農業綜合開發項目扶持農民專業合作社發展研究——以浙江省為例

吳洪偉

(1.中國農業科學院農業資源與農業區劃研究所，北京 100081;2.財政部國家農業綜合開發辦公室，北京 100820)

農民專業合作社對于提高農民的組織化程度，促進農業生產發展，增加農民收入具有重要的意義，發展農民專業合作社是推進農業產業化、發展現代農業的必由之路［1，2］。2007年我國《農民專業合作社法》實施之后，各地的農民專業合作社如雨后春筍般大量涌現［3］。為了促進我國農民專業合作社的發展，國家農業綜合開發辦專門拿出一部分資金用于支持農民專業合作社的發展，但是由于各地的合作社成立時間較短，合作社經營管理水平也參差不齊，農業綜合開發對合作社的扶持政策還需要根據實際情況，進行調整。為了更好利用農業綜合開發資金扶持農民專業合作社的發展，筆者選擇農民專業合作社發展比較好的浙江省進行了典型分析。

1 浙江省農民專業合作社發展現狀

浙江省作為我國農民專業合作社發展較早的地區，該省早在2004年就制定了《浙江省農民專業合作社條例》是我國第一部關于農民專業合作社的法規。近年來隨著政策和資金扶持力度的不斷加大，浙江省農民專業合作社的發展更是邁上了一個新的臺階。2010年浙江省政府出臺的《關于促進農民專業合作社提升發展的意見》中提出，到2015年全省3/5以上的農民專業合作社通過規范化建設認定，入社 (土地或資本)農戶占總農戶數的比重達到40%以上，農民專業合作社銷售的農產品占成員生產總量的80%以上。

1.1 合作社數量和規模不斷擴大

截止2010年底，全省農民專業合作社達到2.06萬家，成員78.7萬個，帶動非成員農戶375.9萬戶，入社和帶動農戶占全省總承包農戶數的48.8%，并涌現出了一批大社強社。2010年全省銷售額500萬元以上的規模專業合作社1 365家，其中1 000萬元以上的有621家，5 000萬元以上的有75家，1億元以上18家。

1.2 合作社的發展形式靈活多樣

農民專業合作社的重要功能體現在生產要素的協同組織和優化配置上，只有匯聚生產資源，最大程度地發揮資源優勢，才能實現農戶、合作組織等多方合作共贏的局面，形成有競爭力的產品和服務［4］。浙江省各級政府在農民專業合作社的發展培育過程中，本著只要有利于促進農業產業化發展，有利于加強與農民聯系，有利于調動農民生產積極性，都鼓勵辦、支持辦的指導思想，發展形式靈活多樣，基層典型經驗層出不窮。

在實踐探索中，各地組建合作社的模式可以歸納為六種形式:一是能人依托型;二是村級基層組織依托型;三是基層農技部門依托型;四是供銷社依托型;五是農業龍頭企業依托型;六是依托農產品批發市場，利用其流通、中介等優勢組建的農民專業合作組織。在此基礎上，為了抵御市場競爭風險，滿足更高層次合作經營需求，農民專業合作社依托產業鏈條拓寬生產經營服務領域，已從過去的比較單一的生產、技術推廣服務，逐步向投入品供應、加工、流通、倉儲等綜合服務拓展，農民專業合作社的發展質量和經濟實力明顯壯大，為農服務、回饋農民的領域和手段顯著拓寬。

1.3 農民專業合作社的業務領域和服務功能不斷拓展

浙江省農民專業合作社以市場為導向，以土地資源為核心實現了農業資金、技術、勞動力等生產要素的優化組合與合理配置，提高產業發展的水平和應對市場風險的能力，促進了農業增產、農民增收。隨著合作社發展質量的提升和經濟實力的壯大，農民專業合作社在傳統的農業生產領域呈現出規模化、品牌化、科學化的發展態勢，在此基礎上，延伸產業鏈條、拓展市場需求，探索形成合作社、農信社和供銷社協同發展的“三位一體”模式，成為合作社發展的亮點。浙江省農民專業合作社的產業范圍從單純的種植業向畜牧、食用菌、養殖、漁業、林業、花卉、水果等優勢特色產業發展，注重培育合作社品牌和工商登記注冊，積極申請綠色、有機等產品認證或地理標志，合作社發展的質量和內涵明顯提升。全省有46%的合作社實行統一投入品供應和銷售服務，26%的合作社以運銷服務為主，7%的合作社以統一投入品供應服務為主，11%的合作社以農機、植保等服務為主;10%的合作社以生產技術、信息服務為主。

