農村公共服務建設領域職務犯罪預防模塊的建立

文◎梅山群 徐 凡

農村公共服務建設領域職務犯罪預防模塊的建立

文◎梅山群*徐 凡**

農村公共服務建設主要包括舊村改造、農村道路建設、康莊工程、農田建設工程、填方工程以及農房改造等涉農項目。當前公共服務建設領域職務犯罪形勢不容樂觀，已經成為阻礙農村地區發展的不利因素，因此有必要對這一領域職務犯罪設計更加規范化的預防預案。

一、犯罪特點

公共建設本就是經濟犯罪多發的領域，再加之農村公共服務建設多為政府和村集體多主體出資，在監管上存在多頭管理的困難，農村公共服務建設領域的職務犯罪問題表現的較為突出。溫州市2007年至2011年五年內，僅檢察機關審查起訴的發生在公共工程領域的農村基層組織人員的職務犯罪就達39件，在160件排除涉土和詐騙案件后的村干部職務犯罪案件中占了24.3%，所占案件數僅次于因征地拆遷引起的農村基層組織人員職務犯罪案件數。通過對上述案件的調查了解，其基本特點如下：

一是犯罪形式較為集中，收取他人好處，為對方謀取利益的尋租犯罪占了絕大多數。

二是該類犯罪更具有隱蔽性。公共工程多數經過公開招投標過程，合同中都約定工程款額、工程標的量、工期等基本項目，但是公共工程周期性長，投資額大，經常受到市場因素影響，而且公共工程要牽涉大量的征用、安置等工作。公共工程的復雜性增加了巨大的變量，最終工程的驗收、工程款的結算和給付都提供了較大的尋租空間。與其他涉農經濟犯罪不同，如挪用資金、貪污等行為可以從賬目中發現，而利用公共工程尋租，很難從村集體的公開賬目中發現。

三是共同犯罪比例大。公共建設項目因為涉及面廣，村兩委干部基本都參與了工程的決策、執行過程，個別村干部很難單獨牟利。從查辦的案件看，公共服務建設領域職務犯罪一般都有多名基層組織成員牽涉其中，共同犯罪的比例較大。

四是涉及公共工程類型多樣，發案環節多，監管難度大。除了一件是建設村文化娛樂中心，一件是修建臨時用房，其他都是政府主導的基礎設施建設和配套工程項目。政府主導建設項目包括了安置房建設、康莊工程等多種類型，由于出資途徑、主管方委托方式不同，工程監管的形式多種多樣。由于工程監管難度大，公共工程建設周期長，發案環節變現出很大的差異性。從兩地該領域職務犯罪情況看，涉案人員在多個環節都有不當行為，如工程項目設計、工程發包、工程施工、工程款結算等環節。

二、犯罪原因

農村基層組織人員職務犯罪的產生，是緣于社會控制的弱化。公共建設領域職務犯罪高發既有社會控制減弱的原因，也有行業特點的因素。

（一）基層政府沒有嚴格規范執行主體監管原則

地方政府的主要功能就是提供地方性的公益物品。農村公共服務建設主要包括農村地區公共產品的提供，地方政府在公共服務建設中應發揮主導和整體統籌的作用。但是分析兩地的案例，基層政府沒有嚴格規范執行主體監管的原則，往往把政府主導工程的設計、發包、建設和資金運作等關鍵事項委托給農村基層組織。即使有政府工作人員擔任主職，實際負責的還是村兩委主要成員。

（二）農村兩委自治功能在公共服務建設領域的制度缺失

村集體兩委自治管理、自我監督的功能沒有在公共服務建設領域發揮應有作用，如村集體在公共工程項目管理上沒有嚴格的制度規范，村民組織法律法規未得到認真執行。如村干部往往兼任舊村改造指揮部和康莊工程領導小組的實際負責人，項目的設計、發包、施工等重大事項沒有經過村民會議，兩委的主要負責人主導決策過程等。審視兩地的公共建設領域的職務犯罪案件，都有村委會主任或黨支部書記涉案并在案中發揮主要作用。

（三）兩委成員利益趨同，自治組織集體效能不能達到自我管理的要求

農村基層組織職務犯罪的形成原因之一就是集體效能弱化所致的自治管理能力的下降。村民自治組織集體效能弱化一般源于兩個方面：一方面是村兩委成員相同的地緣和經濟活動形成的利益同化；另一方面，村集體內部群己觀念的異化。對不直接涉及個人利益的公共事務，部分自治組織成員選擇不關心、不參與的消極態度，即使這項公共事務關系到集體的長遠發展。群己觀念異化不僅使村民漠視關系私人利益的公共利益的損害事實，還使一些負有監管職責的基層組織成員選擇了沉默。而基層組織成員的不作為所造成的制度性損害要大得多，譬如直接造成集體效能不再能發揮阻遏犯罪沖動的作用。

