農村土地流轉問題的再思考——對山東省臨沂市農村土地流轉情況的調查

趙東龍

(山東省臨沂大學，276000)

1 土地流轉的現狀與主要流轉形式

2008年中央十七屆三中全會通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，提出完善土地承包經營權權能，依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利;加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營等新政策，在全國范圍內推進了農村土地流轉的深入廣泛開展。同全國各地一樣，臨沂市的土地流轉工作得到了較快發展。2010年統計，該市農村土地承包經營權流轉總面積已達5.4萬hm2，占家庭承包面積的9%，分別比2008年和2009年增長1.8萬hm2和9 330hm2。在具體實踐中，大膽探索，不受當前制約農村土地流轉的土地產權制度不健全、土地流轉中介組織發展滯后等體制機制方面問題的束縛，在流轉中完善，在完善中推進，不斷創新方式方法，主要采取農業龍頭企業基地引領、農民專業合作組織經營推動、種養大戶帶動、普通農戶自發參與等形式，收到良好的效果。

1.1 龍頭企業建基地引領土地流轉

龍頭企業大多通過租賃方式，承接農戶流轉土地，建立自控基地，按企業產業布局統一進行規模化、標準化生產，把生產環節有效向前延伸，農產品生產基地成為龍頭企業的“第一車間”。流出土地的農民獲得土地租金，部分流出土地的農民成為企業雇用工人，在得到租金的同時還可拿工資。有的農民以農村土地承包經營權入股，把承包土地交給公司經營，按土地等級實行保底分紅，同時也成為公司的產業工人。這種類型涉及企業2 210家，流轉面積9 733hm2。臨沂市河東區豐達源公司是一家專門從事出口蔬菜種植的農業種植公司，2008年4月份公司以800元/667m2的價格 (土地租賃價格每5年增加100元)，與860戶農民簽訂土地租賃合同，建立標準化出口蔬菜生產基地146.7hm2，為3家農業龍頭企業提供加工出口蔬菜。流轉土地的農戶在獲得土地租金的同時，優先到蔬菜基地打工，每年可獲得勞動報酬8 000元左右，農戶年均增收1萬元以上。

1.2 農民專業合作組織推動土地流轉

主要是農民專業合作社以入股、租賃等流轉方式承接社員的土地，合作社根據自身情況對土地進行產業化經營或對外招租，發展高效農業，實現了“土地變股權、農民變股東”，達到了“有地不種地、收益靠分紅”的效果。這種類型涉及農民專業合作社1 571家，流轉面積6 333hm2。這個市的蒼山縣會寶山果品專業合作社，實行成員以土地、荒山、勞動力、資金、技術等5種形式入股，實施荒山治理，采取“合作社+企業+基地+農戶”的合作發展模式，實行股份合作的投入機制。一是資金入股。以100元為一股，大力鼓勵社員以自有資金入股，最大限度地籌集啟動資金;積極爭取上級各類扶持資金，作為集體投入，項目區內群眾共同受益;二是土地承包經營權入股。按照市場經濟發展要求，本著“依法、自愿、有償”的原則，積極引導群眾實施土地經營權流轉，把零星的土地集中起來，進行連片開發，入股土地年底按150kg/667m2瓜干的收益折價，社員要錢的給錢，不要錢的作為入股資金計入社員證，有效解決了土地延包后，農戶土地零星，不利于果品產業規模化、集約化發展的瓶頸制約問題，共吸收入股社員3 200戶，涉及11村、1.1萬人，入股荒山及土地667.6余hm2，入股資金達到600多萬元。合作社先后投資800余萬元，規劃建設了干果示范園、鮮果示范園、優質干鮮果品苗木及盆景花卉示范基地，走出了一條小流域綜合治理的新路子。

1.3 農村種養大戶帶動土地流轉

主要是種養大戶通過轉讓、租賃、轉包等方式流轉農戶承包地，建立以生產專業化、經營集約化、管理企業化為主要特征的農業示范園區。這種類型涉及專業大戶3 611家，流轉面積6 987hm2。如蒼山縣種糧大戶王善起通過流轉承接農戶承包地133hm2，對土地進行深耕整平，精細耙實、測土配方施肥，土地由原來的低產田變成高產田。2001年以來，每年都生產小麥良種近10萬kg，大豆良種3萬余kg，每年收入都超過10萬元。郯城縣港上鎮四村劉紹連自1992年以來，先后以租賃、轉讓等方式承接農戶耕地66.7hm2，進行糧食規模化生產，累計向國家交售糧食180萬kg，向社會提供良種750萬kg，取得了良好的經濟和社會效益。

