中國土地利用規劃實施評價研究進展與展望

王婉晶，揣小偉，黃賢金，郭懷成

（1.北京大學環境科學與工程學院，北京100871；2.南京大學地理與海洋科學學院，江蘇南京210093）

1 引言

土地利用規劃是協調人地關系、實現土地資源可持續利用的重要工具[1]。當前，中國正處于工業化和城市化快速發展的階段，資源、環境、人口與發展之間的矛盾尤為突出，對土地利用規劃提出了更高要求[2]。中國第二輪土地利用總體規劃（1996—2010年）實施后，多項指標被提前突破。2002年已有20多個省突破了2010年的耕地保有量指標[3]。2004年6月21日，國土資源部發布《關于開展土地利用總體規劃實施評價和修編前期調研工作的通知》（以下簡稱《意見》），要求報國務院審批的省級和城市土地利用總體規劃必須先對規劃實施情況進行全面評估，初步建立了中國土地利用總體規劃實施評價制度。2005年5月30日，國務院頒布《國務院辦公廳轉發國土資源部關于做好土地利用總體規劃修編前期工作意見的通知》（以下簡稱《通知》），進一步明確了土地利用總體規劃實施評價的基本內容和預期目標，提出要研究建立規劃實施的動態監測、評價和管理的保障體系。這兩項文件建立了中國土地利用總體規劃實施評價制度的基本框架體系。

土地利用規劃方法及應用研究具有特殊意義和實踐價值[4]。早在2003年，賴力等[5]就對土地利用規劃戰略環境影響評價進行了探索，并在全國尺度上對土地利用總體規劃進行了生態足跡評價研究[6]。隨后，省域尺度和地市級尺度上的相關研究逐漸豐富[7-10]。近幾年縣域或區級等中小尺度的相關研究也逐漸增多[11-13]，研究技術與分析方法也日趨復雜多樣[14-16]，并取得了諸多成果。但由于《通知》和《意見》對規劃實施評價的內涵、方法、內容和標準等關鍵問題沒有做出明確界定，各地在具體的研究工作中缺乏技術依據，規劃實施評價角度多樣，成果質量良莠不齊。中國的土地利用規劃評價制度建立較晚，以往的研究也多局限于對已有研究主題和研究方法的歸納，對當前規劃實施評價研究最新成果的跟蹤整理不夠，缺乏土地利用規劃實施評價制度建立以來的系統性綜述。

鑒于此，本文針對20世紀80年代—2011年的中國土地利用規劃實施評價開展全面而系統的綜述研究，旨在從宏觀角度梳理土地利用規劃實施評價的理論與方法及其發展趨勢，提出未來的研究方向，為中國土地利用規劃實施評價制度的發展與應用研究提供指導。

2 研究數據與方法

本文采用文獻資料法和對比法，對中國土地利用規劃相關的主要研究內容、研究方法和進展進行系統評述，梳理了土地利用規劃實施評價的理論、方法及評價流程，研究數據主要來源于：（1）文獻數據為，即中國期刊全文數據庫（1979—2011年）；（2）學位論文數據庫，即中國優秀碩士論文全文數據庫；（3）書籍/會議論文集。其中，搜索主題詞為規劃評價、規劃實施、土地利用、城市規劃、土地利用規劃實施評價。

3 研究結果

中國土地利用規劃的理論與方法的研究起步較晚，總體分為三個階段：（1）20世紀80年代中期，中國土地利用總體規劃才真正開展，但在最初時期并未得到足夠重視；（2）至20世紀90年代中后期，隨著資源環境與發展之間矛盾日益尖銳，土地也日益成為政府宏觀調控的政策工具，土地利用規劃實踐得到全面重視；（3）2000年至今，土地利用規劃實施的評價研究逐漸成為中國土地管理學者、地理學者的研究重點，早期成果主要是定性分析為主，隨著政府對土地利用總體規劃實施情況逐步重視，相關研究也不斷深入，研究內容逐漸向定量研究轉變，研究方法也不斷豐富。學界對于土地利用總體規劃實施評價研究主要可歸納為土地利用規劃實施評價指標體系研究、實施評價指標權重研究、實施評價方法研究和實施評價實證研究等。

