政府出版物與政府信息傳播探析*

文/趙金紅

政府出版物是政府信息傳播的重要體現(xiàn)。針對(duì)國(guó)際與國(guó)內(nèi)關(guān)于政府出版物概念理解的差異化現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為政府出版物是以政府信息公開為使命、主要承載政府信息、由政府出資出版的公開出版物。同時(shí)就推進(jìn)我國(guó)政府出版物發(fā)展以促進(jìn)政府信息傳播提出若干建議。

一、政府出版物概念的國(guó)際與國(guó)內(nèi)差異化理解

政府出版物，又稱官方出版物，依據(jù)國(guó)際通行的概念，即指“政府出資出版或法律規(guī)定由政府出版的信息(information matter which is published as an individual document at government expense，or as required by law)”，[1]如 1958年聯(lián)合國(guó)教科文組織巴黎會(huì)議通過的《官方出版物與政府文獻(xiàn)國(guó)際交換公約》即由出資出版方是政府當(dāng)局來界定“官方出版物和政府文檔”（the following are considered official publications and government documents when they are executed by the order and at the expense of any national governmental authority）。然而，由于國(guó)家體制不同，這種對(duì)政府出版物的概念界定方式使得西方國(guó)家的“政府出版物”與我國(guó)的“政府出版物”在內(nèi)涵上有很大的不同。

我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，出版業(yè)屬于國(guó)有體制，所有的信息出版機(jī)構(gòu)都?xì)w屬國(guó)家政府領(lǐng)導(dǎo)和管理。1949年新中國(guó)成立之初，負(fù)責(zé)指導(dǎo)和管理全國(guó)出版事業(yè)的總機(jī)關(guān)中央人民政府出版總署成立，直屬政務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)；同年，新聞總署成立，各大區(qū)和一些省市也成立了新聞出版局或新聞出版處，由此確立了我國(guó)的中央和省兩級(jí)新聞、出版管理體制。隨后在上世紀(jì)五六十年代，新聞出版機(jī)構(gòu)設(shè)置有了一些調(diào)整，先是新聞總署撤銷，部分行政管理職能并入出版總署，后是出版總署也建制撤銷，在文化部?jī)?nèi)設(shè)置出版事業(yè)管理局，負(fù)責(zé)全國(guó)出版、印刷、發(fā)行的日常管理工作，同時(shí)兼管部分新聞工作。“文革”后，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)文化部下設(shè)國(guó)家版權(quán)局，原文化部出版事業(yè)管理局改稱國(guó)家出版局。國(guó)家出版局與國(guó)家版權(quán)局為一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子，并于1986年10月都脫離文化部，成為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。1987年1月，國(guó)家出版局撤銷，新聞出版署成立，直屬國(guó)務(wù)院，統(tǒng)一管理全國(guó)的新聞出版工作。2001年，新聞出版署更名為新聞出版總署，升格為正部級(jí)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定新聞出版、版權(quán)等方面的法律、法令和規(guī)章制度，對(duì)全國(guó)新聞、出版、印刷、發(fā)行和版權(quán)工作進(jìn)行管理，保證社會(huì)主義新聞出版和版權(quán)事業(yè)的健康發(fā)展。

從上面簡(jiǎn)述的新中國(guó)成立后出版體制沿革及情況來看，在我國(guó)出版的一切合法出版物都是由“政府出資出版或由法律規(guī)定由政府出版”的“政府出版物”。這顯然大大超出了西方國(guó)家的“政府出版物”概念范圍。

西方國(guó)家是資本主義國(guó)家，出版業(yè)有著“政府”與“社會(huì)”的嚴(yán)格區(qū)分。西方國(guó)家社會(huì)出版業(yè)主要包括以營(yíng)利為目的、以市場(chǎng)為導(dǎo)向的商業(yè)性出版社，以營(yíng)利為目的、以特定市場(chǎng)為導(dǎo)向的專業(yè)性出版社和不以營(yíng)利為目的而以弘揚(yáng)文化與學(xué)術(shù)為使命的大學(xué)出版社。政府出版事業(yè)則主要指政府出版物的出版。通常政府會(huì)設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)該國(guó)政府出版物的出版印刷，如著名的美國(guó)政府印刷局和英國(guó)的女王印刷所。此外，除由專門的政府機(jī)構(gòu)出版政府出版物外，政府可能還會(huì)出資與一些社會(huì)出版社合作出版政府出版物。

