我國新聞業信用制度規范體系的內容及其建設*

文/鄒迎九

新聞媒介是各類公共信息的主要提供者和傳播者，是受眾賴以獲取各種信息的重要途徑。受眾消費和使用新聞媒介的基本動機是媒介的信用，即“媒介機構必須對社會和公眾承擔和履行一定的責任和義務；媒介的新聞報道和信息傳播應該符合真實性、正確性、客觀性、公正性等專業標準；媒介必須在現存法律和制度的范圍內進行自我約束”。[1]也就是說，新聞媒介及其從業人員必須要有職業良知、有社會責任、有職業操守，必須要講信用、守信用，才能夠贏得公眾的信任，才能實現自身的傳播價值。制定、完善和實施嚴格的信用制度規范，將有利于遏止當前部分新聞媒介及新聞從業人員信用缺失行為的發生，促進我國新聞業健康發展。

一、我國新聞業信用規范體系的內涵

新聞信用體系通過把與新聞信用建設有關的各種力量有機整合起來，通過鼓勵守信行為，制約和懲罰失信行為，使新聞媒介和新聞從業人員自覺自愿地從失信向守信轉變，改變其行為的價值取向，以共同提升新聞業信用水平，從而促進新聞業的正常運行和健康發展。道德和制度規范體系是新聞業信用體系的重要組成部分，其主要是對新聞媒介和新聞從業人員的信用行為做出相應的規定，明確哪些行為合范，哪些行為失范，并通過實施一定的懲罰機制，以督促或限制其具體的信用行為。

1.新聞業道德規范體系

信用是道德的信用。信用問題首先表現為道德問題，信用關系的維系需要依靠道德力量。道德信用規范是“一套非正式的、不具強制力的、用于調節主體之間信用關系的習俗、約定或行為準則，并對信用主體行為的權益、責任、義務等做出規定，引導主體在進行交往或交易時應當‘以誠相待，信守諾言，履行諾言’”。[2]根據職業倫理學者貝里斯（Michael D.Bayles）的研究，我們可以將新聞業道德規范體系看成是由規定品德的準則（Standards）、表示責任的原則（Principles）和規定職責的規則（Rules）[3]三個遞進的層次構成的。其中，準則是新聞從業人員的品德特征，原則是總體的責任，而規則是具體的職責。道德規范體系的建立，有利于塑造新聞從業人員誠實守信、信譽為本的嶄新人格，對于整個新聞業的和諧運行和健康發展是至關重要的。

2.新聞業信用制度規范體系

信用根植于一定的制度土壤之中，是一定制度的產物。信用是由制度規范出來的，信用的高低與制度的發育和完善程度有密切的關系。鄧小平說過：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”[4]美國著名學者、新制度經濟學的開創者之一道格拉斯·諾斯認為，“制度是一個社會的博弈規則，或者更規范一點說，它們是一些人為設計的、型塑人們互動關系的約束。”[5]所謂新聞業信用制度規范體系，就是指在新聞傳播相關法規體系的框架下，帶有一定行政性的、可供具體操作的規范制度。新聞業通過建立并執行完善的信用制度規范體系，可以有效地指導新聞媒介及其從業人員按照既定的程序、方法、標準行事，使其有章可循，以保證新聞傳播活動規范運作。同時，能有效地約束和協調新聞媒介及其從業人員的職業行為，懲戒失信行為，鼓勵積極守信行為，使新聞業更講信用。

二、我國新聞業信用制度規范體系的內容

作為工具性制度的我國新聞業信用制度規范體系主要由聯合征信制度、信用評估制度、信用監管制度和違信懲罰制度構成。

1.聯合征信制度

聯合征信制度是指通過制定有關規則，由第三方獨立征信機構將分散于社會各個方面的有關新聞媒介和新聞從業人員的信用和信譽信息匯集起來，進行加工和儲存，建立相對完善的新聞從業人員個人信用和新聞媒介組織信用檔案數據庫，形成區域性、行業性，甚至是全國性的資信登記咨詢系統，為社會有關需求者提供相關的信用信息服務。聯合征信制度的建立，是防止新聞業信用缺失現象發生、促進新聞業健康發展的基礎，構成了新聞業信用體系建設的基石。

