我國(guó)經(jīng)濟(jì)適用住房制度的形成與演變

文/張江水 梅全亭 賈勝武

經(jīng)濟(jì)適用住房制度是在我國(guó)城鎮(zhèn)住房制度改革過程中逐步產(chǎn)生和發(fā)展起來的。早在建國(guó)初期，我國(guó)就有過“經(jīng)濟(jì)住宅”的提法，但“所謂經(jīng)濟(jì)住宅者，即以最低廉之價(jià)值，而得最合實(shí)用最堅(jiān)固最美麗之住宅”。這里的“經(jīng)濟(jì)住宅”強(qiáng)調(diào)的是住宅的經(jīng)濟(jì)性和實(shí)用性，并不帶有任何社會(huì)保障的性質(zhì)。直到1991年，南京、武漢等城市為解決城鎮(zhèn)居民中低收入家庭住房問題，提出了建設(shè)保障性商品住房的構(gòu)想，并率先進(jìn)行了試點(diǎn)；同年6月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于繼續(xù)積極穩(wěn)妥地進(jìn)行城鎮(zhèn)住房制度改革的通知》，提出要“大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用的商品房，優(yōu)先解決無房戶和住房困難戶的住房問題”。這是第一次提及與現(xiàn)在的“經(jīng)濟(jì)適用房”相似的字眼，但是這里所提到的“經(jīng)濟(jì)適用的商品房”仍屬于純粹的商品房范疇，與后來的“經(jīng)濟(jì)適用房”仍有本質(zhì)的區(qū)別。

完整提出經(jīng)濟(jì)適用住房政策主張是1994年7月國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，明確了城鎮(zhèn)住房制度改革的根本目標(biāo)，并將“建立以中低收入家庭為對(duì)象、具有社會(huì)保障性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)體系和以高收入家庭為對(duì)象的商品房供應(yīng)體系”作為深化改革的主要內(nèi)容之一。同年12月，國(guó)務(wù)院房改領(lǐng)導(dǎo)小組、建設(shè)部、財(cái)政部等部委聯(lián)合發(fā)布《城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)管理辦法》，將經(jīng)濟(jì)適用住房定義為“以中低收入家庭住房困難戶為供應(yīng)對(duì)象，并按照國(guó)家住宅建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（不含別墅、高級(jí)公寓、外銷住宅）建設(shè)的普通住宅”，要求地方政府為經(jīng)濟(jì)適用房?jī)?yōu)先劃撥建設(shè)用地，并在計(jì)劃、規(guī)劃、拆遷、稅費(fèi)等方面予以扶持，建成后的住房以成本價(jià)格出售給中低收入住房困難家庭。但當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)適用住房政策并沒有被立即執(zhí)行，取而代之的是“安居工程”建設(shè)。1995年2月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組《國(guó)家安居工程實(shí)施方案》，決定從1995年起開始實(shí)施國(guó)家安居工程，計(jì)劃利用5年左右的時(shí)間新增安居工程建筑面積1.5億平方米，并明確規(guī)定國(guó)家安居工程住房直接以成本價(jià)向中低收入家庭出售，并優(yōu)先出售給無房戶、危房戶和困難戶，在同等條件下優(yōu)先出售給離退休職工、教師中的住房困難戶，不售給高收入家庭。由于安居工程與后來的經(jīng)濟(jì)適用房有很大的相似性，因此被普遍認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)適用房的前身。

