響到案件的公正處理，偵查過程中所獲取的證據在形式上和程序上難以確保客觀公正，容易使社會公眾對案件處理的公正性產生疑慮；第二，妨害公務案件的處理事關被害人所在單位的整體利益。雖然從表面上看妨害公務案件的處理與被妨害民警的個人利益聯系密切，但犯罪嫌疑人的行為侵害的是國家的正常管理活動和管理秩序，案件的處理直接影響到公安機關執法權威的樹立和執法環境的建設，所以妨害公務案件的性質及案件本身事關偵查機關整體利益，被害人所在單位不適宜作為妨害公務案件的偵查主體，理應整體回避。

妨害公務案件偵查實行整體回避制度，一是有利于對案件事實和證據進行嚴格依法審查，可以最大限度地保證案件質量；二是容易得到犯罪嫌疑人及其家屬的配合和理解，減少群眾與執法機關之間產生新的對抗情緒；三是有利于保障犯罪嫌疑人的合法權益，當原執法機關在辦理妨害自身執法的妨害公務案件對犯罪嫌疑人有刑訊逼供、誘供等違法行為時，可以及時發現，避免危害結果的發生。實行異地管轄，更能從社會效果和法律效果相統一的角度予以充分考慮，以便案件得到公正處理，亦可推進執法行為規范化建設的進程。

三、妨害公務罪的情節認定需進一步明確

根據《刑法》第277條的規定，妨害公務罪是違法行為人以暴力、威脅方法阻礙國家機關工作人員依法執行公務的行為，該罪名沒有情節嚴重等方面的要求，只要有妨害公務的行為就可以構成。但實踐中，犯罪嫌疑人的妨害行為五花八門且強度不同，輕至簡單推搡拽掉衣服扣子，重至大打出手致民警輕傷。究竟達到何種標準能構上“暴力、威脅方法”，公法檢三家存在分歧，尤其在偵查階段認定時隨意性較大。

根據我國刑法理論，構成犯罪的總的衡量標準是，既要符合刑法分則規定的妨害公務罪的形式要件，即具體的犯罪構成要件，同時也要符合刑法總則規定的構成犯罪的本質要件，即社會危害性。是否符合犯罪構成要件是一個事實評價問題，而對社會危害性的評價則是價值評價問題。事實評價可以依據證據作出較為精確的認定，而價值評價則顯得有些模糊。筆者認為，刑法兼具打擊犯罪和人權保障的雙重功能，現代法治的價值觀要求刑法要體現謙抑性，即當某種危害社會的行為發生后，用民事、行政手段和措施不足以抗制時，才能運用刑法的方法，將其納入犯罪行為并處以刑罰。謙抑性同樣體現在，當重罪與輕罪界限模糊時按輕罪處理，當罪與非罪的界限模糊時按非罪處理。故而，雖然刑法并沒有規定妨害公務行為必須達到情節嚴重，但實踐中也絕不能將一切阻礙公務執行的行為都視為犯罪。在認定犯罪時應當綜合評判行為人的行為具有相當程度的社會危害性時，才能予以認定。如果行為人只是采用頂撞、爭執等方法或者使用顯著輕微的暴力、威脅方法的，應認為是一般的妨害公務行為，不能以本罪論處。同時，雖然妨害公務行為首當其沖侵犯的是執法者的個人權利，但妨害公務罪的客體是國家正常社會管理秩序。因此除將執法民警個人人身傷害情況作為評價標準之外，還應當結合以下情節綜合考慮：犯罪嫌疑人是否持槍持械；被妨害公務內容的重要程度，應將一般性執法與特殊時期、特殊場所的執法區分開來；是否具有多人多次妨害公務情節；是否造成公共秩序混亂等等。

四、妨害公務案件中不宜適用刑事和解

刑事和解，是指在刑事訴訟程序運行過程中，被害人和加害人（被告人或犯罪嫌疑人）以認罪、賠償、道歉等方式達成諒解以后，促使國家專門機關不再追究加害人刑事責任或者對其從輕處罰的一種案件處理方式。目前該制度在我國創建和諧社會的過程中發揮了較為積極的作用。

然而檢察機關在辦案中發現，妨害公務案件在訴訟過程中存在著濫用刑事和解的情況。大量犯罪嫌疑人與被侵害的執法民警在訴訟過程中達成刑事和解，公安機關或人民檢察院根據上述協議做出撤銷案件或者不起訴的決定，即便案件流轉到審判階段，也都因達成刑事和解對被告人處以較輕徒刑或者拘役，甚至免予刑事處罰。