根據我國現行的新聞出版和廣告管理體制，新聞媒介與新聞從業人員的信用和信譽信息分散于新聞出版行政部門、廣播電視行政部門、黨的宣傳部門、信息產業部門、新聞行業組織或機構、工商行政管理部門等多種部門或組織。通過聯合征信，可以將這些分散的信用及信譽信息收集起來，再進行加工和儲存，建立涵蓋新聞媒介及其從業人員的新聞業信用檔案數據庫，從而形成一個信用信息共享平臺。這樣一來，既能夠增強新聞媒介及其從業人員信用信息的透明度，有利于實現信用信息共享，有利于建立信用的記錄、監督和約束機制，也有助于為新聞媒介和管理部門信用管理決策提供有價值的信息和評估支持，提高監管效率,并起到一種無形的導向作用。

2.信用評估制度

新聞業信用評估，是指通過制定統一的信用評價標準、方法、模型和等級，運用定量分析和定性分析相結合的方法，對新聞媒介或其從業人員的信用行為進行客觀、科學、公正的分析研究之后，就其信用水準進行等級評價并做出結論，用特定的等級符號標定其信用等級，以作為其參與新聞傳播活動的資格和條件，并成為社會與受眾決定與之開展交往的重要依據。

信用評估可以昭示受評新聞媒介和新聞從業人員在新聞業界及社會的資信地位。資信級別的高低不同，將直接反映并影響新聞媒介、新聞從業人員在社會上的形象、生存與發展的機會，是新聞媒介、新聞從業人員在新聞傳播活動中的身份證。同時，借助信用評估，對于弘揚新聞業誠信之風，褒揚先進、揭示落后，懲戒新聞失信行為，凈化新聞傳播環境，形成和光大誠信風氣，也都具有十分有效的作用。正因如此，新聞業信用評估必須堅持客觀性、公正性、獨立性和咨詢性原則，要按照國家有關管理規范的要求，結合信用評級的行業慣例，制定嚴謹有效的評級業務質量控制制度，如評級報告質量控制制度、實地調查制度等，確保出具的信用評級報告和信用等級符合真實性、一致性、獨立性、客觀性和審慎性等要求，保證有關資信信息的權威性與公正性。

3.信用監管制度

新聞信用監管是指新聞信用監管機構依據相關法規，對新聞媒介及其從業人員的行為和信用關系運行進行監督、規范、控制和調節等一系列活動的總稱。我國當前新聞信用監督管理主要包括新聞業主管機關的行政監督、新聞及相關行業協會和組織的行業監督、新聞評議會等的社會監督。我國新聞業的行政監管目前呈現出多頭管理、行業所屬、部門所有、條塊分割的監督管理特點。新聞出版行政部門負責對新聞報刊的設立、出版活動、出版物內容和質量等的管理，廣播電臺和電視臺的設立、播出活動、播出內容和質量、互聯網視聽節目傳播等的管理由廣播電視行政部門負責，信息產業部門協助監管互聯網信息傳播，工商行政管理部門負責監管廣告，新聞媒介的宣傳內容和輿論導向則由黨的宣傳部門負責監管。同時，新聞行業組織或協會，類似新聞評議會的社會組織或個人，以及新聞媒介內部也對新聞媒介及新聞從業人員進行信用監管。

在當前我國新聞信用法律法規不健全、社會誠信環境有待于發展的情況下，為維護新聞信用市場的正常秩序，建立和健全新聞信用監管制度是非常有必要的。通過建立征集數據環境、訂立信用管理從業人員的職業道德和操守規則、構建信用監管法規體系等措施加強新聞信用監管，將有利于防范新聞信用風險、規范新聞媒介及其從業人員的信用行為、健全新聞信用制度，促進新聞信用的發展。