3.1 規劃實施評價指標體系研究

土地利用系統具有多系統復合、多層次結構、多目標導向、多功能協調、多地域差異以及多因素約束的特點[17]，是一個復雜的人地復合系統，涉及自然、經濟和社會等多個方面。因此建立土地利用規劃實施評價指標體系時必須綜合考慮多種因素。趙小敏等認為土地利用總體規劃實施評價系統構成應包括土地利用總體規劃實施評價者、評價對象、評價目的、評價標準（指標體系）、評價方法5個方面[18]。夏春云等構建了較詳細的土地利用總體規劃實施評價指標體系，包括：政策執行評價指標（控制指標）體系、土地利用程度提升評價指標（非控制指標）體系、規劃方案實施效果和社會影響評價指標體系、規劃實施后經濟效益、社會效益和生態效益的評價指標體系[19]。鄭新奇等借鑒國內外相關研究成果，根據評價目的，劃分評價類型，設計評價指標體系和計算模型，提出了三級評價指標體系：一級指標5個，二級指標30個，三級指標12個，其中一級指標包括：規劃執行效果、規劃實施有效性、規劃實施手段、規劃社會認知和規劃實施效益[20]。呂昌河等從生態保護、土地退化防治、耕地資源保障、建設用地增長的適度性與后效、耕地占補平衡的生態風險5個方面構建了用于預測和評估土地利用規劃對環境、生態和土地資源的可能影響程度的指標體系[21]。這些研究為土地利用規劃實施評價指標體系的建立提供了許多有益的思路。

3.2 規劃實施評價指標權重研究

評價指標權重的確定方法有：關鍵成功因素法（CSF）、魚骨圖法（FBD）、層次分析法（AHP）、灰色關聯度法、特爾斐法（專家調查法）等。國內現行土地利用規劃實施評價指標權重確定的方法最常見的有三種：特爾菲法、主成分分析法、層次分析法[22]。許慶福等運用特爾菲法，建立了土地利用總體規劃綜合評價模型和指標體系[23]。夏建國等運用主成分分析法進行了耕地質量評價的探索性研究[24]。湯姿運用主成分分析法研究縣（市）區域層面的生態環境質量評價與規劃[25]。王楓等基于主成分分析法和協調發展模型，研究廣州市1995—2007年土地利用與生態環境協調發展狀況[26]。田帥等運用層次分析法確定上一輪土地利用總體規劃評價各指標權重[27]。李章成等采用層次分析法分析和評價四川省綿陽市仙游區上輪土地利用規劃實施效果[28]。

3.3 規劃實施評價方法研究

定性和定量分析是土地利用規劃實施評價研究的重要內容。目前比較常用的方法有模糊綜合判斷法[29]、灰色綜合評價法[30]、協調度模型法[31]、生態足跡法[32-35]、效用函數法[36]、可持續度法[37]、驅動力—壓力—狀態—響應（DPSR）的概念模型方法[38]、地理信息系統（GIS）和遙感技術（RS）[39-40]、幕景分析法[11]、神經網絡法[41]等。

張金亭等提出了基于模糊綜合評判法（FUZZY法）的土地利用總體規劃實施評價方法體系[29]。黃海清采用灰色綜合評價方法對土地利用總體規劃實施進行全面綜合評價，認為灰色系統理論善于處理貧信息系統，它能在有限的資料和缺少信息的條件下建模、預測、評估和決策[30]。代磊等采用模型法，分別對內江市和桂林市資源縣的土地利用總體規劃實施情況進行評價，指標分類包括執行指標和效果指標兩類[42]。涂姍等采用協調度模型作為指標量化評價模型，指標分類包括規劃實施進展情況、規劃方案與現實土地布局的協調性、規劃實施管理的有效性等[31]。嚴麗萍采用協調度模型，通過對比分析的方法，對杭州市和貴陽市的土地利用總體規劃實施情況進行評價，探討了東西部在上輪規劃中存在的問題[43]。尹麗等采用生態足跡法分別對市級和區級土地利用總體規劃的可持續性進行評價研究[32-34]。符海月等基于生態足跡法，通過計算人均生態足跡和生態承載力的變化率和剪刀差，分析了廊坊市土地利用規劃的生態成效[35]。張雪松等采用效用函數綜合評價法，對京山縣土地利用總體規劃的實施情況進行評價[36]。李瓊等將GIS技術引入土地利用規劃實施評價工作中，提出了基于GIS的土地利用規劃實施評價信息系統的設計構想，該系統進行土地利用規劃實施評價的過程包括：從GIS土地利用規劃實施評價模型庫中根據不同的指標體系選擇不同的模型，再根據模型選擇因子并確定其權重，根據因子的影響函數計算因子影響值，最后對評價結果進行分析[40]。

