露天礦用地演化特征與租地制度探索

韓武波，殷海善，白中科

（1.山西省國土資源廳，山西太原030024；2.山西省農業科學院農業資源與經濟研究所，山西太原030006；3.中國地質大學（北京）土地科學技術學院，北京100083）

露天礦場是在敞露的空間里采掘有用礦物的場所。目前中國擁有各類露天礦1900多座，在能源建設中占有一定地位，隨著技術的發展，露天開采的規模會越來越大。與井工礦用地、城鎮建設用地相比，露天礦用地具有自身獨特的演化特征，采用建設用地的統一征地制度來管理，并一定不適合露天礦。因此，研究露天礦用地的特征，探討適合露天礦用地的土地管理方式，對于露天礦的發展、完善土地審批制度以及土地資源集約節約利用具有積極意義。

1 露天礦用地特征分析

1.1 露天礦建設用地的演化階段

露天礦用地可以分為工業場地、露天礦采掘場和排土排矸場3類，本文研究的對象是指可以復墾為農用地的露天采掘場和剝離物排土區。與一般工礦用地相比，露天礦用地處于一種動態演化狀態中，其演化過程可以分為4個階段，相應的，露天礦用地的權屬狀態演化過程也分為4個階段（表1）：（1）第一階段是原地貌狀態下農民從事農業生產的耕地、林地、草地和未利用地類型以及少量內存居民點等建設用地，土地的所有權歸農民集體，耕地的使用權主體是土地承包制下的村民家庭。（2）第二階段是指經過辦理征地手續以后處于剝離表層覆蓋物開采礦產的狀態。按照土地管理法，需要由國家征用礦山企業使用，土地權屬由集體土地轉變為國有土地。（3）第三階段是指礦藏開采和巖石堆放和表土填埋以后處于復墾恢復狀態，這是一種過渡狀態。排土場進行土地復墾，實際上是快速形成新的生態系統，一般需要土地平整、水土保持、土壤熟化、種植林草作物等措施，保持生態系統穩定和提高土地生產力，復墾期限根據自然條件和投入水平的差異一般需要多年。（4）第四階段是指經過復墾重新成為有生產力的農用地，而且耕地是復墾農用地的主體，可以承擔農業生產的功能，而且生產能力比原地貌下有所提高。權屬上，土地的所有權為國家，使用權為礦山企業。

1.2 露天礦建設用地的臨時性與農用地的終極性

1.2.1 露天礦用地的階段性 在露天礦用地類型演化的4個階段里，只有第二階段處于建設用地狀態，而且第二階段的時間非常短暫，土地作為建設用地具有階段性，這是露天礦用地特有的性質。在露天礦用地的整個演化過程中，礦石開采和土地長期耕作利用相比，只是短暫的臨時階段，而土地農業利用是終極的。因此，和一般城鄉建設用地相比，露天礦用地具有類似臨時用地的性質。一般來說，農用地成為建設用地是不需要逆轉的，也難以逆轉。而露天礦用地，從建設用地轉變為農用地是生產過程的自然延伸，在國家耕地保護政策干預下成為必然結果?？梢哉f，露天礦用地是一種特殊的建設用地，其利用過程與利用結果和其他建設用地明顯不同。

1.2.2 露天礦用地階段性的原因 露天礦建設用地的階段性質是由于資源開采的一次性決定的。一般建設用地利用的是土地的承載功能，井工礦在地下采掘回避了對上層土地的管理，而露天礦開采則不同。礦藏是不可再生的，儲量是有限的，一旦礦產資源開采殆盡，土地作為露天開采的建設功能就會消失。同時，由于開采、復墾時間長短的差異，露天鋁土礦用地比露天煤礦用地具有更加典型的臨時用地特征。

表1 露天礦用地演化的4個階段Tab.1 Four stages of the evolution of strip mine land use

1.3 露天礦用地的破壞性和建設性

露天開采對自然環境具有劇烈的破壞性，露天開采礦石時要剝離大量的覆蓋巖土，同時又要異地堆存這些巖土。露天礦開采產生的巨量疏松剝離堆積體，存在滑坡、沉陷等地質災害，以及水土流失、揚塵等危害。海州露天煤礦2005年6月閉坑后，留下了一個面積為8 km2、垂直深度320 m的巨型礦坑[5]，安太堡露天礦的礦坑是一個面積為4 km2、垂直深度200 m的巨型礦坑，可見，露天開采對地面擾動的強度是驚人的。