4.違信懲罰制度

違信懲罰制度是通過制定相應的規則，并利用法律、經濟、社會、職業和道德等多種手段，懲罰新聞傳播活動中的失信者，將有嚴重新聞失信行為的媒介和個人從新聞行業的主流中剔除出去。通過對失信的新聞媒介或新聞業從業人員實施實質性打擊，加大其失信成本，提高其行業準入的壁壘，使新聞媒介及其從業人員不敢對受眾與社會“違約”和失信，讓不講信用的新聞媒介失去大面積的市場份額，讓不講信用的新聞業從業人員失去其賴以生存的工作崗位和發展空間。

對失信行為的懲戒，可以通過直接懲戒和間接懲戒的共同作用來實現。直接懲戒主要來自于政府職能部門和行業協會，包括政府相關部門作出的行政性懲戒和監管機構作出的監管性懲戒。間接懲戒主要包括市場性懲戒和社會性懲戒。市場性懲戒可以為信用良好的媒介及其從業人員提供優惠便利，使信用記錄不好的媒介及其從業人員受到嚴格限制；社會性懲戒是讓失信者的失信轉化為對全社會的失信，使失信者一處失信，處處受制約。

三、我國新聞業信用制度規范體系的現狀與不足

1.新聞信用管理體制尚未理順

受多種因素的制約，我國目前的新聞信用管理尚處于多頭管理、行業所屬、部門所有、條塊分割的狀態。比如，盡管我國廣告的信用監管主要由工商管理部門負責，但實際上新聞媒介的廣告信用監管涉及中共中央宣傳部、國務院新聞辦公室、公安部、監察部、國務院糾風辦、工業和信息化部、衛生部、國家廣播電影電視總局、新聞出版總署、國家食品藥品監管局、國家中醫藥管理局等10多個部門。這種管理體制使得我國新聞信用信息處于相當分散的狀態，完整的新聞從業人員、新聞媒介資信所需的數據和信息分散于新聞出版行政部門、廣播電視行政部門、黨的宣傳部門、信息產業部門、新聞行業組織或機構、工商行政管理部門等多個部門或組織，各部門或組織之間的信用信息共享共建的長效機制還沒有確立，仍處于各自為政的格局，這就嚴重制約了我國新聞信用制度規范體系的建立。加上又沒有明確的信用信息法律法規規定如何利用這些分散于各處的信用信息，自然造成了新聞信用信息部門的事實分割。

2.征信規范管理制度亟待完善

我國征信業從20世紀80年代起步以來，其在國家經濟和社會發展中的作用日益顯現。然而，我國現有法律體系中還沒有一項法律或法規為征信活動提供直接的依據。盡管為加強對我國征信業的引導、扶持和管理，以及完善征信法制體系建設，國務院法制辦于2009年10月12日公布了《征信管理條例（征求意見稿）》，但由于其只是一個征求意見稿，并不具備真正的法律效力。因此，可以說我國目前還沒有真正意義上的征信相關法律法規，而專門針對新聞業征信的法律法規更是無從談起。相關法律法規的不完善使得我國新聞業征信機構在信息收集、信息披露等關鍵環節上無法可依，影響了我國新聞業征信工作的開展。比如，由于個人征信數據涉及許多個人隱私，而個人征信數據開放的范圍、開放的方式和保密程度都沒有法律依據，所以信息提供者和個人信用征信機構都存在法律風險。而對如何防止有關部門及征信機構提供失真的個人信用信息，也缺乏法律法規的約束。同時，我國現行征信業務的操作也存在不規范、不統一的現象。征信機構自成體系，缺乏統一的業務技術標準，操作也缺乏統一規范。政府相關部門對征信機構也缺乏統一的管理。

