縣域城市化應高度關注人口、住房和財政收支變化——以三門縣城區(qū)房地產調研為例

□文/胡偉明

縣級政府要高度關注的“人口”、“住房”和“財政收支結構”的變化情況，認清形勢，分析態(tài)勢，把握趨勢，以穩(wěn)妥推進本地的城市化進程

城市化是中國社會現(xiàn)代化的基本內容。然而，城市化并不僅是單純區(qū)域地理意義上的鄉(xiāng)村轉變成為城市的過程，更是經(jīng)濟和社會意義上的鄉(xiāng)土型生產生活方式向城市型生產生活方式轉變的過程?！俺恰笔禽d體，“市”是核心。城市化絕不是簡單的“造城”過程，而是復雜的“成市”進程。筆者認為，與大中城市相比，廣大的縣城在城市化進程中所面臨的挑戰(zhàn)更為嚴峻。在城市化進程中，縣級政府要高度關注的“人口”、“住房”和“財政收支結構”的變化情況，認清形勢，分析態(tài)勢，把握趨勢，以穩(wěn)妥推進本地的城市化進程。筆者以三門縣城區(qū)房地產調研為例，分“意義、采集、利用”三個方面，談工作方法和體會。

三組數(shù)據(jù)的意義

城市人口是城市的社會主體。城市人口既是城市發(fā)展的建設主體，又是城市功能的服務客體，是城市的主人。城市建設是為城市人口服務的。城市需要人口來支撐，無人口支撐的城形不成市，更無所謂城市化。城市規(guī)劃是城市建設的龍頭，是政府主導編制的。盡管目前的城市規(guī)劃中都有規(guī)劃人口數(shù)量的描述，但普遍缺乏規(guī)劃人口的構成分析，進而造成規(guī)劃建設用地結構比例不協(xié)調的情形非常普遍。“為誰建城”是政府在推進城市化進程中首先必須明確的內容。地方政府要高度關注城區(qū)人口的總量及結構的變化趨勢，只有根據(jù)城市人口發(fā)展趨勢編制城市規(guī)劃，才能真正發(fā)揮城市規(guī)劃對城市建設的龍頭引領作用。

住房是城市功能的重要組成，是城市建設的基本內容，關系到城市社會的基本民生。城市的住房供應與人口的住房需求不僅在總量上要保持基本平衡，更要在結構上保持基本平衡。盡管各地在“十一五”期間都根據(jù)國家住建部的要求編制了《城市住房建設規(guī)劃》，但由于種種原因執(zhí)行效果普遍不佳，沒有發(fā)揮好合理引導城市住房消費需求和消費模式的規(guī)劃功能。目前一些大中城市已普遍實行商業(yè)住宅房產銷售通報制度，但是我國2000多個縣城普遍還沒有開始實行，通過發(fā)布或傳播虛假的房產銷售信息來促銷樓盤，還是房地產開發(fā)商的重要銷售手法。不僅廣大縣城居民對城區(qū)住房的總體開發(fā)和銷售情況不知情，就是當?shù)卣畬Τ菂^(qū)住房的底子也了解較少。這種情形應該加以改變。

財政收支一直是政府關注的重點。現(xiàn)行預算法自1995年開始施行至今已有17年，由于現(xiàn)行體制下各級政府的全部收入和支出并沒有全部都納入了預算，政府領導對財政的整體收支情況的了解并不充分。一是每年的“兩會”期間只是討論預算內收支情況，對游離于地方財政越算之外的資金收支情況，不要說一般的人大代表和政協(xié)委員，就是縣四套班子的大多數(shù)領導也普遍不了解；二是財政預決算具有較強的連續(xù)性，當年的預決算報告也不能準確地反映當年的實際收支情況。在《預算法修正案》正式出臺前，縣級地方政府要做的是：更多地了解政府的整體收支情況。

三組數(shù)據(jù)的采集

各地的資源稟賦千差萬別，城市化進程也快慢不一。筆者以三門縣城區(qū)房地產調研為例，所使用的方法對各地具有普遍性意義。

首先，確定調研范圍。如果按縣城規(guī)劃建成區(qū)作為調研范圍，因為規(guī)劃建成區(qū)范圍有大量的未開發(fā)土地，“一般性”會掩蓋了“特殊性”。在三門縣城區(qū)房地產調研時，采取人為劃定城區(qū)的方式來確定調研范圍。將2000年以來三門縣縣城規(guī)劃建成區(qū)范圍內有過商業(yè)房產開發(fā)的區(qū)域成片劃為城區(qū)；將未來10年內預計將會有商業(yè)房產開發(fā)的區(qū)域成片劃為拓展區(qū)。