露天礦開采對土地資源的建設性表現為復墾以后地塊得以變平、變大。露天礦的挖掘、排土過程，是一個地貌重造過程。在礦業生產這一契機下，可以按照人為意圖，改造原狀地貌，推倒山梁填平山溝，建設人造小平原，從而形成更有利的農業生產條件。以平朔礦為例，礦區所在平魯區屬于黃土丘陵地貌，溝壑縱橫、地面切割嚴重，耕地地塊面積小、坡度大、質量差，而露天礦的復墾土地比原地貌下的耕地平整、寬廣，露天礦在排土場堆放的過程中，造成坡度一般在7°以內的平臺。平臺可以占到采礦用地總面積的60%以上，內排土場達到80%以上。同時，單個平臺的面積比較大，平朔礦的南排土場、西排土場、二鋪排土場，每個平臺都為10余hm2，這在原地貌下罕見。平朔露天煤礦的剝離物經過重新堆放，復墾區地貌僅有平臺和邊坡，基本消除了荒草地和其他各類未利用地，耕地比重大幅度提高。總的來說，黃土丘陵區露天礦通過剝離、排土、復墾，可以建成大面積平整的耕地，開采復墾后耕地數量增加和質量有提高，對于農業生產十分有利[6]。

2 露天礦征地制度的缺陷

2.1 復墾土地的利用類型與權屬歸屬存在矛盾

露天礦用地在采礦期結束后重新成為農用地，農用地是復墾土地的終極利用類型，因為人工堆積體堆體松散、穩定性差，不適合繼續做建設用地。但是，在土地管理方面，露天礦用地在現有的征地制度下變成建設用地，農民集體所有的農用地和其他地類轉變為國家所有和礦山企業使用的建設用地。在土地權屬管理上，從第二階段開始，就處于國家所有、礦業企業使用的狀態?？梢哉f，復墾土地“建設用地”的名與“農用地”的實是背離的。

2.2 難以做到合理開發與利用

土地合理開發利用應是生態效益、經濟效益、社會效益的相互統一。露天開采要排土，排土占地需要礦山企業征用土地，而征地要付出巨額資金。礦業企業為了減少支出，總是傾向于減少占地面積，加大排土場堆積高度和角度。例如平朔礦排土場高度達到140 m，海州露天礦形成300 m高的人造山體。這種疏松高堆體，潛藏著巨大風險，影響著礦山的生產安全和群眾的生命安全。而如果將向外排土過程作為一個土地開發整理過程的話，和周邊丘陵山區農田整理相結合，統一規劃、統一施工，將挖掘產生的巖石、黃土，用于周邊農用地的筑壩、填溝，既改善周邊農田的生產條件，又降低高堆疏松體的危險，是有利于農民和礦山的。但是由于征地制度帶來的利益矛盾，使得統一規劃不可行，造成巨大潛在風險。

同時，由于采礦安全生產的需要，加之土地權屬發生轉移，土地上的原住民被安置到了原土地以外的土地上，發生人口大遷移。如平朔礦被征地農民主要安置到縣城，成為人口城市化的一部分，導致相當于幾個鄉鎮面積的礦區成為無人區，從長遠來說不利于復墾土地的利用與管理，更與人多地少的中國國情不適應。

此外，還產生了資源配置錯位的問題。采礦是礦山企業的本職，農業生產非其專長。礦山企業從農民手中征得土地，采礦復墾成為耕地以后，又排擠農民從事農業生產。一邊是失地農民無地可種，一邊是企業且采礦且種地，這種資源配置的失衡，不利于土地資源高效利用和礦地和諧穩定。

3 露天礦用地管理的探索

3.1 露天礦租地制度

如果說，城市建設用地需要的是土地永久的建設功能，用征地方式一勞永逸地獲得土地使用權是合適的話，那么露天礦用地需要的是土地一段時期內的建設功能，因此，獲得露天采礦用地短期使用權是更加適宜的方式。露天礦土地租賃是指土地使用主體付出一定成本后取得對土地的臨時性支配權，是在某種補償辦法下集體土地暫時讓渡給采礦企業的行為。首先，租賃土地能夠滿足露天礦對采礦用地的需要，是有利于礦山的。其實，在市場經濟環境下，采礦已成為企業自主的經濟行為，用租賃的方式取得土地更符合市場規律。

3.2 露天礦租地制度的優越性

3.2.1 可以保護耕地資源，有利于維護國家糧食安全 耕地承擔著中國糧食安全的重任，保護耕地具有重要的意義。從農用地利用的角度，露天礦用地復墾是一個土地整治的過程，耕地重建是采礦活動的自然延續。從耕地管理角度，租賃制度強調建設占地的階段性，強化露天礦用地的終極耕地性質。在租賃土地下，企業在采礦以后主動實施耕地重建，以數量更多、質量更優的耕地歸還農民，采后復墾土地可以繼續承擔農業生產功能，有利于耕地保護和糧食安全。