隨著研究的不斷深入，近年來以模型庫系統為核心的決策支持系統（DSS）逐漸興起，將模型分析技術與數據存取技術結合起來，通過提供友好的人機交互界面，幫助決策人員解決結構化程度不高的問題。由于GIS尚停留在空間數據獲取、存儲、查詢、分析、顯示、制圖、制表的水平上，不能滿足復雜空間問題決策的需要，因此，基于GIS和DSS結合的空間決策支持系統（SDSS）應運而生，并已應用于土地評價、洪水監測、森林管理、城市規劃等領域。袁成軍等按照土地利用總體規劃實施評價的需求，開發一套基于GIS的土地利用總體規劃實施評價決策支持系統，將GIS與DSS技術結合，進行系統結構和功能設計，以MAPGIS 6.7為二次開發平臺，以Visual C++6.0為開發工具，包括數據庫、模型庫、方法庫、知識庫、用戶界面等5個部分，并應用到貴州省黔西縣土地利用總體規劃實施評價中，為土地利用總體規劃實施評價提供給了一種高效率、程序化、動態化、定量化的手段和方法[39]。

3.4 實施評價實證研究及熱點

中國土地利用環境問題日益突出，土地利用規劃環境影響評價研究成為當前土地資源可持續利用研究的前沿課題[44]。許多學者先后對其理論與方法進行了探索和實證研究。

卞正富等將土地利用規劃環境評價（LUPEIA）分為土地利用總體規劃環境評價（LUOPEIA）、土地利用專項規劃環境評價（LUSPEIA）、土地利用項目規劃環境評價（LUPPEIA）三個層次，并建立了基于PSR框架的中小尺度（地市級）土地利用規劃環境評價指標體系，為中國土地利用規劃環境影響評價體系的環境影響因素識別提供了有益思路[45]。劉瑞亮建立了武漢市土地利用規劃實施環境影響評價指標體系，從定量的角度系統評價了武漢市土地利用規劃實施所產生的各種不利與有利影響，并對未來5年的影響做出預測[46]。賈克敬通過研究土地利用規劃環境影響評價的內涵、基本工作程序、指標體系與評價方法，建議盡快出臺土地利用規劃環境影響評價研究的相關技術規程[21]。賴力、黃賢金等通過研究土地利用總體規劃的戰略環境影響評價（SEA）體系（內容、程序、指標體系、方法等），建議在土地利用規劃中引入環境影響評價[5]。劉勇等探討了土地利用規劃環境影響評價中層次分析和熵技術的應用[47]。許玉等運用生態系統服務功能價值進行土地利用規劃環境影響回顧性評價的方法，估算了土地利用總體規劃實施前后淳安縣不同土地利用結構下的生態系統服務價值及構成[48]。唐焱、黃賢金等對土地利用規劃實施的生態效益評價的內容進行了分析，認為實施生態效益評價的主要內容是土地利用規劃實施后對區域內水資源、土壤、植被、大氣、生物、景觀等環境要素及生態過程產生的影響程度[49]。