1.4 普通農戶自發參與土地流轉

這種類型涉及農戶11.107 0萬家，流轉面積1.883 3萬hm2。一些農戶因舉家外出務工經商或從事二、三產業，與親戚、朋友或鄰居約定，將自己承包的土地及相應的權利、義務一并轉交給第三方。也有一些農戶為方便耕作，自發進行互換或村集體組織集中互換。如蒙陰縣針對二輪土地延包后，部分村農戶承包地過于分散，生產管理費工費時，影響農業結構調整等問題，以村為單位發動群眾集中自愿互換土地，將分散的土地化零為整，整合了土地和勞動力兩個資源。該縣野店鎮南晏子村952人，人均耕地0.1hm2，該村建立7個合作社，93%的農戶加入了合作社，調整互換和開發整理土地80hm2，形成了“一社一大片，一戶一大塊”的種植格局。

2 當前制約農村土地流轉的主要障礙因素及成因分析

通過調查發現，目前制約農村土地流轉的因素是多方面的，既有體制機制的原因，也有農民思想觀念方面的掣肘，具體表現以下幾個方面。

2.1 滯后的農村社會保障體系是影響農村土地流轉的主要障礙因素

我國是一個農業大國，特殊的歷史地位和現實情況決定了農業在我國的基礎地位，占人口絕大多數的農民在長期的農業生產中形成了獨特的思維方式和行為理念，對土地表現出一種固有的依戀情結，“土地為本”傳統觀念在農民頭腦中根深蒂固，加上目前我國社會保障機制還不夠完善，特別農村社會保障體系建設還處于初始階段的情況下，土地仍然是農民安身立命的根本保證。同時，由于目前土地的產出效益比較低，土地流轉的低收益很難打動農民產生流轉土地的沖動。而對于那些進城打工并實現就業的農民工們，也不敢輕易放棄土地而使自己成為“無產者”，往往選擇私下協商代耕、臨時性轉包或者干脆撂荒等方式處置所承包的土地，嚴重阻礙了土地的流轉。

2.2 土地流轉主體不規范，造成土地流轉利益主體虛化

目前我國農村的土地權屬邊界比較模糊，法律規定農村的土地歸村“集體”所有，村民按戶承包土地，所有權與經營權的分離造成流轉土地利益主體的虛化而極易產生權利的紛爭。導致農村土地往往局限于村內甚至是村民小組內流轉，很難跨區域、跨所有制流動，這在一定程度上影響了土地流轉的規模和效益，阻礙著土地流轉在更大的范圍和更高的層次上進行，使土地效益得不到最大限度地發揮。這些都影響了土地流轉的健康、有序發展。

2.3 土地流轉市場發育緩慢，土地流轉中介機構不健全

目前各地還沒有建立起與市場經濟相適應的土地交易市場，缺乏一個完善的土地交易平臺，阻礙了土地交易雙方信息的溝通與交流，導致當前多數土地流轉交易基本上是由農戶漫無目的尋找轉讓對象，并隨意完成整個交易過程，土地流轉的隨機性和偶發性成分比較大，土地流轉的成功率比較低而且極易產生流轉紛爭。

3 加快推進農村土地流轉的思考

馬克思的地租理論認為，經濟流轉是市場經濟的必然結果，所流轉的是經濟價值，土地所有權在經濟上的實現形式就是地租;在市場經濟條件下，只要產權關系清晰，土地就可以自由買賣、租賃和抵押。土地雖然不能移動，但土地的權利可以轉移。在國外沒有土地流轉的概念，只有土地交易。土地流轉是我國的特有概念，它是在我國農村實行土地家庭聯產承包責任制的背景下推進城市化進程中的必然產物。正是由于特殊的歷史背景條件，決定了我國土地流轉不同于國外，必須在思想觀念與方式方法方面進行創新。