3.缺乏有效行業信用評價制度

新聞業信用評價是其信用制度規范體系建設的一項重要工作。目前我國新聞業信用評價尚處于起步階段，許多新聞媒介和新聞從業人員對新聞業信用的認識尚不到位，更沒有認識到新聞信用等級評價工作的重要性，因此，目前新聞媒介和新聞從業人員中積極、主動參與信用評價的比例非常小。同時，由于我國新聞業聯合征信系統尚未建立，導致有關新聞媒介和新聞從業人員的信用信息采集渠道不暢通。我國新聞業相關管理部門盡管已經有了一些信用等級評價指標，但還不是很完整，指標的權重分布沒有充分體現新聞業特點，沒有突出信用評價因素，可操作性也不是很強。這就難以保證信用評價的科學性和準確性。同時，部分評價標準的主觀性較強，每個指標的變動區間沒有很好地對應準確的評分標準，自由裁量權過大，也勢必影響到評價結果的客觀性。因此，有必要進一步完善新聞業信用等級評價指標及其標準。

4.新聞信用信息共享存在困難

目前，我國新聞業有關行政管理部門或組織為加強新聞信用建設，建設了縱向歸集的信用信息系統，用于本部門的信用分類監管，在部門內部上下之間的信息比較暢通。但是，部門之間缺乏信息共享機制，沒有形成覆蓋廣泛、開放共享的信用信息網絡，信用信息系統相互分割、封閉，形成了一個個信息孤島。少數部門已經將部分信息數據向社會開放，但開放的數據不完整，信息量也非常有限，社會公眾和單位難以獲得全面、完整的信用信息。比如，新聞出版總署在中國記者網上就“全國新聞記者管理及記者證核驗網絡系統 ”明確提示“本系統不向社會公眾開放，如果您準備使用記者證公眾查詢功能，請退出本系統，重新由本網首頁進入公眾查詢窗口。本系統專供新聞單位（包括新聞管理機構及各級報送單位）使用。您必須使用專用加密終端才能進入本系統”。社會公眾與新聞單位之外的單位通過該系統所能查詢到的信息，就只有不完整的被查詢記者的記者證上的“單位”、“姓名”、“性別”、記者證“統一編號”與記者本人照片廖廖幾項信息。而“違規違紀新聞單位記錄”只列有不到十家違規違紀新聞單位，“違規違紀新聞記者名錄”中只有27位記者相關違規違紀記錄，均遠遠低于實際數量。另外，在中國記者網上目前也沒有看到向外界公布的“全國新聞采編人員不良從業行為記錄查詢系統”，以供社會公眾查詢新聞采編人員的不良從業行為記錄。

5.新聞業失信懲戒機制待加強

對新聞失信行為進行有效的懲戒，屬于制度化的新聞信用體系中的重要內容。目前，盡管我國新聞業行政管理部門和行業組織制定頒布了一些涉及新聞信用的法規、文件、通知等，其中規定了對新聞失信應采取一定的處罰和懲戒。但這些制度的規定不全面、不系統，所采取的處罰和懲戒力度也有所欠缺，不足以震懾失信者，失信者為失信所付出的經濟、職業、社會、政治、法律等成本過低，加上相關制度規范的配套執行措施不健全，可操作性不是很強。特別是由于主客觀因素的影響，除了一些造成重大社會影響的新聞業失信行為外，多數失信行為都難以受到管理部門或行業組織的懲戒，或者是采取“大事化小，小事化了”式的處理，失信者只是受到輕描淡寫的不痛不癢的處罰。像國家工商管理管理總局針對嚴重違法違規廣告的處理，目前就只是發布現象描述性公告，而在公告中并沒有明示對這些嚴重違法違規廣告是如何處理的。這樣的懲戒處罰，不但沒有解決新聞業所存在的新聞失信問題，反而還助長了少數新聞媒介、新聞從業人員不講信用的歪風，使他們覺得失信了也無所謂。事實上，懲戒不力是我國新聞失信久治不愈的癥結所在。