3.2.2 租賃制度將減少失地農民，有利于社會穩定 隨著采礦規模的擴大，征地會造成大規模的失地農民。如果失地農民的社會保障和就業保障出現問題，將影響社會穩定。露天礦用地雖然會造出耕地，但是這些耕地的使用權是礦業企業而非農民集體，即使耕地實現了占補平衡，但農民還是失去了土地，沒有解決農民失地問題。在租賃制下，農民不會失去作為農用地的土地，土地從法律上講仍然是農民的，農民對得到土地會有樂觀的預期。而且，農民在租賃期間能夠得到穩定的租金收入，依然可以過上穩定的生活。

3.3 露天礦租地制的關鍵點與障礙分析

3.3.1 技術障礙 首先，要確定露天礦用地歸還的期限，通過科學預測，把采礦時間和復墾時間能夠控制在5年之內，最多不能夠超過《合同法》規定的20年租賃期，遠少于征地補償的29年年限，農民才可能接受。如此，企業租地付出小，農民失地時間短，租地才具有合理性。第二，要確定土地質量恢復標準。黃土區露天采煤排土場農用地要達到地質穩定、生態穩定、地力恢復，生活區的交通、電力、水、通信配套齊全。第三，要確定露天礦用地歸還的恰當方式。由于采礦排土地貌重塑，以及工業廣場、道路等占用，復墾后土地的狀況發生極大改變，使得租賃土地不能夠按照原數量、原結構、原位置歸還——露天礦用地租賃與普通物品的租賃有差別，這需要與鄉村干群充分溝通協商取得共識。第四，要確定露天礦用地租賃的范圍。露天開采用地類型是多樣的，既包括未來的農用地，也包括為采煤服務的，比較永久的辦公、生活、生產等各種工業廣場。顯然，屬于臨時的、可租賃的只是其中一部分。此外，露天開采無法回避農村居民點用地的占用，這部分土地的搬遷與重建是難免的，是各種地類中租賃困難最大的，要引起足夠重視。租賃期限、租賃—歸還空間、租賃—歸還地類有關等問題的解決，是露天煤礦租地制度的技術基礎。

3.3.2 利益障礙 土地征收涉及企業、農民和地方政府三方，地方政府通過征地供地獲得了一定的經濟利益。而露天礦土地租賃主要是用地企業與農民集體之間的行為，更有利于企業和農民，但可能損害地方政府在征地過程中的經濟利益。在土地租賃制度下，需要在制度設計中充分考慮地方政府的利益，獲得地方政府的積極支持。

3.3.3 法律障礙 露天礦用地具有臨時建設用地的性質，但目前的臨時建設用地管理辦法尚不適用露天礦用地。依據新修改的《土地管理法》，臨時建設用地用途限于挖取砂石、建設項目取土場等項目，使用期限限于2年內。一方面，煤炭、鋁土和砂石、取土場不一樣，由于資源分布差異、開采的難易不同、對土地擾動的強弱有很大差異。另一方面，現行的臨時建設用地對時間的規定只限于2年，難以滿足露天礦生產的需要?？梢哉f《土地管理法》對臨時用地的對象和年限的規定限制著露天礦采取臨時用地的推行。

4 討論

本文從土地權屬、土地制度、土地合理利用以及農民利益等方面，探討了露天礦租賃制度的可行性。但是露天礦用地，尤其是露天煤炭用地單獨管理在中國尚無先例，在礦地租賃實施過程中，還會遇到租賃土地歸還辦法、歸還后再利用的組織方式等問題，需要在實施過程中繼續探索、協商解決，直至完善露天礦用地租賃的辦法。

（References）：

［1］韋玲.平果鋁采礦用地改征收為征用63畝采礦用地復墾后歸還于民［N］.中國國土資源報，2009-02-03.

［2］陳國章，李德賢，黃宗東.平果鋁采礦用地改革創新成果通過驗收，驗收組認為該創新成果可在符合條件的地方推廣［N］.中國國土資源報，2009-04-17.

［3］唐星善，平果鋁.撐起一片和諧天地［J］.國土資源，2006，（7）：20-25.

［4］盧文華，韋永堅.平果巖溶堆積鋁土礦地貌特征及成礦規律研究［J］.廣西地質，2000，（4）：23-28.

［5］任勇，楊成軍.亞洲最大露天礦將成中國首批礦山公園之一［N］.阜新日報，2006-11-25.

［6］趙景逵，白中科，史源英.山西礦區土地的可持續發展與生態系統的重建［J］.山西土地，1999，（3）：43-45.