2 農業綜合開發項目對浙江省農民專業合作社的扶持方式

浙江省農發機構按照國家農發辦的要求和部署，充分利用資源、政策、資金等方面的優勢，逐步建立、落實完善農民專業合作社發展的政策支持體系，成為財政支持農民專業合作社發展的一個重要渠道，有力促進了浙江省農民專業合作社的規范化、規模化發展。

2.1 通過農業產業化經營項目提升合作社發展的質量

按照國家農發辦的要求，將產業化經營項目財政補助資金的60%以上用于扶持農民專業合作社項目。突出扶持各地的優勢主導產業，堅持扶大扶優，同時，適當降低立項條件，加強實地考察，提高項目申報質量，通過申報和實施項目促進合作社完善規范財務和管理。農民專業合作社在財政資金的引導下，加大自有資金投入，擴大生產規模，拓展營銷區域，提高經濟效益，使農民社員從中受益。浙江臨海市是中國無核蜜橘之鄉，近年來臨海市農發辦圍繞蜜橘這一優勢主導產業，以“忘不了”蜜橘農民專業合作社為載體，通過“合作社+基地+農戶”的形式，突出抓好技術示范、品種推廣、組織培育、品牌打造四大關鍵環節，積極推進種植、銷售一條龍發展模式，形成合作社與社員利益共享、風險共擔的經營模式，支撐了臨海市乃至整個浙江省柑橘產業的優化升級。

2.2 通過土地治理項目改善合作社的基礎設施

農業基礎設施薄弱一直是制約農業生產發展的突出問題，農民專業合作社由于自身資金有限，很難大規模投入資金進行基礎設施建設［5］。農業綜合開發積極支持農民專業合作社實施土地治理項目，允許符合條件的農民專業合作組織和種糧大戶，單獨申報土地治理項目或實施土地治理項目的單項工程，并實事求是地適當放寬申報條件，項目區治理面積可降低至66.7hm2。

通過土地治理項目的集中投入，為農民專業合作社開展適度規模經營，發展優質、高效農業奠定了基礎。桐廬縣陽山畈蜜桃專業合作社，發揮自身資源優勢種植水蜜桃，生產標準化水平高，科技先進，市場品牌運作得當，產品在杭州市場上供不應求。但由于自身經濟實力有限，基礎設施薄弱，生產規模和品質管理成為制約合作社發展的突出問題。2010年桐廬縣農發辦支持該合作社實施土地治理扶持農民專業合作社試點項目，中央財政投入50萬元，省、縣兩級財政投入119萬元，合作社自籌25萬元，重點進行田間渠道建設，滴灌系統鋪設，購置檢測儀器，開展技術培訓等。項目實施后的第二年該合作社水蜜桃的產量就翻了一番，水蜜桃的質量也大大提高。

2.3 通過農業綜合開發部門項目的扶持，形成促進合作社發展的合力

農民專業合作社涉及農業、林業、海洋漁業、供銷等部門，農口部門在人才、技術、經營服務網絡等方面有優勢［6］。目前，農業綜合開發通過實施部門項目，對于農業部門的農民專業合作社，林業部門的林農協會，供銷合作社系統興辦和領辦的農民專業合作社，水利部門的自主管理灌排區農民用水戶協會等都有一定的扶持。通過發揮部門的行業特點和技術優勢，結合農業綜合開發的政策，對農口部門指導、聯系的農民專業合作社發展給予了積極支持，成為財政支持農民專業合作社發展的一個重要途徑，特別是在完善項目運行管理機制，確保項目長期發揮效應等方面有著重要意義。

