城鄉職業教育一體化發展的保障機制研究

□黃永秀朱福榮朱德全

城鄉職業教育一體化發展的保障機制研究

□黃永秀朱福榮朱德全

在城鄉統籌的背景下，城鄉全面、協調、可持續地發展，離不開城鄉職業教育的均衡、一體化發展。職業教育城鄉一體化發展的保障機制探索重在落實機構與制度的建設。為促進城鄉職業教育之間的良性互動和可持續發展，本研究重點從管理體制改革、投入機制建設、政策保障建設三方面探索重慶職業教育城鄉一體化發展的保障機制。

職業教育；城鄉一體化發展；保障機制

城鄉一體化是一個國家和地區在生產力水平或者城市化水平發展到一定程度的必然選擇，是我國現代化和城市化發展的一個新階段。城鄉一體化是一項系統工程，城鄉職業教育的一體化是其重要組成部分。積極推進城鄉職業教育一體化發展不僅有利于促進農業生產的持續增長、農村建設的快速發展、農民收入的穩定增加，提高農村經濟效益；而且有利于打破城鄉之間資金、市場、技術、勞動力等壁壘，加速生產要素在城鄉之間的流動，促進地區間經濟的平衡發展，實現城鄉良性互動，進而縮小城鄉間的差距，促使整個國民經濟的協調發展。重慶作為西部地區唯一的直轄市，大城市與大農村、大工業與大農業并存是重慶市的基本市情，也是重慶市的特殊市情。作為首個省級城鄉統籌發展的試驗區，重慶城鄉職業教育一體化的水平，為全國尤其是中西部地區的城鄉職業教育統籌發展起著重要的示范帶頭作用。本文以重慶為例進行研究，嘗試提出促進重慶市城鄉職業教育一體化發展的一系列保障機制。

一、管理體制改革

（一）強化政府對職業教育的決策和執行力

政府作為教育政策的制定者和執行者，在城鄉職業教育一體化發展中起著不可替代的作用。因此，政府部門要站在科學發展觀的高度，樹立全局觀、整體觀，把“尊重基本人權，促進城鄉共同發展”[1]作為基本定位，以服務為宗旨，以就業為導向，以質量為核心，以改革創新為動力，著眼于滿足城鄉對不同職業教育的需求，分階段、分地區循序漸進，逐步根除城鄉割裂的教育體制，縮小城鄉職業教育差距。各縣（市、區）人民政府、市直職業學校主管部門、各職業學校要高度重視實施城鄉職業教育一體化發展的重要性和必要性，在經費投入、設備提供、師資配備、招生就業等方面對城鄉職業教育發展進行統籌規劃、合理安排。強化各級政府對職業教育的決策力，建立城鄉職業教育協調發展的良性機制，努力實現城鄉職業教育資源共享、優勢互補、共同發展。另外，在提高政府決策力的同時，要保障各種規劃、安排能夠得到切實的執行。政府每年要根據實施情況進行督促檢查，并把實施情況納入年度目標工作考核范圍，切實保證城鄉職業教育一體化發展取得實效。

需要注意的是，長期以來，受重慶市自身“城鄉二元結構突出”格局的影響，各種社會資源在城鄉間的配置往往是以保證城市為前提的。因此，促進城鄉職業教育一體化發展，關鍵在于推進農村職業教育的發展。重慶市各級政府要提高對職業教育尤其是農村職業教育重要性的認識，把發展農村職業教育看作是振興農業，解決“三農”問題，實現城鄉協調發展，建設和諧社會的大問題。要積極打破城鄉二元體制的束縛，把統籌城鄉職業教育發展列入政府規劃。在發展農村職業教育方面，可以借鑒德國的農民培訓，建立完善的農民職業技術教育培訓管理體系，各區（縣）建立農民職業技術培訓學校及實驗基地，將農民教育培訓與等級證書放入管理體系，使農村和城市職業教育得到共同、“一體式”發展。

（二）落實教育督導室的監督協調作用

國家、政府制定的統籌城鄉職業教育發展的政策法規能否切實有效地執行下去是政策能否發揮作用的關鍵，而教育督導部門更是關鍵中的關鍵。要促進城鄉職業教育一體化發展，就必須加強教育督導部門的督導作用。

首先，理順教育督導室的隸屬關系。政府教育督導室的基本職能是“督政督學”。而“督政”是督導室的首要任務，發展職業教育要依靠政府，城鄉職業教育一體化的推動也要靠政府，所以該部門管理體制應獨立于政府，與教育行政部門脫鉤，直接歸屬上一級政府主管，這樣才能更好地發揮該部門監督和協調的作用。