其次，確定三組指標。第一組有關人口變化數(shù)據(jù)包括：全縣、城關鎮(zhèn)、城區(qū)和拓展區(qū)的戶籍人口情況（分年度，分農居）；全縣和城關鎮(zhèn)的常住人口情況（常住人口、外來常住人口及結構、外出常住人口及結構）。第二組有關住房建設的數(shù)據(jù)包括：建設用地出讓情況（分工業(yè)、商住、商服；分城區(qū)、非城區(qū)，分年度時期指標，面積、容積率、出讓金）；單位集資房情況（用地面積、建筑面積，套數(shù)）；居民自建房情況（同上）；商業(yè)房產竣工、在建、待建情況（用地面積、建筑面積，套數(shù)，小區(qū)明細）；保障房竣工、在建、待建情況（同上）；城區(qū)、拓展區(qū)農村住房情況（用地面積、建筑面積，分村）。金融機構存款情況（存款總額、居民儲蓄存款）、金融機構貸款情況（貸款總額、居民消費貸款總額、住房按揭貸款總額及筆數(shù)）、住房公積金貸款情況（總額及筆數(shù)、組合貸款總額及筆數(shù)）；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農村居民人均純收入和城鎮(zhèn)集體以上單位職工人均工資。第三組指標包括：政府收入情況（財政總收入、地方財政收入、土地出讓金凈收入、上級補助收入、其他財政性收入）；政府支出情況（政府總支出、正常運行支出、政府性投資支出、基金支出）。

再次，明確責任單位。由國土局負責提供建設用地出讓情況；由住建局負責提供單位集資房和居民自建房情況、已竣工的商業(yè)房產情況、在建的商業(yè)房產情況、待建商業(yè)房產情況、保障房建設情況；由統(tǒng)計局負責提供分年度全社會固定資產投資情況、房地產投資情況、在建面積、竣工面積、銷售面積、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農村居民人均純收入、城鎮(zhèn)集體以上單位職工人均工資情況，第五次、第六次人口普查資料；由財政局提供預算外收入、土地出讓金收入總額及凈額情況、上級補助資金情況、政府收支情況（含基金）和房地產及關聯(lián)稅收情況；由公安局負責提供城區(qū)和拓展區(qū)的戶籍人口變化情況；由人民銀行負責提供金融機構存貸款情況；由住房公積金管理中心負責提供公積金貸款情況；由城關鎮(zhèn)負責提供截至期城區(qū)和拓展區(qū)農村住房情況和城區(qū)土地征用及村級留用地開發(fā)利用情況、城區(qū)和拓展區(qū)的戶籍人口變化情況、城區(qū)和拓展區(qū)的土地變化情況；各開發(fā)區(qū)管委會負責提供城區(qū)的土地征用及村級留用地返還情況。

最后，進行審核補充?？⒐ど虡I(yè)房產情況通過比較住建局質監(jiān)站和統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)開展審核（前者略小于后者）；在建商業(yè)房產情況通過比較住建局和統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)開展審核（前者略大于后者）；土地出讓金通過比較國土局提供的出讓總金額和財政局提供的收取總額（含應收）進行審核（前者略小于后者）；城區(qū)和拓展區(qū)的戶籍人口通過比較城關鎮(zhèn)和公安局分別提供的數(shù)據(jù)進行審核（兩者差異不大）；城區(qū)土地征用、村級留用地開發(fā)利用情況通過比較城關鎮(zhèn)和各開發(fā)區(qū)管委會分別提供的數(shù)據(jù)進行審核（兩者差異不大）。然后，對一些各責任部門（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）無法直接提供的相關數(shù)據(jù)進行補充調查。

三組數(shù)據(jù)的利用

關于人口變化。重點比較縣域和城關鎮(zhèn)的戶籍人口和常住人口的總量和結構的發(fā)展變化?？h域常住人口負增長或增速明顯低于戶籍人口增速的：表明該縣在區(qū)域城市化進程中在不斷被邊緣化；城關鎮(zhèn)常住人口和戶籍人口高速增長的：表明縣城在全縣的中心地位在增強；城關鎮(zhèn)外來人口中本縣戶籍人口所占比重高的：表明縣城對外地人口吸引力不強。通過分析變化趨勢，以變化速度為參數(shù)，采取“指數(shù)平滑法”對縣域、城關鎮(zhèn)和城區(qū)的未來人口規(guī)模進行預測，為編制和調整縣城總體規(guī)劃和城市住房建設規(guī)劃服務