筆者認為，并不是所有的案件都可以適用刑事和解。刑事和解與附帶民事訴訟一樣，針對的是刑事犯罪行為所產生的民事賠償責任，而這兩種程序只能用于侵犯或者主要侵犯私法益的犯罪，被害人對受侵害的社會關系必須具有完全的處分權，即人身犯罪、財產犯罪以及涉及財產所有權侵犯的部分經濟犯罪，對于單純侵犯公法益的犯罪是不能適用刑事和解的。就妨害公務罪而言，根據我國刑法規定，妨害公務罪的犯罪行為侵害的是我國的社會管理秩序。客觀上以“被害人”角色出現的國家機關工作人員只是物質性損害的承擔者，而本質上的受害人則是國家。犯罪所侵犯的也不僅僅是執行公務的國家機關工作人員個人的權益，而是國家機關的權威性。嫌疑人承擔的是公法上的責任，其違法行為具備行政違法和刑事違法的雙重違法性，因此不能以嫌疑人對被侵害者的經濟賠償來消弭其侵犯公權力帶來的社會危害性。同樣被侵害的執法民警也無權代表公權力與嫌疑人達成不予追究其刑事責任的刑事和解協議。即便達成和解協議，也不應當影響司法程序對嫌疑人的公正處理。

實踐中濫用刑事和解，造成個別民警挑釁當事人使用暴力后主動和嫌疑人進行刑事和解索要高額賠償。這種行為不僅嚴重損害了執法機關的形象，造成執法公信力下降，而且在民警私下做出的撤案許諾不能兌現時，還容易引起嫌疑人家屬上訪，增加社會不穩定因素。

綜上筆者認為，妨害公務案件不應適用刑事和解。當然，鑒于妨害公務案件中執法民警的人身權利遭到一定的損傷，其可以通過附帶民事訴訟獲得賠償，但是應當在有證據支持的合理尺度內獲賠。

五、妨害公務罪法定刑的立法建議

縱觀國外刑事立法，絕大部分國家對妨害公務罪都按照情節輕重設置多個量刑幅度，從無期徒刑到監禁六個月，刑罰頗不相同。反觀我國對于妨害公務罪的規定，以暴力、威脅方法阻礙國家機關工作人員依法執行職務的，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金。由于關于妨害公務罪的量刑較輕，加之此類案件中具有被告人認罪態度好、多為初罪偶犯、積極賠償經濟損失等酌定從輕情節，導致妨害公務案件的處理結果通常較輕。就鄭州市金水區發生的妨害公務案件看，一部分被公安機關撤銷，在檢察環節的不捕率和不起訴率也遠遠高于普通刑事犯罪，審判階段的量刑也非常輕。但是這種現狀已無法滿足實踐的需要，一方面目前妨害公務案件嫌疑人群體性趨勢上升，社會管理秩序受到嚴峻挑戰，妨害公務案件處理的輕刑化趨勢無法有效遏制妨害公務行為的勢頭，不能滿足當前社會管理的需要；另一方面現行規定未考慮到實踐中妨害行為嚴重程度的差異性，單一的量刑輻度無法體現罪刑相適應原則。

筆者認為，應借鑒國外相關立法例，考慮中國政法大學刑事司法學院教授田宏杰的觀點，采取以下方式予以完善和加強：由全國人大常委會頒布單行刑法規定，將現行刑法中的妨害公務罪的量刑幅度修改增加為三檔，分別針對情節一般、情節嚴重、情節特別嚴重的妨害公務罪，規定與其社會危害程度相當的法定刑，以解決現有妨害公務罪法定刑過輕的問題。這樣，就能大大提高對妨害公務行為的打擊力度，使之能夠滿足懲治妨害公務罪的司法實務需要。

六、妨害公務犯罪的防控措施

預防犯罪是刑罰的目的，貝卡里亞在《論犯罪與刑罰》中寫到：“刑罰的目的僅僅在于：阻止罪犯再重新侵害公民，并規誡其他人不要重蹈覆轍。”就妨害公務犯罪而言，其存在和近年來的激增有多方面的原因，是對社會現狀的一種反饋，因此，對妨害公務犯罪的預防和控制，刑罰雖然起到了很重要的作用，但其一般社會預防的實際效果卻并不理想。換言之，雖然受過刑罰處罰的妨害公務案件的行為人再犯的比率極小，但新的妨害公務案件的不斷增加恰恰證明了刑罰作用的有限。因此，必須針對妨害公務犯罪的特點、原因，從多方面著手，更多地尋求刑罰之外的對策來預防和控制妨害公務犯罪的發生。本文認為，妨害公務犯罪的預防和控制，應當以中央政法委“三項重點工作”為基礎，采取以下對策：