其次，建立一支專業的教育督導隊伍。隊伍建設是提升督導水平的重要舉措。城鄉職業教育一體化發展教育督導工作，是一項政策性、專業性很強的工作。因此，要發現、識別一批具有全局意識、服務意識、創新意識和自律意識的人員從事此項工作。

再次，發揮教育督導室促進城鄉職業教育一體化發展的作用。教育督導室要結合本地的實際情況，制定相關的評價標準，對城鄉職業教育經費的投入、分配、落實情況，社會資源的配置，城鄉各因素的自由流動，學校管理，學校行政，教學實施以及地方政府在保障城鄉職業教育一體化發展等方面的具體措施進行檢查。同時聽取城鄉各職業學校、教師、學生和社會各界對城鄉職業教育一體化發展的狀況意見。在檢查的過程中以事實為依據，力求做到客觀公正。給教育督導室更多的授權，并提供相應的法律保障，嚴厲查處擠占挪用職業教育資源，尤其是農村職業教育資源的各種失職行為。強化地方政府對城鄉職業教育一體化發展的認識，并將其自覺貫徹到日常的工作行為之中。

（三）制定職業教育領導和協調機制

實現城鄉職業教育的一體化發展，必須建立從上到下的相應的領導和管理體制。市人民政府成立工作領導小組及其辦公室，市人民政府分管領導擔任領導小組組長，市直相關部門領導作為領導小組成員，形成政府主導、統籌管理、部門配合、校企參與的職業教育統籌發展新格局。完善分級管理、分類指導以及地方為主、政府統籌、社會參與的職業教育管理體制。各區縣之間、市政府與各區縣政府之間、城鄉職業院校之間要保持信息的溝通，在學校的建立、培訓基地的建設、專業的設置、教師的流動等方面要相互交流、協商，盡量發揮教育資源的最大效益，防止資源的閑置和浪費。提高相關領導干部的思想認識，明確統籌城市職業教育一體化發展尤其是農村職業教育發展對縮小城鄉差距、促進地區經濟均衡發展的重要性。實行教育行政負責和教育行政問責制，對教育政策不能落到實處，農村職業教育經費得不到切實保障的情況，要對相關責任人進行問責。

在城鄉統籌的背景下，適應市場對職業技術人才的急劇需求，培養適合市場需要的人才是當前職業教育的重要任務。而這一人才的培養需要職業院校加強與企業的合作。[2]通過校企合作學校能夠及時了解市場的需求，從而調整職業學校的專業設置和培養方案。因此，在建立相應的領導和協調機制的基礎上，還要多形式建立教育與相關行業主管部門、行業企業的對話協作機制和平臺，加強職業教育聯席會議制度建設。建立職業教育改革發展咨詢委員會和教學改革創新指導委員會，定期或專題研究職業教育發展中的重大政策問題，提高職業教育科學決策的水平，實現城鄉職業教育一體化發展。

（四）實施城鄉職業教育一體化發展工程

城鄉職業教育發展一體化不是“削峰填谷”的發展，不是“整齊劃一”和“限制性”的發展，而是一種協調的發展和動態的均衡，是實現“好的”更好，“低的”在“好的”幫助和拉動下提上去。它要求在城鄉互動、共生和交融的過程中通盤考慮農村職業教育的發展問題。因此，為促進城鄉職業教育一體化發展，在建立健全領導和督導制度的同時，還要實施相應的城鄉職業教育一體化發展工程。

因此，在城鄉二元結構突出，城鄉差距加大的現實背景下，重慶市需要在城鄉一體化的趨勢下，探索城鄉職業教育一體化發展的體制和機制，推進職業教育辦學模式改革，探索規?；⒓瘓F化、一體化的辦學路子。堅持育人為本，以教產合作、校企一體和工學結合為改革方向，以提升服務經濟發展和改善民生的各項能力為根本要求，從解決問題入手，全面推動城鄉職業教育隨著經濟增長方式“動”，跟著產業結構調整“走”，圍繞企業人才需要“轉”，適應社會和市場需求“變”。加強職業教育基礎能力建設，改善農村職業學校辦學條件，完善城鄉職業教育體系，實現城鄉職業教育資源配置、辦學水平、人才質量一體化，整體提升重慶職業教育的發展水平，增強重慶職業教育吸引力。