顯然，依據(jù)西方國(guó)家的政府出版物概念內(nèi)涵與我國(guó)實(shí)際國(guó)情，筆者認(rèn)為政府出版物的概念應(yīng)該是：以政府信息公開為使命、主要承載政府信息、不以市場(chǎng)為導(dǎo)向、由政府出資出版或法律規(guī)定由政府出版的信息。

（1）“以政府信息公開為使命”，強(qiáng)調(diào)與政府的內(nèi)部資料不同，政府出版物是公開性質(zhì)的出版物。現(xiàn)代民主社會(huì)，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督是政府執(zhí)政為民的必要條件和保障，向公眾公開政府信息是政府出版物的天然使命和歸宿；

（2）“主要承載政府信息”，強(qiáng)調(diào)與社會(huì)一般出版物不同，政府出版物的傳播內(nèi)容主要是政府信息。根據(jù)國(guó)際通行情況來看，政府信息強(qiáng)調(diào)行政、立法和司法三大方面，以彰顯政府政務(wù)的透明性，滿足公眾的知情權(quán)；

（3）“不以市場(chǎng)為導(dǎo)向”，強(qiáng)調(diào)與商業(yè)出版物不同，政府出版物是公益性質(zhì)的出版物，面向全體公民，不以營(yíng)利為目的進(jìn)行出版；

（4）“由政府出資出版或法律規(guī)定由政府出版”，強(qiáng)調(diào)與社會(huì)一般出版物不同，政府出版物的出版主體是政府，由政府負(fù)責(zé)和管理。

二、政府出版物是政府信息傳播的重要體現(xiàn)

1.對(duì)內(nèi)，政府出版物彰顯政府信息傳播的公開化程度

現(xiàn)代民主社會(huì)，政務(wù)公開成為政府有效服務(wù)公民、接受社會(huì)監(jiān)督并最大限度讓公眾參政議政的重要前提和保障，因此，政府出版物的傳播內(nèi)容與公眾獲取信息途徑一般都由國(guó)家法律法規(guī)進(jìn)行明確。

政府出版物的傳播內(nèi)容可以彰顯政府信息向公眾公開的程度。立國(guó)之初即重視政務(wù)公開的美國(guó)早在1813年，就由國(guó)會(huì)立法指定國(guó)會(huì)參眾兩院所有的會(huì)議記錄都要交給被選上的大學(xué)、州政府和歷史協(xié)會(huì)的圖書館收藏。1935年通過《聯(lián)邦公報(bào)法》，要求政府出版發(fā)行《聯(lián)邦公報(bào)》，其內(nèi)容主要包括：總統(tǒng)文件，如公告、行政命令等；行政法規(guī)及其他具有普通性和規(guī)范性的文件；行政法規(guī)規(guī)章議案(包括議案全文、提案機(jī)關(guān)的議項(xiàng)和聽證會(huì)通知)；行政許可申請(qǐng)期限和被取消的行政許可等通知。1966年美國(guó)國(guó)會(huì)通過著名的《信息自由法》，更加明確了政府信息公開的范圍：政府機(jī)關(guān)的行政規(guī)章、行政政策、行政命令、行政決定、行政裁決、各行政機(jī)構(gòu)的職責(zé)、行政程序、各項(xiàng)管理標(biāo)準(zhǔn)的制定程序等。1976年美國(guó)國(guó)會(huì)制定的《陽光下的政府法》進(jìn)一步確立了美國(guó)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)會(huì)議公開制度，要求凡是符合該法條件的合議制行政機(jī)關(guān)的會(huì)議必須公開舉行，允許公眾出席、旁聽和觀看，從而公眾不僅有了對(duì)政府決策后的信息“知情權(quán)”，還有了對(duì)政府決策進(jìn)程中的“觀察權(quán)”。

