新型城市化需要差異化的區域政策

□ 文/沈鋒

2006年，浙江在全國率先提出實施新型城市化戰略。2011年，浙江城市化水平達到62.3%，居各省區前列，但也存在著諸如發展不平衡、結構不合理、要素不均衡、環境不理想等一系列城市化過程中的問題。站在科學發展的新起點，浙江如何推進新型城市化，成為擺在面前亟待破解的科學方程式。

差異化的區域政策是國家推進主體功能區戰略的主要手段，指根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌謀劃未來人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發（細化為農產品主產區、重點生態功能區和生態經濟地區）和禁止開發四類，實施差異化的區域政策，逐步形成人口、經濟、資源環境相協調的空間開發格局。根據這一思路，依托主體功能區規劃方案，實施差異化的財政、投資、產業、土地、人口、環境開發政策，可為浙江新型城市化發展提供新的推進模式。

——實施差異化的財政政策，提高城市化發展質量。鑒于浙江縣市之間經濟發展水平差異較大，基本公共服務不均的問題較為嚴重，尤其是浙江限制開發區域中的部分山區縣落后較為明顯，影響城市化整體發展質量。實施差異化的財政政策目的在于通過加大對禁止開發區域、限制開發區域的轉移支付力度和優惠稅收政策，解決限制開發和禁止開發區域的基本公共服務水平較為落后、部分經濟活動的負外部性和生態補償等問題，增強這些區域實施公共管理、提供基本公共服務和落實各項民生政策的能力，達到全省基本公共服務均等化，從而提升城市化的發展質量。

——實施差異化投資與產業政策，形成城市化發展新動力。投資與產業政策實施的目的，在于解決投資與產業市場導向功能不足和空間失衡問題，引導社會資本合理流動，解決區域產業選擇和資源稟賦不協調、產業轉移與結構優化升級政策滯后等問題。通過差異化投資與產業政策的實施，促使各個區域根據資源稟賦，在投資和產業方向上有所側重。其中，優化開發區域優先發展先進裝備制造業、高技術產業和現代服務業，轉移占地多、產出低、消耗高的產業，使現代服務業成為其城市化動力；重點開發區域加快發展戰略性新興產業，重點發展裝備制造業等優勢產業，使新型工業化成為其城市化動力；限制開發區域加快高效生態農業發展，適當發展與功能定位相適應的特色產業和適宜產業，使特色生態型產業化發展成為其城市化動力。

——實施差異化土地政策，提升城市集約化發展水平。城市化不僅是農村人口與勞動力轉化為城市人口與非農業勞動力的人口城市化過程，同時也是農業用地、農村用地轉化為非農業用地、城市用地的土地城市化過程。在這一過程中，通過適度控制優化開發區域工業用地規模，優化建設用地結構，優先保障現代服務業、高技術產業用地，并提高土地利用的空間效率和質量；適當擴大重點開發區域建設用地規模，適度縮小耕地規模；適度限制限制開發區域的建設用地增量，加大耕地規模和基本農田保護面積；嚴格控制禁止開發區域建設用地規模，實現土地資源科學有序集約利用，從而提升城市集約化發展水平。

——實施差異化人口政策，優化城市化人口空間布局。人口管理政策實施的目的在于能夠有效引導人口有序流動，實現人口在國土空間內合理分布，人口與資金等生產要素同向流動，逐步實現空間布局的優化。基于目前人口分布特征，新型城市化可通過差異化人口政策，即優化開發區域實施有選擇的人口遷入政策，放寬科技、教育、管理等方面緊缺人才和高技能人員的落戶條件；重點開發區域實施積極的人口遷入政策，降低人口遷入的門檻，破除人口遷入的制度障礙；限制開發區域和禁止開發區域實施有效的人口內聚外遷政策，鼓勵區域內人口到優化開發和重點開發區域就業并定居，從而優化城市化人口和空間布局。

——實施差異化環境政策，防止城市化進程中的生態破壞。當前城市化進程飛速發展帶來的環境污染和生態破壞問題日趨嚴重，已經成為制約經濟社會持續發展的重要因素。在新型城市化過程中，可以結合正在實施的污染物減排任務，并考慮通過實施差異化的污染物排放政策：優化開發區域承擔較多的主要污染物減排任務；重點開發區域在明確區域環境容量的同時，合理控制排污許可證許可的污染物排放總量；限制開發區域嚴格控制污染物總量，并逐年降低可排量；禁止開發區域不發放排污許可證，從而避免出現過去城市化進程中的環境污染和生態破壞問題。