二、投入機制建設

（一）規范財政轉移支付行為

重慶市職業教育財政轉移支付制度的優化，總體上要求有利于各地區職業教育事業實現和諧發展，尤其是要有利于貧困地區達到基本的職業教育發展目標。由于各區經濟發展狀況不同，有必要將教育投入的“以區縣為主”上移到“以市為主”，即區縣政府和市政府按比例對職業教育經費的投入情況進行管理，但主要是由市政府統一負責和調控，以減輕區縣財政壓力，確保貧困區縣和欠發達區縣職業教育基本發展經費得到充分保障并享受傾斜或補償政策。在具體優化過程中應主要做到一般性轉移支付行為與專項轉移支付行為的優化。

第一，一般性轉移支付的優化。按照撥款程度有最低標準模式、機會均等模式與完全均等模式的選擇。重慶市經濟總體上還欠發達，可用財力有限的財政狀況，決定了重慶市在安排職業教育轉移資金時只能根據最低標準的要求，即不論在重慶市經濟發達區還是在各偏遠鄉鎮，不論是在渝西地區還是在三峽庫區，應選擇最低標準的模式，同時對貧困地區職業教育經費的差額進行補助。此外，由于重慶市各區（市、縣）職業教育支出缺口差異較大，職業教育投入需求結構復雜等，可采用總額補助法進行轉移支付，使各地依自身情況可在相關項目之間進行資金合理調劑使用。這樣，既有利于上級政府補助工作的操作，又保證了較高的資金使用效率。另外，在確定是否進行財政轉移支付時，還需綜合考慮各地的財政狀況，規定各區（市、縣）政府對職業教育投入的程度。

第二，專項轉移支付的優化。專項轉移支付既要考慮公平問題，也要考慮效率問題。對于職業學校的危房改造、示范校的創建和建設等的專項資金，應當堅持公平原則，向廣大農村和一般職業院校增投教育經費，優先滿足農村教育發展的基本需要，建設好學校，從而縮小城市和鄉村職業院校的差別。對于職業教育信息化建設、重點專業建設、重點學校建設等為提高辦學水平設立的專項資金，應當堅持效率優先原則，以扶持重慶市部分學校辦學質量和教學設施的改善。同時，考慮到重慶市職業教育發展的不均衡現狀，城鄉一體化發展應作為專項轉移支付的重點，如在危舊房改造方面的資金投入應占專項資金的60-70%左右。對于重點學科的建設要突出資金的使用效益，可以通過建立項目庫進行科學化、規范化管理，并以組織申報的方式進行資金安排，確保這些經費的投入不是只投不收，最終促使投、管、用都得到有效的保證。

由于目前農村職業教育機構還缺少有章可循、有法可依的經濟來源渠道，因此，在國家仍未出臺有關保障農村職業教育投入相關法律的情況下，重慶市可考慮出臺《農村職業教育投入保障條例》，以法律的形式規定各級政府義務，確保農村職業教育投入達到占GDP相應指標的目標，使農村成人教育辦公室、勞動與社會保障局、教育系統在具體的教育投入工作上有法可依，落實到位。此外，各區縣還應積極探索其他新的教育投入體制和投資渠道。

（二）實現城鄉職業教育資源共享

城鄉職業教育一體化發展在于通過城鄉統籌實現職業教育資源的合理配置和師資、信息資源的共享。

第一，政府應盡快調整職業教育資源的配置結構，加大對職業教育設備的投資力度，將經濟落后區域的職業教育基礎設施建設納入政府投資范疇，加大轉移力度，尤其是對農村職業教育實行傾斜政策，統籌兼顧，實行城鄉職業教育一體化建設。這主要通過補償性原則來實現，即教育資源配置強調“雪中送炭”而不是“錦上添花”，要向貧困地區職業學校和薄弱職業學校傾斜。另外，城鄉職業教育一體化發展還要促進各職業學校富有特色和個性的發展。這主要通過差異性原則來實現，即根據不同地區經濟文化背景的不同和處在這種背景下的學生的差異，配置不同的教育資源。鑒于重慶市大城市帶大農村、轄區構成復雜、人口眾多的特殊市情[3]，正視各區縣存在的各種差異，努力促進各區縣職業教育在原有基礎上得到發展，是重慶市職業教育一體化發展必須思考的問題。

第二，城鄉統籌發展的背景下，進行職業教育資源共享，是融合城鄉二元教育結構、促進城鄉一體化發展的必由之路。關于新時期我國城鄉職業教育一體化發展的任務，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020）》用兩個“強化”進行了明確：要“強化”各級政府統籌職業教育發展的責任，健全區域職業教育培訓網絡；要“強化”職業教育資源的統籌協調和綜合利用，推進城鄉、區域合作。[4]因此，實行職業教育資源共享，也是城鄉一體化發展，政府轉變投入方式的一項重要舉措。