4 總結及研究展望

4.1 待深入研究的主要問題

（1）土地利用規劃實施評價中評價內涵界定不清楚。鑒于目前研究，從土地利用規劃實施評價中評價角度的多樣性、指標體系設置的多樣性、評價方法的多樣性等方面，可以看出土地利用規劃實施評價的內涵界定尚不夠清楚。土地利用規劃實施評價應區分作為學術研究的定義和作為管理制度的定義，作為一項規劃管理制度，其內涵界定需要明確、具體，既要強調規范性又要具有一定的適應性[3]。明確土地利用規劃實施評價的內涵、界定土地利用規劃實施評價范圍、對規劃實施影響因素的識別等方面有待深入研究。

（2）土地利用規劃實施評價指標體系的設置與不同級別的土地利用規劃特點聯系不足。目前對國家、省、市、區、流域及生態區等不同空間尺度的土地利用規劃實施評價研究較多，同一級別的土地利用規劃實施評價研究也較多，但因角度不同，評價任務不同，評價側重點不同，以及應用范圍不同，所建評價指標體系也各不相同，缺乏統一的衡量標準和規范。

（3）土地利用規劃實施評價方法體系尚需探討。比如對規劃環境影響的評價研究，目前大部分方法是直接引入建設項目的環境影響評價方法和國外的戰略環境影響評價方法，土地利用規劃、項目規劃以及國外戰略規劃的差異性等決定了建設項目的環境影響評價方法和國外的戰略環境影響評價方法需要經過適用性的分析、檢驗和改進[50]。同時，兼顧土地利用結構變化和土地利用布局調整帶來的對空間環境的影響、環境效益的影響，以及土地利用規劃的長期性和復雜性，建立綜合的、系統的、快速的土地利用規劃實施評價方法體系仍是研究重點。

4.2 研究展望

（1）基于中國土地利用規劃在目標、體系和內容等方面的現狀，土地利用規劃實施評價研究宜在系統分析土地利用規劃實施評價內涵和機理的基礎上，立足中國土地利用規劃特點，根據土地利用規劃層次，建立土地利用規劃實施評價理論、方法和技術體系。針對不同級別的土地利用規劃的側重點，構建各有側重又相互銜接的規劃實施評價目標、指標體系和評價方法的集成研究，編制科學、系統而完整的土地利用規劃實施評價技術規程等研究十分必要。

（2）建立綜合、系統、高效、動態的土地利用規劃實施評價方法體系。土地利用規劃的綜合性和長期性決定了其實施影響的復雜性、不確定性和累積性，所以建立綜合、系統、高效、動態的土地利用規劃實施評價方法體系十分必要。加強對規劃編制方法、內容與規劃實施管理和執行過程評價。根據評價對象的具體特點，科學合理地構建評價指標體系，明確必選指標與備選指標，促進評價工作的規范化。規劃實施評價方法切忌片面追求數量化，應重視定性分析與實地訪談調研方法，調查聽取社會各界意見，積極推廣3S技術，提高規劃實施評價的空間審核能力[3]。同時應增強對公眾參與和認知效果的評價。

（3）明確規劃實施評價介入時點，建立動態監測管理體系。隨著規劃技術的發展，特別是3S技術在土地利用規劃中的推廣應用，數據采集、分析與管理更加快捷、經濟，為加強土地利用規劃實施過程監控提供了重要的工具。因此，土地利用規劃實施評價應擴展介入時點，從當前規劃的時點性、階段性評價擴展為全面的過程性監控管理，加強規劃執行過程的動態監測，深入分析規劃實施過程中存在問題的根源，建立規劃實施的動態監測、評價與管理體系[3]。

（4）加快土地利用規劃實施評價技術規程的編制，并將土地利用規劃實施評價引入土地利用規劃的編制技術方案中。區分不同尺度（空間尺度）、不同級別（總體規劃、專項規劃、項目規劃）的土地利用規劃，根據各自特點，編制適用不同尺度、不同級別的土地利用規劃實施評價技術規程，為土地利用規劃實施評價提供規范化、標準化的依據。另外，借鑒快速環境影響評價清單法[51]、公眾參與法等，實現“決策前評價”，規劃編制中實現“決策同步評價”，規劃編制后進行土地利用規劃實施預測分析和“實施監測評價”，為土地利用規劃的科學實施提供保障。

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