我國經濟適用住房制度的形成與演變

文/張江水 梅全亭 賈勝武

經濟適用住房制度是在我國城鎮住房制度改革過程中逐步產生和發展起來的。早在建國初期，我國就有過“經濟住宅”的提法，但“所謂經濟住宅者，即以最低廉之價值，而得最合實用最堅固最美麗之住宅”。這里的“經濟住宅”強調的是住宅的經濟性和實用性，并不帶有任何社會保障的性質。直到1991年，南京、武漢等城市為解決城鎮居民中低收入家庭住房問題，提出了建設保障性商品住房的構想，并率先進行了試點；同年6月，國務院印發《關于繼續積極穩妥地進行城鎮住房制度改革的通知》，提出要“大力發展經濟適用的商品房，優先解決無房戶和住房困難戶的住房問題”。這是第一次提及與現在的“經濟適用房”相似的字眼，但是這里所提到的“經濟適用的商品房”仍屬于純粹的商品房范疇，與后來的“經濟適用房”仍有本質的區別。

完整提出經濟適用住房政策主張是1994年7月國務院頒布的《關于深化城鎮住房制度改革的決定》，明確了城鎮住房制度改革的根本目標，并將“建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質的經濟適用住房供應體系和以高收入家庭為對象的商品房供應體系”作為深化改革的主要內容之一。同年12月，國務院房改領導小組、建設部、財政部等部委聯合發布《城鎮經濟適用住房建設管理辦法》，將經濟適用住房定義為“以中低收入家庭住房困難戶為供應對象，并按照國家住宅建設標準（不含別墅、高級公寓、外銷住宅）建設的普通住宅”，要求地方政府為經濟適用房優先劃撥建設用地，并在計劃、規劃、拆遷、稅費等方面予以扶持，建成后的住房以成本價格出售給中低收入住房困難家庭。但當時經濟適用住房政策并沒有被立即執行，取而代之的是“安居工程”建設。1995年2月，國務院辦公廳轉發國務院住房制度改革領導小組《國家安居工程實施方案》，決定從1995年起開始實施國家安居工程，計劃利用5年左右的時間新增安居工程建筑面積1.5億平方米，并明確規定國家安居工程住房直接以成本價向中低收入家庭出售，并優先出售給無房戶、危房戶和困難戶，在同等條件下優先出售給離退休職工、教師中的住房困難戶，不售給高收入家庭。由于安居工程與后來的經濟適用房有很大的相似性，因此被普遍認為是經濟適用房的前身。

1998年7月，國務院發布了《關于進一步深化城鎮住房制度改革，加快住房建設的通知》（國發[1998]23號），明確提出建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系。經濟適用住房被正式定義為城鎮居民住房供應的主體方式，面向城鎮中低收入家庭出售。但是，在執行政策的過程中，一些地方尊崇“增長就是硬道理”的非科學發展方式，通過抬高房價來提高GDP和為城市建設增加“資本”，加之當時經濟適用住房政策目標不明確，執行過程中失當、失控現象嚴重，導致本應成為住房供應主渠道的經濟適用房被商品房悄然取代，一些城市的經濟適用住房甚至“失蹤”。2003年9月，國務院頒發了《關于促進房地產市場持續健康發展的通知》（國發[2003]18號），提出“各地要根據城鎮住房制度改革進程、居民住房狀況和收入水平的變化，完善住房供應政策，調整住房供應結構，逐步實現多數家庭購買或承租普通商品住房”。這樣，經濟適用房便由“住房供應主體”演變為“具有保障性質的微利商品房”，開發投資連續負增長，開發及銷售面積逐年下降，到2005年，經濟適用住房實際銷售面積占全部住宅銷售面積的比重從2000的22.7%下降到6.5%。2004年4月，國務院發改委、建設部等部門聯合頒布《經濟適用住房管理辦法》，將經濟適用房定義為“政府提供政策優惠，限定建設標準、供應對象和銷售價格，具有保障性質的政策性商品住房”，在強調經濟適用房具有保障性、政策性的同時，仍然具有濃厚的商品化色彩。

此后，由于房價過快上漲，廣大低收入家庭的住房問題變得更加突出。2006年5月，國務院辦公廳轉發建設部等九部委《關于調整住房供應結構穩定住房價格的意見》（即“國六條”），指出“進一步完善經濟適用住房制度，真正解決低收入家庭的住房需求”，首次將經濟適用住房的保障對象定位于“低收入家庭”。2007年8月國務院發布了《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發[2007]24號），要求各級政府把解決城市低收入家庭住房困難作為維護群眾利益的重要工作，作為政府公共服務的重要職責。要求“改進和規范”經濟適用住房制度，將經濟適用住房的供應對象確定為城市低收入住房困難家庭，經濟適用住房的保障功能被進一步重視和強調。為落實24號文件精神，2007年11月，建設部等七部委聯合印發了新的《經濟適用住房管理辦法》，將經濟適用房定義為：政府提供政策優惠，限定套型面積和銷售價格，按照合理標準建設，面向城市低收入住房困難家庭供應，具有保障性質的政策性住房。新《辦法》的最大亮點在于將經濟適用住房的保障范圍由城鎮中低收入家庭縮小為低收入住房困難家庭，淡化了經濟適用房的“商品”性而突出強調了“保障”性。新《辦法》明確了經濟適用住房屬于政策性住房，購房人只擁有有限產權；購買經濟適用房不滿5年，不得直接上市交易，購房人因特殊原因確需轉讓經濟適用住房的，由政府按照原價并考慮折舊和物價水平等因素回購后，繼續向符合條件的低收入住房困難家庭出售；經濟適用住房單套建筑面積控制在60平方米左右；經濟適用住房的價格應當以保本微利為原則，房地產開發企業實施的經濟適用住房項目利潤率不得高于3%，政府直接組織建設的經濟適用住房只能按成本價銷售，不得有利潤；經濟適用住房供應實行申請、審核、公示和輪候制度。該《辦法》成為目前我國城鎮經濟適應住房建設發展的基本方針。

從1994年開始，國家經濟適用住房政策幾經調整，經濟適用住房的概念及定位不斷發生變化，但其根本宗旨沒有變，其保障性貫穿始終。經濟適用住房制度對推動我國住房體制改革，促進經濟發展和社會和諧起到了重要作用，但其發展過程中暴露出的種種問題也不容忽視，仍需在實踐過程中進一步改進和完善。