四、我國新聞業信用制度規范體系的建設思路

1.建立健全有關法律法規

法律具有道德不可替代的強制性規范和約束作用。在我國新聞業信用制度規范體系的建設過程中，必須建立健全相關法律法規。要加快制定新聞信用制度規范體系的基礎法律法規，進一步規范和完善征信的制度建設，為征信機構開展新聞媒介和新聞業從業人員信用信息的采集、保存、評級、使用、公開、共享等提供基本的法律依據。比如，以法律的形式規范信用評級的范圍、對象和用途，明確信用評級機構的主管部門及管理權限，明確評級機構的準入、退出和評級方法、流程以及應該承擔的法律責任，明確評級目的及用途等，對征信數據的采集、加工和傳播過程做全面規范，使新聞信用評級有法可依。當立法條件尚未成熟時，也必須出臺相關的法規或部門規章進行信用規范。特別是要建立和完善新聞失信懲罰機制，明確在新聞傳播活動中，失信的法律邊界是什么，失信到什么程度將給予何種制裁，保證在信用違約的規制上不出現法律漏洞和空白。通過這種失信懲罰機制的設立，加大新聞媒介或新聞從業人員失信的成本，迫使其守信。當然，在制定有關新聞信用法律法規時，也必須保證數據采集、公布應充分考慮對新聞媒介和新聞從業人員合法權益的保護。

2.不斷完善聯合征信制度

首先，確定新聞業信用信息征信范圍和征集程序，建立新聞業信用信息數據供應網。這些數據主要包括黨和政府相關管理機構（如新聞出版行政部門、廣播電視行政部門等）、司法部門和其他社會管理機構采集到的依法可以公開的有關新聞媒介、新聞從業人員的信用信息數據。其次，組建聯合征信機構。聯合征信機構屬于第三方征信中介機構，是聯合征信的主要載體。其主要職責是采集新聞媒介與新聞從業人員的各種依法可以公開的信用信息，按一定的標準進行加工、存儲，建立信用信息數據庫，為新聞業、社會其他需求部門和社會公眾提供信用報告等服務。對征信機構的設立條件、營業范圍、征信機構工作人員的從業資格要求等要加以明確。在組建聯合征集機構的同時，還有必要通過制定和執行有關監督和管理制度，以加強其內部治理。最后，建立一套符合新聞傳播實際的信用評價指標體系，確定評級標準和評估方式。為了做到評級結果能科學、客觀、公正、全面、準確地反映受評新聞媒介或新聞從業人員的實際信用情況，全面提升信用評價質量，在設置信用評價指標體系時，應遵守整體性、可比性、科學性和實用性等原則，可以采用定性研究與定量分析相結合，以及動態性與靜態性相配合的方法。

3.加強信用服務體系建設

建立符合我國新聞業實際的信用服務體系，是解決當前我國新聞業信用缺失問題、提高我國新聞業信用水平的重要內容。一方面，要構建完備的、全國性的新聞信用基礎數據庫。應當盡快建立所有新聞媒介及新聞從業人員的信用檔案，完善資信登記系統。為了確保數據庫的完備性、真實性、可參考性，鑒于我國的實際情況，目前應主要依靠政府和行業組織，特別是政府的力量來建設新聞業信用基礎數據庫。要建立新聞信用信息共享制度，必須加強各有關部門和單位之間的合作與協調，使各有關部門的信用信息實現共享。要建立公開、便捷的征信查詢平臺和機制，依法向社會公眾開放可以公開的新聞媒介與新聞從業人員的有關信用數據。同時，要保證所有信息的有效性。既需要動態更新新聞業信用數據庫中的信用信息，又應該讓信用信息有一個合理的保存期（可以考慮以5～7年為限）。另一方面，必須完善新聞信用服務監管體系。要按照統一領導、綜合監管的原則，切實做好日常監管，落實監管責任。