1998年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設(shè)的通知》（國(guó)發(fā)[1998]23號(hào)），明確提出建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系。經(jīng)濟(jì)適用住房被正式定義為城鎮(zhèn)居民住房供應(yīng)的主體方式，面向城鎮(zhèn)中低收入家庭出售。但是，在執(zhí)行政策的過程中，一些地方尊崇“增長(zhǎng)就是硬道理”的非科學(xué)發(fā)展方式，通過抬高房?jī)r(jià)來提高GDP和為城市建設(shè)增加“資本”，加之當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)適用住房政策目標(biāo)不明確，執(zhí)行過程中失當(dāng)、失控現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致本應(yīng)成為住房供應(yīng)主渠道的經(jīng)濟(jì)適用房被商品房悄然取代，一些城市的經(jīng)濟(jì)適用住房甚至“失蹤”。2003年9月，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》（國(guó)發(fā)[2003]18號(hào)），提出“各地要根據(jù)城鎮(zhèn)住房制度改革進(jìn)程、居民住房狀況和收入水平的變化，完善住房供應(yīng)政策，調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，逐步實(shí)現(xiàn)多數(shù)家庭購買或承租普通商品住房”。這樣，經(jīng)濟(jì)適用房便由“住房供應(yīng)主體”演變?yōu)椤熬哂斜Ｕ闲再|(zhì)的微利商品房”，開發(fā)投資連續(xù)負(fù)增長(zhǎng)，開發(fā)及銷售面積逐年下降，到2005年，經(jīng)濟(jì)適用住房實(shí)際銷售面積占全部住宅銷售面積的比重從2000的22.7%下降到6.5%。2004年4月，國(guó)務(wù)院發(fā)改委、建設(shè)部等部門聯(lián)合頒布《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》，將經(jīng)濟(jì)適用房定義為“政府提供政策優(yōu)惠，限定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、供應(yīng)對(duì)象和銷售價(jià)格，具有保障性質(zhì)的政策性商品住房”，在強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)適用房具有保障性、政策性的同時(shí)，仍然具有濃厚的商品化色彩。

此后，由于房?jī)r(jià)過快上漲，廣大低收入家庭的住房問題變得更加突出。2006年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等九部委《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格的意見》（即“國(guó)六條”），指出“進(jìn)一步完善經(jīng)濟(jì)適用住房制度，真正解決低收入家庭的住房需求”，首次將經(jīng)濟(jì)適用住房的保障對(duì)象定位于“低收入家庭”。2007年8月國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國(guó)發(fā)[2007]24號(hào)），要求各級(jí)政府把解決城市低收入家庭住房困難作為維護(hù)群眾利益的重要工作，作為政府公共服務(wù)的重要職責(zé)。要求“改進(jìn)和規(guī)范”經(jīng)濟(jì)適用住房制度，將經(jīng)濟(jì)適用住房的供應(yīng)對(duì)象確定為城市低收入住房困難家庭，經(jīng)濟(jì)適用住房的保障功能被進(jìn)一步重視和強(qiáng)調(diào)。為落實(shí)24號(hào)文件精神，2007年11月，建設(shè)部等七部委聯(lián)合印發(fā)了新的《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》，將經(jīng)濟(jì)適用房定義為：政府提供政策優(yōu)惠，限定套型面積和銷售價(jià)格，按照合理標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，面向城市低收入住房困難家庭供應(yīng)，具有保障性質(zhì)的政策性住房。新《辦法》的最大亮點(diǎn)在于將經(jīng)濟(jì)適用住房的保障范圍由城鎮(zhèn)中低收入家庭縮小為低收入住房困難家庭，淡化了經(jīng)濟(jì)適用房的“商品”性而突出強(qiáng)調(diào)了“保障”性。新《辦法》明確了經(jīng)濟(jì)適用住房屬于政策性住房，購房人只擁有有限產(chǎn)權(quán)；購買經(jīng)濟(jì)適用房不滿5年，不得直接上市交易，購房人因特殊原因確需轉(zhuǎn)讓經(jīng)濟(jì)適用住房的，由政府按照原價(jià)并考慮折舊和物價(jià)水平等因素回購后，繼續(xù)向符合條件的低收入住房困難家庭出售；經(jīng)濟(jì)適用住房單套建筑面積控制在60平方米左右；經(jīng)濟(jì)適用住房的價(jià)格應(yīng)當(dāng)以保本微利為原則，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)實(shí)施的經(jīng)濟(jì)適用住房項(xiàng)目利潤(rùn)率不得高于3%，政府直接組織建設(shè)的經(jīng)濟(jì)適用住房只能按成本價(jià)銷售，不得有利潤(rùn)；經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)實(shí)行申請(qǐng)、審核、公示和輪候制度。該《辦法》成為目前我國(guó)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)適應(yīng)住房建設(shè)發(fā)展的基本方針。

從1994年開始，國(guó)家經(jīng)濟(jì)適用住房政策幾經(jīng)調(diào)整，經(jīng)濟(jì)適用住房的概念及定位不斷發(fā)生變化，但其根本宗旨沒有變，其保障性貫穿始終。經(jīng)濟(jì)適用住房制度對(duì)推動(dòng)我國(guó)住房體制改革，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧起到了重要作用，但其發(fā)展過程中暴露出的種種問題也不容忽視，仍需在實(shí)踐過程中進(jìn)一步改進(jìn)和完善。