我國(guó)的政府信息公開尚在起步階段。本世紀(jì)初，對(duì)于服務(wù)型政府的角色與職責(zé)重新認(rèn)識(shí)，響應(yīng)民眾對(duì)于遏制權(quán)力異化與反腐的呼聲，我國(guó)政府積極探索政府信息公開的制度化建設(shè)，并嘗試將一些內(nèi)部的政府信息印刷物擴(kuò)大范圍傳播，如《國(guó)務(wù)院公報(bào)》自2002年1月起向地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上所有黨委、政府、人大、政協(xié)、法院、檢察院及各民主黨派免費(fèi)贈(zèng)送，上海市政府將原來的政府內(nèi)部資料《市政工作》改成《上海市人民政府公報(bào)》，以文本和上網(wǎng)的方式免費(fèi)提供給需要了解政府工作的單位和市民。2008年5月1日《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》的正式實(shí)施，是政府信息公開的法制化的一個(gè)里程碑。該《條例》的實(shí)施雖然為我國(guó)構(gòu)建陽光型政府奠定了基礎(chǔ)，但仍屬于“政策性”和“原則性”的法規(guī)，缺少必須和應(yīng)該公開的政府信息以及政府信息獲取渠道細(xì)則，因此，各地政府在依據(jù)《條例》制定本地區(qū)的政府信息公開規(guī)定時(shí)，關(guān)于必須和應(yīng)該公開的政府信息內(nèi)容顯得很不均衡，或者也流于政策性和原則性，實(shí)際公開的信息種類和信息量都很少，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足民眾的知情權(quán)需要。

2.對(duì)外，政府出版物彰顯政府信息傳播的國(guó)際化程度

促進(jìn)國(guó)際和平與發(fā)展，避免對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)與沖突，是每一個(gè)國(guó)家立足于世界的訴求與保障，因此，國(guó)與國(guó)之間的信息溝通尤其是政府間的信息溝通就顯得尤為重要。積極有效的政府間信息溝通，可以增進(jìn)了解、消除誤解、推動(dòng)國(guó)與國(guó)之間的分歧乃至爭(zhēng)端以建設(shè)性的和平方式解決。

政府出版物的國(guó)際交換正是政府信息國(guó)際傳播的重要載體，比政府出版物外延更大的出版物國(guó)際交換正是在政府的推動(dòng)下促成的。早在1694年，法國(guó)國(guó)王路易斯十四就授權(quán)法國(guó)皇家圖書館，利用其館藏復(fù)本與英國(guó)、德國(guó)進(jìn)行新書交換。此舉開創(chuàng)了政府主導(dǎo)下出版物國(guó)際交換的先河。此后一二百年間，歐美國(guó)家的國(guó)家圖書館、大學(xué)圖書館的出版物交換越來越頻繁和規(guī)范，由美國(guó)國(guó)會(huì)圖書館發(fā)起，于1886年在比利時(shí)首都布魯塞爾召開了第一屆國(guó)際出版物交換會(huì)議，美、英、法、比等8個(gè)成員國(guó)簽訂了《布魯塞爾協(xié)定》，這也是第一個(gè)出版物國(guó)際交換公約。《布魯塞爾協(xié)定》包含兩個(gè)公約，其中第一個(gè)就是體現(xiàn)政府信息交換的《各國(guó)互換政府公報(bào)及科學(xué)文藝出版品公約》。“二戰(zhàn)”后，出于對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)的反思和對(duì)促進(jìn)國(guó)際政治與文化交流的訴求，聯(lián)合國(guó)教科文組織于1958年制定通過了《出版物國(guó)際交換公約》和《官方出版物與政府文獻(xiàn)國(guó)際交換公約》。其中《官方出版物與政府文獻(xiàn)國(guó)際交換公約》不僅對(duì)政府出版物作了概念解讀，還確認(rèn)了各國(guó)交換政府出版物的自由、自愿以及互惠原則，強(qiáng)調(diào)締約國(guó)在互惠基礎(chǔ)上享有交換官方出版物和政府文獻(xiàn)的表達(dá)意愿權(quán)利（The Contracting States express their willingness to exchange their official publications and government documents,on a reciprocal basis）。此外，《官方出版物與政府文獻(xiàn)國(guó)際交換公約》還對(duì)政府出版物國(guó)際交換的雙邊協(xié)定、國(guó)際交換主體、交換物目錄與數(shù)量、交換物傳輸途徑、交換物運(yùn)費(fèi)、交換物運(yùn)輸條件、關(guān)稅以及聯(lián)合國(guó)教科文組織的援助機(jī)制等都作了說明。