3.1 解決認識方面的問題

一是要重新審視推進土地流轉的深刻含義，把推行土地流轉同推行家庭聯產承包責任制放在同等重要的位置。可以說，從長遠的觀點看，土地流轉是又一次土地改革，事關我國城市化進程發展和現代化建設事業的順利推進。在我國城市化進程全面推進的背景下，土地流轉絕不僅僅是農戶間為了轉移勞動力的自發的承包地的流轉，也不是農戶為了獲得財產收益而自發形成的流轉，更不是集體經濟組織為了爭取土地非農發展權益進行的隱形流轉，它是有利于推動農業現代化的以規模經營為目標的土地流轉，是以土地的集約利用為目的的宅基地整理或建設用地的異地流轉。只有充分認識這一點，才能準確把握土地流轉的正確方向。二是必須充分發揮集體經濟組織在土地流轉中的重要作用。通過土地流轉加強集體經濟組織的“統”的功能，重新賦予我國“統分結合”的雙層經營體制的應有之義，恢復被土地承包關系長期穩定的政策“剝奪”了的集體經濟組織順應市場需求，調整農業種植結構和經營規模的權利。只有強化集體經濟組織實體化功能，為農民通過集體組織實現土地資源的重新配置提供平臺，才能在以承包人為主體的土地流轉過程中使農民的利益真正得到保護，農業經營規模的擴大才能實現。三是要摒棄二元經濟社會在人們心目中遺留的城市人口與農村人口的概念，樹立全體公民的國民意識。農民放棄土地轉入城市只是生活環境與生活空間的變化，而不是身份的改變，落實每個人的平等國民待遇，打破戶籍分割，建立起完善的全社會保障體系，最終實現農村土地流轉的健康有序發展。

3.2 創新土地流轉的形式與方法

轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等土地流轉形式符合現階段農村經濟發展的實際，尊重了農民自愿有償互惠的流轉意愿;發展龍頭企業、建立農民合作組織、鼓勵種田大戶和種田能手承包土地等形式對拉動和引導農民流轉土地起到積極作用，這些應當繼續堅持推廣。與此同時，還應當創新思維，探索推進土地流轉的新方法。一是要將農村土地流轉與城市建設結合起來，可以采取建設“城市特區”的辦法帶動土地流轉。可以鼓勵縣區參與市級區域中心城市建設，在市級城市開發建設中設立“特區”由縣區投資開發 (同樣，在縣城建設中鼓勵鄉鎮參與縣城建設)，引導農村人口向城市轉移，加快城市建設步伐。對于小城鎮建設，應當適當控制。二是打破地域界限，嘗試推行“異地還建”的辦法，讓少數人先進城。目前各地實行的城鎮居民住房“還建”政策往往局限于城市建設規劃區域的村民，而在廣大農村中存在相當數量的富裕農民，他們有進城的意愿和生存的能力，但缺少政策的引導，可以嘗試推行“異地還建”的方法，對于簽訂土地流轉合同，放棄土地承包權的農民，可以享受與城市周邊村民同樣的“住房還建”優惠政策，這樣既能加快城市化進程，又能帶動農村土地流轉。

3.3 從政策體制方面完善農村土地流轉的運作機制

一是繼續堅持土地承包“長久不變”的政策。明晰土地承包經營權是進行土地流轉的前提，是健全土地承包經營權流轉市場的基礎性工作。實現農村土地承包關系從“長期不變”到“長久不變”，才能從根本上鞏固農戶的承包權并確保承包期內對土地的自主使用權、收益權及轉讓權。二是完善農村土地流轉的配套措施。大力培育農村勞動力市場，加快農村勞動力轉移;加快建立適合農村特點的社會就業、養老保險、合作醫療等社會保障體系，擴大農村社會保障的覆蓋面，弱化農村土地的社會保障功能;加速農業產業化，促進產業結構調整，實現農村勞動力向非農產業轉移，為土地流轉創造條件。三是強化對土地流轉的服務措施。大力培育和發展土地流轉服務中介組織，暢通的土地流轉渠道;積極開展土地流轉的供求登記、信息發布、土地評估、政策咨詢、信用擔保等服務工作，縣級可以嘗試設立“土地信托服務中心”，突破農村土地流轉所受地域限制的制約;建立健全土地流轉監督管理機制，規范土地流轉程序;吸引和鼓勵廣大工商業主和涉農企業參與農業開發，以農業的規模化集約化經營，推進農村土地流轉的健康發展。

［1］夏英煌.城市化進程中農村土地制度改革與構想.資源經濟，2003，(7)

［2］南偉強.論土地流轉的推進與模式選擇.集體經濟——新農村建設，2010.12

［3］國學網.對農村土地使用權流轉情況的調查與思考.2009-5-20