（四）公共服務建設領域的行業特點

公共建設屬于監管難度大，涉及監管部門多、監管專業性強的領域，因此也是職務犯罪的高發地帶。2011年以來，國內工程建設領域職務犯罪繼續穩坐職務犯罪“頭把交椅”，在一些重大工程密集上馬的地區，涉案人數和金額成倍增長，部分項目三分之一工程款被用于行賄。公共服務建設監管難度大一是因為公共工程建設環節多，工程的決策、設計、發包、建設、資金管理等一系列環節都存在尋租的空間；二是牽涉的監管部門多。公共工程牽涉到地方財政、土地、稅務、水利等部門的審批管理；三是公共工程的監管需要較強的專業技能，工程項目的監督需要會計、審計、法律、工程監理等各個方面的專業知識。

三、預防模塊構建

通過審視兩地農村公共服務建設領域職務犯罪的現狀，不難發現農村公共服務建設領域職務犯罪有其自身的特點和形成機理。當前農村公共服務建設領域存在“重建設，輕決策；重投資，輕監管；重數量（進度），輕質量；重結果，輕程序；重經濟效益，輕社會效益”。因此亟需創新社會管理思路，完善預防機制，建立農村公共服務建設領域的職務犯罪預防模塊，完善公共建設各環節的制度化設計，遏制公共建設領域經濟犯罪的發生。

（一）加強檢察預防的司法遏制力、建立司法審計制度

司法遏制無疑是嚴厲程度最大的社會控制力，也是對職務犯罪最有效的阻卻因素。當時當前農村職務犯罪的發現率、查處率低，被查出犯罪潛伏期長。發揮司法遏制對職務犯罪的有效性，一方面要創新機制增強檢察預防的阻遏作用，檢察機關應建立與大學生村官制度相結合的檢察預防機制，如建立大學生村官職務犯罪預防聯絡員制度；另一方面建立司法審計制度，對財政投資的工程項目和重大村集體公共工程進行工程竣工驗收后的事后監督。

（二）加強農村公共服務建設各環節的監管

首先是項目立項決策環節要發揮民主管理的作用。村民的知情權表現在“三公開”即：公開項目方案和工程預算、公開項目資金使用情況、公開項目綜合測評結果。在充分被告知的前提下，村民才有可能以民主管理、民主參與的形式改變過去政府統攬、村干部包干的決策方式。村民積極參與村級公共服務建設，才是創新農村地區社會管理的改革方向。

其次，項目的招投標程序和企業選擇環節要加強監督管理。考察溫州兩地農村公共服務建設領域職務犯罪的發案環節，其中發生在工程招標程序的占到一半。在這些案件中，項目的招投標和企業選擇都是由村兩委內部決定，沒有經過村民（代表）會議的決議也沒有組織村民對項目的投標程序進行有效監督。

再次，加強對農村公共服務建設的會計支付和資金使用行為的監督。法國的公共工程投資監督中，公共支出撥款賬目按照“支出決策人與支出執行人相分離”的原則實現預算撥款。決策和執行分離在農村公共服務建設領域也是有很好的借鑒意義，溫州兩地農村職務犯罪案件中，村兩委在村級公共工程項目中即當裁判員，又當運動員，同時還是建設資金管理和項目分配的決策人，這種高度集中地權力配置直接導致了尋租行為的滋生。

（三）建立農村公共服務建設準入和信用機制，規范設計、承建單位的行為

征信系統的建立目的就是規范市場主體的行為，通過長期規范的市場行為，排除違規主體的市場準入，最終要在廣大農村地區形成誠實守信的行業道德規范，同時培育一批經過市場考驗、資質合格的農村公共工程設計、建設單位。政府通過對農村公共服務建設領域相關單位的資質認證管理，動態監管其投標、執行、施工等行為，把嚴重違規的單位列入失信名單或降低資質等級；還可以對規范的單位分級管理，使其獲得相應等級的工程投標資質。

*浙江省溫州市龍灣區人民檢察院檢察長［325011］

**浙江省溫州市龍灣區人民檢察院助理檢察員［325011］