教育資源一般包括硬件化物質資源、軟件化信息資源和智慧化人力資源。在物質資源方面，為了統籌城鄉職業教育資源，可實行城鄉職校聯合辦學，由城市優質職業院校與農村區縣職業學校聯合辦學，共同享用雙邊的教育資源。另外，政府也可出面籌建共享性集約型職業教育實訓基地，使資源利用最大化。在教育信息資源方面，可以利用信息資源可復制性、同時可使用性以及再生增值性的特點，構建城鄉職業學校信息服務平臺，開發城鄉職業學校招生、就業服務信息網絡，實行招生、就業信息資源共享，實施職教遠程教育；開發職業技能網絡實訓室，搭建城鄉職業學校實踐教學信息技術平臺。在師資方面，城鄉之間的職業院?？蓪嵭邢嚓P專業教師的流動制，進行短期教師區域流動化教學。[5]這種職業教育教師崗位流動制不僅有利于教師資源的共享，也有助于教師教學能力的提升，更能推動農村職業教育的發展。

三、政策保障建設

（一）建立完善的城鄉職業教育幫扶政策

城鄉職業教育幫扶政策不是忽視城市職業教育發展、要求城市“無私”幫助農村職業教育的發展，而是使城鄉職業教育實現優勢互補，資源共享，共同發展。由于高校的擴招，城市職業學校的生源減少，大量的優質設備、師資和實訓基地閑置浪費；而農村有大量的急需職業技能培訓的適齡學生，卻缺乏優質的資源。因此，可以在城市職業教育和農村職業教育中開展“手拉手”活動。雙方本著平等互惠的原則，在招生、專業設置、學生培養等方面進行整體規劃，從而實現資源的最大利益和雙方的雙贏互惠。結對的城鄉職業學校可以在管理干部和專業教師交流、專業建設、課程開發、實訓基地建設、行業企業聯系、校園文化建設、教學設備調劑使用、學校信息化建設等方面自由流動，由于農村職業學校的條件較差，因此職業教育的管理部門與相關城市職業院校，應在校舍改造、設備配備等方面對農村職業學校給予優先保障，同時根據教育經費情況，設立捆綁幫扶發展專項經費，用于支持農村職業學校發展；對于到農村職業學校支教的教師，應以提高其工作量計算或在評職評優等方面給予優先考慮，以提高支教教師的積極性。

（二）采用分級認證的職業教育教師資格政策

由于重慶市“城鄉二元結構突出，大城市與大農村并存”的現實，各區（縣）經濟、文化發展水平差異很大。統一的職業教師資格固然有利于教師的合理流動，但在實際操作中卻存在許多不容忽視的問題。城鄉地區差異很大，城區由于經濟、教育發達，教師有更好的條件去接受培訓；而農村地區由于經濟、教育相對落后，仍然存在教師合格率低和師資數量不足的問題，通用的標準難以縮小兩者之間的差距。標準過高，農村經濟文化落后的地區難以承受，師資短缺問題勢必更加嚴重。標準過低，無法滿足城市發達地區提高教師素質，推進教育質量的要求。因此，可采用靈活性的資格認定制度，將教師資格證書分為臨時資格證書和合格資格證書進行分級認證，既在全市實行統一的教師資格標準，同時又顧及地區差異。對于教育、經濟等發展相對落后的農村地區尚未達標的人員，先授予臨時資格證書，然后再對在職教師或待上崗教師進行定期的培訓，使其能夠在規定的時間內拿到合格教師資格證書。[6]這樣既保障了農村的師資，又能促進職業教育教師的發展。但需要注意的是必須得建立和完善農村職業教師培訓機制，保證教師有培訓的經費、學校和師資。