4.建構制度化的監管體系

首先，要加強和完善新聞業主管部門的行政監督。中宣部、國務院新聞辦、新聞出版行政部門、廣播電視行政管理部門，以及工商行政管理部門等各新聞信用監管部門，必須建立健全監管執法工作協調聯動機制，進一步加大對新聞媒介及其從業人員的監管力度，嚴格依法行政，繼續加大對新聞媒介及其從業人員失信行為的處理力度。一方面，要加強制度建設。通過制定和修改規章制度，不斷完善管理內容和措施，切實提高行政監管的意識和能力。比如，要不斷完善從業人員準入退出制度、新聞采編制度，廣告刊載制度，健全新聞媒介內部監督機制、審查審核管理制度、責任追究制度和信用通報制度等。另一方面，要加大監管力度。首先，通過加大行政執法力度，強化行政監管的嚴肅性和權威性。對失信的新聞媒體和新聞從業人員一律進行嚴肅處理，公開曝光，絕不姑息。實施動態監督，要做到事前、事中和事后的全方位監督。其次，強化行業監督制度。中華全國新聞工作者協會、中國廣告協會、中國商業聯合會媒體購物專業委員會等各行業組織要不斷健全自身監督管理制度，提高制度的可操作性，并切實對新聞媒介和新聞從業人員進行有效的監督和管理。最后，進一步完善社會監督機制。通過成立類似新聞評議會的社會監督組織，借助社會和受眾的監督來提升新聞媒介和新聞從業人員的信用水平。

5.嚴格新聞失信懲戒制度

對新聞失信行為，只有進行適當制裁才能加大其失信成本、減少其失信收益、降低其失信欲望。因此，必須建立健全嚴格、公正、合理、合法的新聞失信懲戒制度，并切實執行。第一，建立經濟懲罰制度。增大新聞失信者的經濟成本，使其喪失經濟利益。由于新聞失信主要源自新聞媒介或新聞從業人員對經濟利益的追求，因此加大經濟懲罰，使失信者經營、工作或生活環境惡化，是對失信者最有效的懲罰。對新聞失信行為，可課以罰款處理。第二，建立文化懲罰制度。通過建立“黑名單”公布制度，使新聞失信者在強大的社會輿論批評的壓力下，在全國范圍內都失去行業與職業生存和發展的空間。第三，建立政治懲罰制度。增大新聞失信者的政治成本，使其喪失社會利益。要追究嚴重失信新聞媒介的領導、新聞從業人員的責任，除進行經濟處罰外，還要在一定期限內，或者終身，禁止其繼續擔任領導職務或得到政治提升。第四，建立行業、職業懲罰制度。根據失信的不同程度，對新聞失信者可采取責令賠禮道歉、通報批評、責令辭職辭退，甚至停業整頓或吊銷記者證，不予通過年檢等處理。進一步完善新聞媒介市場退出機制，對嚴重失信或經整改后仍無改觀的媒介，實行市場退出制度。對嚴重失信的新聞從業人員，必須毫不留情予以“一票否決”，吊銷記者證，取消其新聞從業資格，堅決清除出新聞隊伍，終身不得從事新聞職業。第五，加大新聞失信者的法律成本。對造成惡劣社會影響和嚴重后果并已觸犯法律的的嚴重新聞失信者，要依法追究其法律責任。一旦因新聞失信而被追究法律責任者，終身不得再從事新聞職業。

注釋：

[1]郭慶光.傳播學教程[M].北京：中國人民大學出版社，2011：143

[2]謝名家.信用: 現代化的生命線[M].北京：人民出版社，2002：347

[3]Michael D Bayles.Professional Ethics, Second edition, Belmont,California: Wadsworth,Inc，1989：25-29

[4]鄧小平.黨和國家領導制度的改革[M]//鄧小平文選（ 2卷）.北京：人民出版社，1993：333

[5]道格拉斯·C·諾思.制度、制度變遷與經濟績效[M].杭行，譯.上海：格致出版社，2008 ：3