1、積極化解社會矛盾，促進社會和諧。積極協調利益沖突，在全社會實現公平和正義是化解社會矛盾行之有效的途徑。具體而言，要堅持以人為本、全面協調可持續發展，讓人民群眾共享發展成果，把發展成果更多地落實到保障和改善民生上，決不能侵犯人民群眾的合法權益，從源頭上預防和減少社會矛盾的發生。要健全黨和政府主導的維護群眾權益機制，深入開展社會矛盾“大排查”，完善人民調解、行政調解、司法調解三位一體的“大調解”工作體系，建設好勞動爭議、醫療糾紛、環境保護、食品藥品安全等領域的調解隊伍，調動工會、共青團、婦聯等各方面力量，形成依靠基層黨政組織、行業管理組織、群眾自治組織，共同及時有效化解社會矛盾的機制，減少社會不穩定因素。

2、加強法制宣傳教育，提高群眾法律意識。可以通過多渠道的宣傳或者典型案例的剖析，加強法制宣傳教育，給群眾創造一個知法、守法、用法、護法的環境，提高群眾法律意識和自我控制意識，使其能夠在個人利益和執法活動發生沖突時，充分認識和理解國家工作人員的執法活動，從而做出合法理性的選擇。

3、推進社會管理創新，建立良好管理環境。隨著城市化的不斷加快，大量外來人口涌入城市，城中村等流動人口比較集中的地域成為妨害公務案件的高發區域。因此建立良好的管理環境對于改善社會治安狀況、預防妨害公務犯罪的發生具有積極意義。一是流動人口的服務管理工作。探索“以證管人、以房管人、以業管人”的流動人口服務管理新模式，提升流動人口服務管理水平。二是特殊人群的幫教管理工作。落實安置政策，加強日常管理，幫助刑釋解教人員更好地融入社會。對社會閑散青少年，要開展調查摸底，盡量解決就學、職業培訓問題。三是社會治安綜合治理工作。以城中村、城鄉結合部為重點，整治先行、服務到位、管理落實。總之，要盡快構建黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理新格局，積極探索一條符合中國國情、具有中國特色的社會管理之路。

4、公正廉潔執法，提高政府公信力。如前文所述，執法不當不但不能保證執法效果，還會激化矛盾甚至成為妨害公務犯罪的導火索，因此，公正執法、廉潔執法不但對提高政府公信力具有積極意義，還可以有效預防和控制妨害公務案件的發生。第一，要提高國家工作人員的執法水平。執法過程中既要做到有法必依、執法必嚴，又要講究執法策略和執法藝術，文明執法，以減少在辦理案件過程中和群眾發生的不必要的沖突。第二，對容易發生執法偏差、群眾反映比較強烈的幾類案件，司法機關要建立案例指導制度，規范自由裁量權的行使，確保政法干警熟練掌握遇到什么情況應該說什么、做什么和怎么說、怎么做。第三要以公開、信息化為手段，大力推行“陽光執法”。除法律規定不能公開的事項外，執法依據、程序、流程、結果要向社會公布，接受公眾監督。對群體性事件，要堅持公開透明，第一時間發布權威信息，掌握主動權。第四要搞好黨建工作，預防腐敗。對于暴露出來的腐敗案件，要從嚴懲處，以減輕群眾的不滿情緒。

5、妥善處理妨害公務案件。妨害公務案件發生后，司法機關應當針對案件的實際情況，區別對待，不能簡單以刑事處罰作為唯一的手段。在案件處理過程中應當慎用強制措施，將懲罰犯罪、教育人民、維護穩定三者有機結合。妨害公務案件中很大一部分犯罪人事后悔罪態度良好，表示當時系一時沖動，因此大部分都是適用取保候審強制措施。基于該類案件的特殊性以及刑事懲罰的嚴重性，司法機關應當慎用重刑，靈活運用寬嚴相濟刑事政策，以緩解社會矛盾、穩定社會環境作為主要目的，避免激化社會矛盾。同時要完善安撫制度，對于妨害公務案件中的受害人，要及時進行探望和慰問。

*河南省鄭州市金水區人民檢察院公訴科科長［450003］

**河南省鄭州市金水區人民檢察院公訴科干警［450003］