（三）建設完善的家庭經濟困難學生資助政策體系

城鄉職業教育一體化發展的關鍵是農村職業教育的發展。農村經濟的落后，貧困家庭的教育投資觀念淡薄，使貧困家庭的孩子得不到接受職業教育的機會，而未經受過職業技能訓練的孩子走進社會后，必然無法適應社會各行各業對高素質人才的要求。加上經濟落后地區職業院校和一般的職業院校因為資金不足、教師待遇不佳，導致教學設施落后與不足，優質師資的缺乏和外流，校企合作的不給力。而落后地區職業教育資源的缺失，又造成了貧困家庭學生的職業教育問題。也就是說盡管貧困家庭把孩子送到了學校，并不能取得很大的收獲，于是更多貧困地區、貧困家庭的孩子選擇了輟學。這種惡性循環導致了農村職業教育的“勢單力薄”。另外，職業教育的對象也是個特殊的群體，據有關調查顯示，職業教育中80%以上的學生來自于貧困的農村和城市貧困家庭。[7]這些學生改善家庭生活境遇的愿望十分強烈，能否改進職業學校的辦學水平、專業設備、師資力量等，能否推進城鄉職業教育一體化不僅關系到能否為社會、經濟發展提供大量人力資本，而且關系到社會弱勢群體及子女能否提升基本生活質量。為此，各級政府應該重視發揮財政在職業教育等公共物品供給方面的功能，特別是提高職業教育學校尤其是農村職業學校生均經費，為貧困生加大財政撥款，構建合理的家庭經濟困難學生資助政策體系，減免貧困生的書費、學雜費，甚至發放生活補貼，使更多的貧困孩子走進學校，從而促進城鄉經濟的均衡發展以及城鄉職業教育的一體化。

（四）出臺一系列優惠的鼓勵各種力量投資辦學的補貼政策

職業教育在發展的過程中存在著發展不平衡、投入不足、辦學條件比較差等現實困難，因此建立靈活多樣的投資、辦學方式是走出困境的有效途徑。因此，政府應降低準入門檻，只要各企業、團體、法人按照一定的標準，按照合法程序提出申請，就應及時把其吸納過來，為職業教育爭取更多的資源。同時在土地、稅收、收益分配等方面給予方便，讓投資者樂于投資。在農村職業教育的投資方面給與政策傾斜。首先，倡導聯合辦學。依托高職院校和企業資源，實行面向市場的訂單式培養，即由聯辦單位進行人才預測，制訂招生計劃，提供教學設備和實習基地，保證部分經費供應，由職業教育機構負責教育教學，推動職業院校更好地面向社會、面向市場辦學。其次，積極鼓勵、支持社會力量參與辦學，加快發展民辦職業教育，積極吸引民營資本為發展職業教育服務，創辦以“股份制”、“公司化”為特征的新型學校，運用股份制手段融合社會資金辦教育，分離資產所有權與學校管理權。再次，積極推進中外職業教育領域的合作辦學，借鑒國際上統籌城鄉一體化發展的有益經驗，引進國外資金和國際優質教育資源，了解國際市場動態，拓展國際就業范圍，拉動本區經濟發展。

城鄉統籌發展職業教育涉及經濟社會的各個方面，觸及職業教育深層次體制機制。各方面的相互關系錯綜復雜，需要解決的不是某一局部的限制和障礙，需要頂層設計，系統集成。為此，市各級政府應根據本轄區的實際情況，采取有效措施，以城鄉職業教育一體化發展為契機，積極推進城鄉統籌發展。當然，由于目前城鄉之間職教差距過大，要想一步到位，完全消除差距，顯然是不切實際的。所以，我們必須本著實事求是的態度，嚴格貫徹落實保障機制，促進城鄉職教一體化的又好又快發展。

[1]褚宏啟．城鄉教育一體化：體系重構與制度創新[J]．教育研究，2009(11)．

[2]鐘光榮，廖其發．重慶市城鄉統籌背景下發展農村職業教育的重要性及其對策[J]．當代教育論壇，2011(2)．

[3]左瑞勇，王緯虹．城鄉一體化發展背景下重慶市基礎教育均衡發展思考[J]．中國教育學刊，2008(5)．

[4]王忠厚，朱德全．城鄉統籌背景下職業教育信息資源共享研究[J]．電化教育研究，2011(1)．

[5]唐強奎．職業教育發展中的貧困生教育公平問題及對策[J]．成人教育，2011

[6]吳芳．職業教育教師資格制度研究[D]．秦皇島：河北科技師范學院碩士學位論文，2010(6)．

[7]顧馨梅，蘇君陽．城鄉職業教育一體化的基本內涵與社會價值探析[J]．中國職業技術教育，2011(30)．

責任編輯 劉揚軍

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朱德全（1966－），男，西南大學教育學部部長，教授，博士生導師，研究方向為職業教育學、課程與教學論；朱福榮（1962－），男，重慶市北碚區教師進修學院院長，教育學碩士研究生，研究方向為課程與教學論；黃永秀（1972－），女，教育學碩士，重市慶北碚區教師進修學院，研究方向為職教教研與教育科研管理。

本文系教育部哲學社會科學研究2010年度重大攻關項目“構建城鄉一體化的教育體制機制研究”（項目批準號：10JZD0041）之子課題“城鄉職業教育一體化發展的體制與機制研究”的階段性研究成果，子課題負責人：朱德全。

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1001-7518（2012）16－0071－05