西方發(fā)達(dá)國(guó)家是政府出版物國(guó)際交換的發(fā)起者、組織者和實(shí)踐者，在政府出版物國(guó)際交換方面積累了大量經(jīng)驗(yàn)，法制機(jī)制都很健全。如美國(guó)早在1867年就由國(guó)會(huì)立法：“凡兩院命令印制的出版物，需提交50份給圖書館聯(lián)合委員會(huì)，經(jīng)由史密森協(xié)會(huì)寄往國(guó)外進(jìn)行交換，交換所得存于國(guó)會(huì)圖書館”，再如，加拿大的政府出版物除在該國(guó)國(guó)內(nèi)指定保存的圖書館有757個(gè)外，還在世界其他國(guó)家指定收藏加拿大政府出版物保存館有152個(gè)。[2]

新中國(guó)成立后，我國(guó)政府非常重視對(duì)外的文化交流，積極參與出版物的國(guó)際交換，1951年責(zé)成北京圖書館、科學(xué)院圖書館、中國(guó)科學(xué)情報(bào)研究所、北大、清華等單位對(duì)外進(jìn)行書刊交換業(yè)務(wù)，還把國(guó)家圖書館定為唯一可以用全國(guó)出版物進(jìn)行書刊對(duì)外交換的單位，指示全國(guó)公共圖書館和其他系統(tǒng)圖書館的國(guó)際書刊交換業(yè)務(wù)統(tǒng)一歸北京圖書館辦理，聯(lián)合國(guó)教科文組織出版的《聯(lián)合國(guó)教科文組織圖書館通報(bào)》也把北京圖書館列為了中國(guó)的圖書交換中心。[3]然而，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)對(duì)政府信息公開和政府出版物的理念認(rèn)知起步較晚，在我國(guó)既沒有建立政府出版物管理和收藏的法律制度，也沒有設(shè)立專門的政府出版物管理機(jī)構(gòu)，針對(duì)公眾的政府信息傳播主要通過大眾傳播媒介進(jìn)行，因此在與國(guó)際交流政府出版物方面出現(xiàn)了一些問題和誤解。如就中國(guó)與美國(guó)的政府出版物交換情況而言，1979年中美關(guān)系正常化后，中國(guó)國(guó)家圖書館與美國(guó)國(guó)會(huì)圖書館就一項(xiàng)在兩館之間交換官方出版物的計(jì)劃簽署了協(xié)議。此后美國(guó)國(guó)會(huì)館每年向中國(guó)國(guó)家圖書館提供約2萬種政府出版物，但據(jù)美方反映，中國(guó)向美國(guó)提供的“政府出版物”“無論在數(shù)量和內(nèi)容上都使他們大失所望”。[4]理由是中國(guó)提供的大量圖書從科技論文到兒童故事等雖然內(nèi)容廣泛，但不是他們所理解的“政府出版物”，他們真正需要的是有關(guān)中國(guó)政府信息的出版物，如政府文獻(xiàn)、政府公告等，但這些資料在中國(guó)處于尚未公開的政府“內(nèi)部資料”。顯然，從國(guó)際交流的角度來看，我國(guó)必須要提高政府信息傳播的國(guó)際化水平，積極通過政府出版物的國(guó)際交換來獲得更多的國(guó)際社會(huì)理解、認(rèn)可和支持，真正融入到國(guó)際大家庭中。