3 農業綜合開發項目在扶持農民專業合作社中存在問題分析

目前農民專業合作社還處于發展初期，靠自身積累逐步發展的基礎比較薄弱，外部融資渠道十分有限，在章程制訂、組織機構設置、股權設置、工商稅務登記、民主管理、利益分配等方面與《農民專業合作社法》要求也有差距，在申報、實施農發項目中，資金財務規范性、項目管理人才等方面還比較薄弱。

3.1 農民專業合作社爭取財政資金扶持的“門檻”還比較高

農業綜合開發產業化經營財政補助項目立項“門檻”偏高，資金和項目管理要求嚴格，與現階段農民專業合作社發展現狀還存在一定的不適應。比如，“項目單位的自籌資金不低于所扶持的財政補助資金”、“經營狀況良好，凈資產不低于申請財政補助資金總額”、“財務規范，獨立核算，盈余返還”等立項條件，對于剛剛起步發展的諸多合作社來講，要同時符合這些條件存在一定難度。

3.2 農民專業合作社的財務管理不能滿足農業綜合開發項目立項要求

農民專業合作社財務管理工作長期滯后，在一定程度上限制了農民專業合作社的發展。大部分農民專業合作社比較注重生產及市場經營活動，但對規范財務制度認識不足，會計信息失真情況時有發生。外來的原始憑證和自制的原始憑證過于簡單，支出沒有正式發票，白條入賬等情況還比較普遍。財務會計工作的薄弱，不僅導致合作社的會計信息不能準確恰當的反映農民專業合作社的經營狀況，會計的核算和監督作用得不到發揮，農業綜合開發項目沒辦法立項扶持。

3.3 農民專業合作社籌集后續發展資金能力差

農民專業合作社是弱勢群體的聯合，在成立時只能吸納很有限的股金，除去開辦費等能用于擴大生產的資金非常有限［8］。同時，多數合作社的會計信息未得到金融、保險等部門的認可，農民專業合作社從金融部門獲取農產品季節性收購流動資金貸款十分困難，固定資產貸款更是難上加難。目前，不少農民專業合作社理事長以個人名義向金融部門貸款，然后轉借給合作社，以補充經營所需資金，但資金規模小，合作社理事長個人風險很大。

農民專業合作社籌集后續發展資金的能力差，不能保障農業綜合開發項目順利實施，項目立項風險比較大。

4 政策建議

農業綜合開發扶持農民專業合作社要堅持引導和規范相結合的原則，通過項目實施引導農民專業合作社完善內部管理，規范運作機制，增強合作社持續健康發展的內生動力。農業綜合開發要不斷優化扶持政策，合理界定扶持項目類型，完善財政補助、貸款貼息等扶持方式，創新投入機制，保持政策的穩定性和連續性，為農民專業合作社的規模發展和改造升級發揮積極促進作用［7］。

4.1 加強政策制度的整體設計，形成農發項目支持合作社發展的政策合力

系統梳理農業綜合開發扶持農民專業合作社的項目類型和資金渠道，結合農民專業合作社發展實際需要，突出重點領域和關鍵環節，明確各類項目的任務和主要建設內容，互為補充和依托，合力推進農民專業合作社發展。建議開展農業綜合開發土地治理項目與產業化經營項目相結合扶持農民專業合作社試點，選取一批規模較大、管理規范的農民專業合作社，試點開展兩類項目有機結合進行連續扶持。比如，第一年先實施土地治理項目，主要開展生產基地建設，改善合作社農業生產基礎設施。第二年實施產業化經營項目，升級改良品種，添置加工或低溫保鮮設備，檢驗檢測設備等。通過整體規劃、連續扶持，扶優扶強一批示范性合作社，壯大區域性的一類優勢產業，帶動一批農民致富。