關于用地結構。采取招、拍、掛方式出讓的建設用地，無論是工業(yè)與商業(yè)用地之間還是商業(yè)住宅用地與商業(yè)服務用地之間都要保持合適的比例。就縣級區(qū)域一般而言，城區(qū)工業(yè)化對城市化的帶動率約為1︰2，城區(qū)新增人口的用地需求約為原城區(qū)人口的80%，商業(yè)服務用地與商品住房用地的比例為1︰9。假設縣城區(qū)商業(yè)住宅的容積率為a，城區(qū)每畝工業(yè)用地的用工數(shù)為m，城區(qū)居民人均住房面積為s。那么比較合理的新增建設用地中工商用地之比L應該是：[(666.67×a×0.9)/（0.8×s）]/（2×m）。

以三門縣城區(qū)為例：城區(qū)商業(yè)住宅的容積率為1.5，每畝工業(yè)用地的平均用工數(shù)約為5，城區(qū)居民人均住房面積為45平米，比較合理的新增建設用地中工商用地之比：L= [（666.67×1.5×0.9）/（0.8×45）]/（2×5）=2.5︰1

如果某縣城區(qū)土地征用時安排有一定比例的返還給被征地農村的留用地，一定會有相當比例的留用地會成為農村住宅用地。三門縣城區(qū)留用地比例為15%，村留用地的2/3左右將成為農村住宅用地，縣城區(qū)建設用地占總征地數(shù)比例為90%，新增工商用地占新增建設用地之比為60%，商業(yè)服務用地與商品住房用地的比例為1︰9；城區(qū)商業(yè)住宅的容積率為1.5，每畝新增工業(yè)用地的平均用工數(shù)為5人，城區(qū)居民人均住房面積為45平方米。此情形下，合理的采取公開出讓方式出讓的城區(qū)新增工商用地之比應為6:1左右。

關于住房總量。城區(qū)居民人均住房面積和城區(qū)住房空置率是地方政府必須高度關注的兩個數(shù)據(jù)。城區(qū)住房總量由居民自建房、單位集資房、已竣工商品住房、在建商品住房、待建商品住房、已竣工保障房、在建保障房、待建保障房和農村住房共九部分組成；城鎮(zhèn)戶口居民已有住房由居民自建房、單位集資房、已購商品房和已入住保障房共4部分組成；城區(qū)農村自住房面積按“每人50平方米磚混建筑”估計，城區(qū)農村剩余住房面積等于農村住房總面積減去城區(qū)農村自住房面積。在目前水平下，城區(qū)城鎮(zhèn)戶口居民戶均擁有1套以上或人均擁有40平方米以上住房面積的：表示城區(qū)城鎮(zhèn)戶口居民的剛需已得到滿足；剩余的商品住房主要得依靠新增城區(qū)人口來消化。城區(qū)住房空置率（剩余住房面積/所有住房面積）：小于10%的，屬于基本合理；10%-20%的，屬于住房過剩；大于20%的，屬于嚴重過剩。

關于住房結構。在目前情形下，縣級城區(qū)而言：別墅套數(shù)占商品房總套數(shù)的5%-8%為宜；排屋套數(shù)占商品房總套數(shù)的15%-20%為宜；保障房（經(jīng)適房、公租房、廉租房）套數(shù)占商品房總套數(shù)的20%左右為宜。

關于房價高低。在目前情形下，就縣級城區(qū)而言，比較簡單的判斷方法是：城鎮(zhèn)集體以上職工月平均工資與每平米商業(yè)住宅房產建筑面積價格的比例1︰1左右的，合理；1︰1.5左右的，基本合理；1︰2以上的，房價偏高。

關于收支結構。就縣級區(qū)域而言，土地出讓金凈收入占縣級政府總收入比重：15%左右，屬于基本合理；20%左右，依存度偏高；25%以上的，依存度嚴重過高。正常辦公支出占縣級政府總支出比重：小于30%，屬于寬松財政；45%左右的，屬于正常財政；大于60%，屬于吃緊財政。