三、推進(jìn)我國(guó)政府出版物發(fā)展以促進(jìn)政府信息傳播的建議

1.放棄版權(quán)是優(yōu)先選擇

政府出版物是特殊的出版物，發(fā)展政府出版物，必然要考慮到政府出版物的版權(quán)問題。從西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來看，主要有兩種選擇。一種以英國(guó)及英聯(lián)邦國(guó)家為代表，規(guī)定政府出版物享有版權(quán)：1911年英國(guó)著作權(quán)法對(duì)政府出版物的著作權(quán)歸屬進(jìn)行了確立，其第18條規(guī)定了任何由英皇或政府所指示或控制下所完成或發(fā)行之著作，著作權(quán)自著作完成時(shí)起歸英皇所有；1956年英國(guó)著作權(quán)法再次確認(rèn)政府出版物由英皇享有著作權(quán)。另一種以美國(guó)及大部分歐洲國(guó)家為代表，規(guī)定政府出版物不享有版權(quán)，這些國(guó)家信奉信息自由以及保護(hù)公民知情權(quán)原則，均于著作權(quán)法中規(guī)定“政府出版物”不受著作權(quán)法保護(hù)，如美國(guó)著作權(quán)法第105條規(guī)定：美國(guó)聯(lián)邦政府之任何著作均不享有著作權(quán)保護(hù)。[5]

從本文界定的政府出版物概念而言，政府出版物是以政府信息公開為天然使命、涉及公共利益的公開出版物，因此不以營(yíng)利為目的、選擇放棄版權(quán)才最符合政府執(zhí)政為民理念。此外，即使從政府出版物的出資方為政府這一角度而言，眾所周知，任何國(guó)家的政府都由國(guó)家納稅人供養(yǎng)，因此，政府出版物的出資方歸根究底仍是公民，公民既是政府出版物的受眾，又是政府出版物的出資方，要求政府放棄版權(quán)理所應(yīng)當(dāng)。

2.制度建設(shè)是根本保障

從我國(guó)政府出版物的實(shí)際發(fā)展情況來看，最為緊迫的就是學(xué)習(xí)西方國(guó)家政府出版物的制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建保障我國(guó)政府出版物的規(guī)范有效傳播機(jī)制。美國(guó)是世界上最大的政府出版物出版國(guó)，其政府出版物的制度建設(shè)最為完備和成熟，最有代表性的有兩項(xiàng)：

（1）構(gòu)建完備的法律和政策保障體系。美國(guó)立國(guó)之初就信奉信息自由原則，并以一系列法律來逐步保障公民的信息自由權(quán)利，包括公民獲取政府信息的權(quán)利，如美國(guó)《憲法》修正案第1條、《信息自由法》及修正案、《咨詢委員會(huì)法》、《隱私法》、《陽光下的政府法》、《美國(guó)聯(lián)邦信息資源管理政策》、《電子信息自由法》等。這些法律和政策極大地推動(dòng)了政府對(duì)政府出版物的管理以增加執(zhí)政透明度滿足公民的信息自由權(quán)。

（2）建設(shè)政府出版物的專門機(jī)構(gòu)。美國(guó)主要有兩大政府出版物出版發(fā)行機(jī)構(gòu)：一是隸屬美國(guó)商務(wù)部的政府印刷局 (GPO) ，它負(fù)責(zé)編輯、印刷、出版、發(fā)行美國(guó)政府部門需要出版的資料。GPO在全美設(shè)有 24個(gè)美國(guó)政府書店 (U.S. Government Book Store)。二是全國(guó)技術(shù)情報(bào)服務(wù)處(NTIS)，它是美國(guó)最大的科技情報(bào)源和科技信息發(fā)布中心，出版發(fā)行美國(guó)200多家政府部門、非政府部門、名牌大學(xué)和公司的研究成果報(bào)告。[6]