4.2 適當調整農民專業合作社項目申報門檻

農民專業合作社既是合作制經濟組織，又是弱勢群體的聯合組織，鑒于合作社發展的實際情況和困難，建議對現行農業綜合開發產業化經營合作社項目的扶持政策進一步完善:一是適當調整項目自籌配套比例，加大財政資金扶持力度。農民專業合作社自我積累能力相對不足，項目資金自籌配套能力有限。現行政策要求農民專業合作社的自籌資金不低于財政投資，對于相當一部分合作社來說，足額落實確有困難，建議參照土地治理項目農民籌資投勞占中央財政資金的比例，適當降低自籌資金比例。二是適當放寬部分申報條件，目前，相當一部分合作社工商登記注冊、財務會計制度等基礎工作還比較薄弱，對于評審此類合作社項目，應當充分采認農口有關部門或縣級、鄉鎮政府提供的證明材料，而不完全拘泥于工商登記材料或社會中介的審計報告，避免部分合作社因為手續繁瑣而不能享受農發扶持政策。

4.3 完善農業綜合開發合作社項目報賬的政策

由于目前農民專業合作社尚屬于起步階段，財務管理薄弱，項目實施過程中，對于技術含量較低、施工難度不大的工程，合作社出于節約成本，普遍采取社員出勞力、籌集材料設備來建設。工程中主要投入是人工，施工材料往往就地、就近取材，原始憑證主要是投工工資單、用料單、機械使用費等，很難提供規范有效的稅務發票。因此，建議在確保主要建設內容真實有效的前提下，適當放寬對合作社的財務報賬要求，允許采用工程造價評估、施工投工投料登記單等，對一定比例的財政資金進行報賬。

4.4 以農業綜合開發項目為平臺，積極拓寬扶持農民專業合作社的渠道

目前扶持農民專業合作社的資金渠道逐漸增多，但存在投資分散、政策不統一等問題，各類資金難以形成合力。農業綜合開發可以發揮自身優勢，主動搭建財政資金扶持農民專業合作社發展的平臺，按《財政部關于深入推進支農資金整合工作的指導意見》(財農 ［2009］439號)的要求，以農民專業合作社發展的主導產業、優勢區域和重點項目為平臺，進一步創新整合機制，圍繞項目整合資金，以整合資金集中解決制約農民專業合作社建設發展的瓶頸問題，確保整合的效果看得見、摸得著。從農業綜合開發內部，也要積極推進對農民專業合作社進行聯合扶持、多渠道扶持、多方式扶持。農業綜合開發地方項目，可以依托土地治理項目或者產業化龍頭企業，為合作社發展提供基礎設施改善，農產品收購或拓寬銷售渠道等方面的支持，促進農民專業合作社發展壯大。農業綜合開發部門項目，可以充分發揮部門的行業優勢和技術優勢，突出對示范性合作社的扶持，發展一批特色鮮明、管理規范、運行良好的示范性合作社。

［1］楊宣，楊祎.河北省蔬菜合作社發展的問題、潛力及對策.中國農業資源與區劃，2010，(5):77～80

［2］崔艷麗，李龍彬.大力發展農民專業合作社促進農業農村經濟發展.農家參謀，2011，(9):21

［3］陳會廣.土地股份合作社發展三題.中國農業資源與區劃，2009，(4):11～15

［4］李彥海，雷振坤，許子強.積極探索扶持農民專業合作社的方法與途徑.中國農業綜合開發，2011，(5):50～51

［5］南京市農業資源開發辦公室.農業綜合開發支持農民專業合作社發展的思考.農業開發與裝備，2010，(5):35～37

［6］丁建巨.農業綜合開發扶持農民專業合作社的思考.中國農業綜合開發，2007，(11)，29～30

［7］馬嶸，項仁新，紀擁軍，等.農業綜合開發促進農民專業合作社發展的調查與思考.中國農業綜合開發，2009，(7)，54～55

［8］楊曉杰.財政農業綜合開發資金扶持農民專業合作社初探.中國農業綜合開發，2007，(5)，18～19