3.數(shù)字出版是必然趨勢(shì)

在全球信息化的大環(huán)境下，可以海量保存、及時(shí)傳播并節(jié)省大量印刷、裝訂、寄遞等費(fèi)用的數(shù)字出版已經(jīng)成為傳統(tǒng)出版業(yè)只能面對(duì)不能規(guī)避的問題，對(duì)于政府出版物亦是如此。在政府出版物方面一直走在世界各國(guó)前面的美國(guó)在上世紀(jì)90年代即意識(shí)到這個(gè)問題，1993年美國(guó)國(guó)會(huì)通過《1993加強(qiáng)政府印刷局電子信息開放法》，對(duì)相關(guān)的政府出版物法律進(jìn)行修改，要求政府信息以在線方式傳播，加快政府出版物的電子出版進(jìn)程，1997年美國(guó)聯(lián)邦政府決定計(jì)劃用5至7年的時(shí)間取消使用紙張印刷政府出版物，而全部改為電子品出版物或直接將之輸入計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)。現(xiàn)在美國(guó)政府印刷局準(zhǔn)入網(wǎng)站（GPO ACCESS，http://www.gpoaccess.gov）成為聯(lián)邦政府最大的信息網(wǎng)和門戶網(wǎng)站。

事實(shí)上，對(duì)于政府信息傳播的效果而言，我國(guó)受眾的媒介接觸習(xí)慣變化也是政府出版物進(jìn)行數(shù)字出版的重要因素。當(dāng)下，媒體科技的發(fā)展使得數(shù)字閱讀成為越來越普遍的事情。據(jù)2010年4月公布的“第七次全國(guó)國(guó)民閱讀調(diào)查”顯示，2009年，在我國(guó)18至70周歲的國(guó)民中，數(shù)字閱讀率為 24.6%，比 2008年增長(zhǎng)0.1個(gè)百分點(diǎn)。數(shù)字閱讀中，有16.7%的國(guó)民通過網(wǎng)絡(luò)在線閱讀，14.9%的國(guó)民接觸過手機(jī)閱讀，1.3%的國(guó)民使用其他手持閱讀器閱讀。這說明我國(guó)民眾的閱讀方式已經(jīng)大量轉(zhuǎn)移到數(shù)字媒介上，政府出版物的傳播平臺(tái)也應(yīng)該跟上受眾的媒介接觸習(xí)慣，進(jìn)行數(shù)字出版。從上世紀(jì)90年代末起，我國(guó)發(fā)起了“政府上網(wǎng)工程”，政府信息傳播由政府直接對(duì)接民眾，傳播效果得到明顯改善，如果政府出版物能正式納入這一數(shù)字出版工程中，相信能很快拉近與西方國(guó)家政府出版物的距離，滿足日益增長(zhǎng)的民眾知情權(quán)需求，推動(dòng)服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型構(gòu)建，弘揚(yáng)我國(guó)社會(huì)主義政治文明。

注釋：

[1]羅偉，JD ＆ MLS. 美國(guó)政府信息公開、傳播、寄存制度——過去、現(xiàn)在與面臨的挑戰(zhàn)[J]. 法律文獻(xiàn)信息與研究, 2007, (4)

[2]張燕.加拿大政府出版物的開發(fā)與利用[J].圖書情報(bào)工作,2005, (10)

[3]段潔濱.中國(guó)國(guó)家圖書館與美國(guó)國(guó)會(huì)圖書館出版物國(guó)際交換比較[J].四川圖書館學(xué)報(bào), 2010, (5)

[4]程真.簡(jiǎn)述中國(guó)政府出版物[J].法律文獻(xiàn)信息與研究, 2003, (3)

[5]秦小紅.淺議政府出版物的著作權(quán)保護(hù)[J].西南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版), 2009, (4)

[6]姜曉娟.美國(guó)政府印刷局與政府出版物[J].出版發(fā)行研究,2006, (4)